У.бр.132/2013

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 алинеја 3 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 5 јули 2017 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 45-а ставови 11 и 13, член 45-в и член 46 став 1 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за начинот на формирање и работење на училишната комисија, тајноста на материјалот за екстерно проверување, начинот на проверување на тестовите од страна на училишната комисија, како и формата и содржината на извештајот од екстерното проверување во средните училишта, донесен од министерот за образование и наука, во целина и посебно член 17 („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2013,186/2013 и 65/2016).

4. Рајко Домазетоски од Охрид до Уставниот суд на Република Македонија достави иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на членовите од Законот за средното образование означени во точките 1 и 2 од наведеното решение и уставноста и законитоста на Правилникот означен во точката 3 од ова решение.

Според наводите на подносителот на иницијативата, екстерното проверување на учениците кое за прв пат било спроведено во основните и средните училишта поради бројни недостатоци во оспорените законски одредби кои биле нејасни, непрецизни, нелогични, двосмислени и противречни ја довеле во прашање регуларноста на целокупниот проект, поради што основано се поставувало прашање за нивната согласност со начелото на владеење на правото како темелна вредност на уставниот поредок утврдено во членовите 8 и 9 од Уставот, како и со членот 51 од Уставот.

Во однос на член 45-а ставови 11 и 13 од Законот, подносителот на иницијативата ги цитира оспорените членови за кои наведува дека тие се дијаметрално спротивни, противречни и контрадикторни и тоа негово тврдење го појаснува со конкретни примери со математичка пресметка, при што укажува дека и теоретски и практично заради противречност на оспорените ставови одредена категорија на ученици биле ставени во нерамноправна положба од причина што општиот успех на ученикот се намалувал поради оценката од екстерното проверување, од кои причини се доведувало во прашање начелото на владеење на правото утврдено во член 8 алинеи 1 и 3, членовите 9 и 51 од Уставот.

Понатаму, подносителот повторно се осврнува на членот 45-а став 13 според кој резулатите запишани во свидетелството од став 11 се еден од критериумите за запишување на ученикот во високообразовната установа, пришто можно е ученикот да добие оцена недоволен (1) на екстерното проверување, иако во Законот не била предвидена ситуација што доколку ученикот добие негативна оцена на екстерното проверување.

Според подносителот на иницијативата член 45-в став 3 од Законот, не бил доволно, јасен и прецизен од причина што не било предвидено на кој начин и во која форма училишната комисија била должна да одлучи и да одговори на приговорот, што оставало простор за основано сомнение и дилема, а поради непрецизирање на ингеренциите на училишната комисија за екстерно проверување.

Подносителот на иницијативата го оспорува член 46 став 1 од Законот, потикнат од Одлука на Уставниот суд У.бр.226/2008 од 01.07.2009 година, во која Судот недвосмислено одлучил кој е надлежен за вршење на екстерно проверување на ученици во основните и средните училишта во Република Македонија и кој е надлежен за утврдување на годишните оценки на учениците. Имајќи ја предвид Одлуката на Уставниот суд, според подносителот и во конкретниов случај сосема недвосмислено било јасно како треба да постапи Судот.

Според наводите на подносителот на иницијативата одредба од член 47 ставови 1 и 2 од Законот не биле во согласност со начелото на владеење на правото и правната сигурност, а воедно и спротивна на членот 15 од Уставот.

Ова од причина што наведените ставови биле нејасни, двосмислени и создавале дилеми од каде сосема нормално се поставувало прашањето доколку наставничкиот совет и училишниот одбор не се надлежни за оценките на ученикот кој е надлежен. Ваквото сомнение подносителот го поткрепува со презентирање на сопственото искуство и сопствен пример, а поради фактот што тој не бил задоволен со некои од годишните оцени на неговото дете.

Според наводите на подносителот на иницијативата оспорениот член 48 став 1 и член 49 став 1 од Законот, не биле во согласност со принципот на владеење на правото, правната сигурност, начелото на еднаквост утврдено во член 9 став 1 од Уставот. Ова од причини што во нив не била предвидена можност како би требало да се постапи односно во кои случаи ученикот ја губи годината доколку ученикот на екстерно проверување покаже негативни резултати по еден или двата предмети или доколку ученикот веќе има најмалку 1 негативна оценка и со оцените од екстерното проверување има три негативни оцени.

Исто така за подносителот на иницијативата оспорениот правилник и членот 17 не биле во согласност со начелото на поделба на државна власт на законодавна, извршна и судска утврдено во член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот.

Ова од причина што никаде во Правилникот не било наведено на кој начин училишната комисија врши проверка на тестовите со постигнувањето, туку тоа е оставено да го врши Државниот испитен центар. Поаѓајќи од содржината на членот 17 недвосмислено се наметнувало прашањето зошто министерот за образование и наука како потписник и доносител на Правилникот независно од формулацијата на името на Правилникот подетално не ја пропишал надлежноста на училишната комисија посебно во делот на проверување на тестовите и увид во резултати, поради што подносителот смета дека не била исклучена можноста од влијание на извршната власт на резултатите од екстерното проверување на наставничкиот кадар во училиштата индиректно преку Државниот испитен центар преку грбот на учениците.

5. Судот на седницата утврди дека во член 45-а ставови 11 и 13 од Законот е предвидено:

„(11) Резултатите од екстерното проверување на постигањето на успехот на ученици од ставот 8 на овој член училиштето ги запишува во свидетелството за завршена година на образование и истите влијаат врз општиот успех на ученикот.

(13) Резултатите запишани во свидетелството од ставот (11) на овој член се еден од критериумите за запишување на ученикот на високообразовната установа.“

Во членот 45-в став 3 од Законот е предвидено дека:

„Училишната комисија во рок од три дена од денот на добивањето на приговорот од ставот 1 на овој член е должна да одлучи по приговорот“.

Во член 46 став 1 од Законот е предвидено дека:

„Општиот успех на ученикот се утврдува врз основа на годишните оценки од сите задолжителни предмети на крајот на годината и оценките од екстерното проверување на постигањата на успехот на ученикот, а за учениците упатени на поправен испит по завршување на поправните испити.

Во член 47 ставови 1 и 2 од Законот е предвидено дека:

„Ако ученикот не е задоволен со некои од годишните оценки што му се соопштени, во рок од три дена од соопштувањето на оценките, има право да поднесе приговор до наставничкиот совет на јавното училиште.

Наставничкиот совет може да одлучи оценката да ја потврди, да ја измени или да организира повторно проверување на знаењето на ученикот“.

Во член 48 став 1 од Законот е предвидено дека:

„Учениците кои по завршувањето на учебната година имаат три или повеќе негативни оценки не ја завршуваат годината“.

Во член 49 став 1 од Законот е предвидено дека:

„Во средното училиште ученикот кој по завршувањето на годината има до две негативни оценки се упатува на поправен испит по двата предмети“.

Во член 17 од Правилникот е предвидено дека:

„Оценувањето на постигањата на учениците го организираат и спроведуваат училишната комисија и Државниот испитен центар“.

6. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Во членот 9 од Уставот е утврдено дека граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 44 од Уставот, секој има право на образование. Образованието е достапно на секого под еднакви услови. Основното образование е задолжително и бесплатно.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со Законот за средното образование, („Службен весник на Република Македонија“ бр.44/1995, 24/1996, 34/1996, 35/1997, 82/1999, 29/2002, 40/2003, 42/2003, 67/2004, 55/2005, 113/2005, 35/2006, 30/2007, 49/2007, 81/2008, 33/2010, 116/2010, 156/2010, 18/2011, 51/2011, 6/2012, 24/2013, 41/2014,116/2014, 135/2014, 10/2015, 98/2015, 145/2015, 30/2016 127/2016 и 67/2017). се уредува организацијата, функционирањето и управувањето во средното образование во Република Македонија, како дел од системот на воспитанието и образованието.

Оспорените одредби од Законот, членот 17 од Правилникот како и целината на Правилникот се однесуваат на екстерното проверување на постигањата на учениците кое е воведено со измени на Законот за средното образование. Според образложението на Предлог- законот за измени и дополнувања на Законот за средното образование целта на овој закон, меѓу другото, е воспоставување на екстерното проверување на постигањата на учениците согласно современата теорија и практика, со што започнува процесот на воведување на современи стандарди за оценување на квалитетот на знаењата во средните училишта, како и приближување кон меѓународните стандарди и овозможување споредливост на знаењата на учениците од нашата земја со знаењата на учениците од другите земји.Притоа, резултатите од екстерното проверување на знаењата на учениците ќе бидат и основа за кариерниот напредок во повисоко звање на наставниот и соработничкиот кадар во училиштата, како и за висината на нивната плата.

7. По поднесување на иницијативата, Законот за средното образование има претрпено повеќе измени („Службен весник на Република Македонија“ бр.116/2014, 135/2014, 10/2015, 98/2015, 145/2015, 30/2016 ,127/2016 и 67/2017) меѓу кои се и оспорените одредби, а измени и дополнување има претрпено и оспорениот правилник („Службен весник на Република Македонија“ бр.186/2013 и 65/2016).

8. Со Законот за изменување на Законот за средното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/2017), членот 45-а содржи два става кои гласат:

(1) Следењето и проверувањето на напредокот и постигањето на успехот на учениците се врши со интерно проверување.
(2) Интерното проверување на постигањето на успехот на учениците го вршат наставниците во училиштето.

Имајќи ја предвид содржината на наведениот член од кој недвосмислено произлегува дека екстерното оценување на учениците не е предвидено, како и фактот што оспорениот член 45-а ставови 11 и 13 од Законот кои се оспорени со иницијативата не се во правниот поредок, Судот оцени дека согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија постојат процесни пречки за оценување на уставноста на оспорениот член од кои причини иницијативата се отфрла.

9. Со Законот за изменување на Законот за средното образование од 2017 година, оспорениот член 45-в се брише и не е во правниот поредок од кои причини согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд и по однос на овој член иницијативата се отфрла.

10. Во членот 46 од Законот е предвидено:

(1) Општиот успех на ученикот се утврдува врз основа на годишните оценки од сите задолжителни предмети на крајот на годината, а за учениците упатени на поправен испит по завршувањето на поправните испити.
(2) За учениците за кои наставата не се изведува по полугодија општиот успех се утврдува со завршување на образованието.

Тргнувајќи од анализата на наведениот член, а посебно ставот 1 кој исто така претрпел измени и според постојната регулатива во општиот успех на ученикот не влегуваат и оценките од екстерното тестирање на ученикот, Судот оцени дека постојат процесни пречки за оценување на неговата уставност согласно Деловникот на Судот.

11. Во член 47 ставови 1 и 2 од Законот е предвидено:

(1) Ако ученикот не е задоволен со некои од годишните оценки што му се соопштени, во рок од три дена од соопштувањето на оценките има право да поднесе приговор до наставничкиот совет на јавното училиште.
(2) Наставничкиот совет може да одлучи оценката да ја потврди, да ја измени или да организира повторно проверување на знаењето на ученикот.

Тргнувајќи од наведените уставни одредби и содржината на оспорениот член според кој на ученикот кој не задоволен од годишните оценки му е дадена можност да поднесе приговор до наставничкиот совет, наспрема наводите во иницијативата Судот оцени дека истите не се основани. Имено, според Судот оспорените ставови 1 и 2 од членот 47 се доволно јасни и прецизни, при што како тие се применуваат во праксата е фактичко прашање за што Уставниот суд не е надлежен да одлучува.

Во однос на наводот во иницијативата дека со оспорената одредба од Законот се повредувал членот 15 од Уставот со кој се гарантира правото на жалба против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред суд, управен орган или организација или други институции што вршат јавни овластвања, Судот оцени дека подносителот на иницијативата го немал предвид фактот што овој член од Уставот е променет.

Според Амандманот XXI од Уставот со кој се заменува членот 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд.

Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Според член 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Тргнувајќи од содржината на Амандманот XXI на Уставот произлегува дека уставотворецот се определил правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и други органи што вршат јавни овластувања, да се уредат со закон, при што уставотворецот ја гарантира судската заштита на законитоста на поединечните акти донесени од органите на државната управа и од другите институции кои вршат јавни овластувања.

12. Во членот 48 од законот е предвидено дека:

„Учениците кои по завршувањето на учебната година имаат три и повеќе негативни оценки не ја завршуваат годината“(оспорен став).
Годината не ја завршуваат и учениците кои на поправниот испит во вториот испитен рок добиле негативна оценка или неоправдано не се јавиле на поправниот испит. Овие ученици имаат право повторно да се запишат во истата година.
Ученикот кој во последната година од образованието на крајот од учебната година има најмногу две негативни оценки, може да ги полага поправните испити и по вториот испитен рок.

13. Во членот 49 од Законот е предвидено дека:

(1) Во средното училиште ученикот кој по завршувањето на годината има до две негативни оценки се упатува на поправен испит по два предмети (оспорен став).
(2) Поправните испити од став 1 на овој член се полагаат во средното училиште што го посетувале учениците.
(3) За подготвување на учениците за полагање на поправните испити средното училиште е должно да организира различни форми на помош на учениците.
(4) Учениците имаат право поправниот испит да го полагаат двапати,по еднаш во двата испитни рока.

Тргнувајќи од веќе наведените уставни одредби и содржината на оспорените одредби од член 48 став 1 и член 49 став 1 од Законот, наспрема наводите од иницијативата, Судот оцени дека истите се неосновани.Ова од причини што законодавецот со наведените одредби го уредува прашањето во кои случаи ученикот ја повторува годината и во кои случаи тој се упатува на поправни испити што треба да се толкува дека полагањето на поправните испити и повторувањето на годината се однесува на интерното оценување.

14. Во членот 45-а, покрај другото во ставот 6 од Законот за средното образование (бр.44/1995, 24/1996, 34/1996, 35/1997, 82/1999, 29/2002, 40/2003, 42/2003, 67/2004, 55/2005, 113/2005, 35/2006, 30/2007, 49/2007, 81/2008, 33/2010, 116/2010, 156/2010, 18/2011, 51/2011, 6/2012, 24/2013 ) било предвидено дека начинот на формирање и работење на училишната комисија, тајноста на материјалот за екстерно проверување, начинот на проверување на тестовите од училишната комисија, како и формата и содржината на извештајот ги пропишува министерот по предлог на Државниот испитен центар.

Врз основа на наведениот член министерот за образование донел Правилникот за начинот на формирање и работење на училишната комисија, тајноста на материјалот за екстерно проверување, начинот на проверување на тестовите од страна на училишната комисија, како и формата и содржината на извештајот од екстерното проверување во средните училишта бр.19-7906/3 на 22 април 2013 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2013).

По донесување на измените и дополнувањата на Законот за средното образование, министерот за образование и наука донел Правилник за изменување и дополнување на Правилникот за начинот на формирање и работење на училишната комисија, тајноста на материјалот зе екстерно проверување, начинот на проверување на тестовите од страна на училишната комисија, како и формата и содржината на извештајот од екстерното проверување во средните училишта бр.19-14864/4 донесен на 26 декември 2013 година.

Врз основа на член 45-а став (12) од Законот за средното образование образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.44/1995, 24/1996, 34/1996, 35/1997, 82/1999, 29/2002, 40/2003, 42/2003, 67/2004, 55/2005, 113/2005, 35/2006, 30/2007, 49/2007, 81/2008, 33/2010, 116/2010, 156/2010, 18/2011, 51/2011, 6/2012, 24/2013, 41/2014, 116/2014, 135/2014, 10/2015, 98/2015, 145/2015, 30/2016), министерот за образование и наука на 31 март 2016 донел Правилник за изменување и дополнување на Правилникот за начинот на формирање и работење на училишната комисија, тајноста на материјалот за екстерното проверување, начинот на проверување на тестовите од училишната комисија, како и формата и содржината на извештајот од екстерното проверување на учениците во средните училишта .

Со оспорениот правилник кој има одредени измени се пропишува начинот на формирање и работење на училишната комисија, тајноста на материјалот за екстерно проверување, начинот на проверување на тестовите од училишната комисија, како и формата и содржината на извештајот од екстерното проверување на учениците во средните училишта (член 1).

Во оспорениот член 17 од Правилникот е предвидено дека:

„Оценувањето на постигањата на учениците го организираат и спроведуваат Училишната комисија и Државниот испитен центар“.

Во конкретниов случај подносителот на иницијативата наведува дека правилникот не е доволно јасен и прецизен од причини што во правилникот подетално не била пропишана надлежноста на училишната комисија, иако според оспорениот член екстерното оценување го организираат и спроведуваат училишната комисија и Државниот испитен центар. Со ваквиот начин на уредување на прашањето за организирање и спроведување на оценувањето на учениците на индиректен начин преку Државниот испитен центар се давало можност да влијае министерот на кој начин се повредувало начелото на поделба на власта.

Тргнувајќи од фактот што оспорениот правилник („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2013, 186/2013 и 65/2016), бил донесен врз основа на одредби од Законот за средното образование кога беше предвидено екстерно оценување на учениците, а со измените на Законот за средното образование од 2017 година не е предвидено екстерно оценување, односно основот за неговото донесување престанал да постои, Судот оцени дека и по однос на Правилникот, иницијативата треба да се отфрли.

15. Што се однесува до наводот во иницијативата според кој подносителот се осврнува на одредба која што во Законот за средното образование не е вградена, а би требало да биде составен дел од Законот,а која се однесува на судска заштита на законитоста на поединечните акти кои се носат од органите кои вршат дејност од јавен интерес,односно образовната дејност,произлегува дека во суштина подносителот оспорува одредба која не содржи нешто што според него би требало да постои или на одреден начин да биде регулирано, што е прашање во надлежност на законодавецот, а не на Уставниот суд , кој нема надлежност да нормира односи, туку само да ја цени уставноста на законските одредби кои се во правниот поредок. Поради тоа, Судот смета дека се настапени деловничките претпоставки за отфрлање на иницијативата во овој дел.

16. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точките 1, 2, и 3 од ова решение.

17. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.132/2013
5 јули 2017 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски