У.бр.136/2016-1

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 5 јули 2017 година, донесе

1. СЕ УКИНУВА член 50 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр. 199/2014, 44/2015, 193/2015 и 31/2016).

2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.

3. Уставниот суд на Република Македонија, со Решение У. бр. 136/2016 од 5 април 2017 година, поведе постапка за оценување на уставноста на членот 50 од Законот означен во точка 1 на оваа одлука, затоа што основано се постави прашањето за неговата согласност со Уставот.

4. Судот на седницата утврди дека членот 50 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, гласи:

(1) Урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес е планска документација со која може да се врши уредување и користење на просторот со определување на една или повеќе градежни парцели, во плански опфат и вон плански опфат, заради изградба на градби од посебен интерес.
(2) Градба од посебен интерес за која ќе се изработи урбанистичко-планската документација од став (1) на овој член се утврдува со Одлука од страна на Владата на Република Македонија.
(3) Урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес се изработува врз основа на услови за планирање на просторот и/или извод од урбанистички план од член 7 став (1) точка 2 на овој закон.
(4) Барање за одобрување на урбанистичко-планската документација за градби од посебен интерес, може да се достави само доколку е донесена одлуката од став (2) на овој член, при што истото се доставува во електронска форма преку информациски систем е-урбанизам.
(5) Урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес се донесува на начин и во постапка утврдени за донесување на државна урбанистичка планска документација.
(6) Во постапката за одобрување на урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес не се спроведува јавна презентација и јавна анкета, како и постапката од член 28 на овој закон.
(7) За одобрената урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес се доставува известување во електронска форма преку информацискиот систем е-урбанизам до општината на чие подрачје е планскиот опфат на урбанистичко-планската документација, Државниот инспекторат за градежништво и урбанизам и Агенцијата за катастар на недвижности.
(8) Агенцијата за катастар за недвижности е должна во рок од осум работни дена од прием на известување во електронска форма преку информацискиот систем е- урбанизам за одобрување на урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес да изврши дигитално преклопување на урбанистичко-планската документација.
(9) Урбанистичко-планската документација за градби од посебен интерес се применува по нејзиното одобрување и по исполнување на условите од ставовите (7) и (8) на овој член.
(10) Трошоците за дигитално преклопување се на сметка на подносителот на барањето за одобрување на урбанистичко-планската документација за градби од посебен интерес.

5. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3, 4, 6, 9 и 10 од Уставот на Република Македонија, темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се: основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот; владеењето на правото; поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска; правната заштита на сопственоста; локалната самоуправа и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата

Во согласност со членот 30 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување (став 1). Никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон (став 3).

Според член 43 од Уставот, секој човек има право на здрава животна средина (став 1). Републиката обезбедува услови за остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина (став 3).

Согласно со член 47 став 1 од Уставот, се гарантира слободата на научното, уметничкото и на другите видови на творештво, а според ставот 2 на истиот член, се гарантираат правата што произлегуваат од научното, уметничкото или друг вид интелектуално творештво.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Во согласност со Амандманот XVII на Уставот, каде со точка 1 се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Со Законот за просторно и урбанистичко планирање се уредуваат условите и системот на просторното и урбанистичкото планирање, видовите на планска документација и постапката за изработување и донесување на истата, како и други прашања од областа на просторното и урбанистичкото планирање (член 1).

Според член 7 став 1 од овој закон, во зависност од просторот кој е предмет на планирањето, се донесуваат следниве планови:
1) Просторен план на Република Македонија и
2) урбанистички планови:
– генерален урбанистички план;
– детален урбанистички план;
– урбанистички план за село и
– урбанистички план за вон населено место.

Според ставот 2 на истиот член, во зависност од видот на градбата која е предмет на планирање, се донесуваат следниве видови на урбанистичко-планска документација:
– локална урбанистичко-планска документација;
– државна урбанистичко-планска документација;
– урбанистичко-планска документација за туристичка развојна зона;
– урбанистичко-планска документација за автокамп и
– урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес

Во согласност со член 23 став 3 од Законот, министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, формира комисија за урбанизам на органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, составена од пет члена од кои тројца се носители на овластување за изработка на урбанистичките планови а двајца се стручни лица од областа на урбанистичкото планирање, при што најмалку два члена треба да не се лица вработени во администрацијата на органот. Комисијата за урбанизам ја изработува планската програма за урбанистичките планови од член 7 став (1) точка 2 на овој закон и за урбанистичко- планската документација од член 7 став (2) на овој закон чија изработка е предвидена со годишната програма за финансирање на изработка на урбанистички планови, регулациски планови на генерални урбанистички планови, урбанистичко-планска документација и урбанистичко-проектна документација од член 22 став (2) на овој закон, доставува предлог за одобрување или неприфаќање на планската програма за државна урбанистичка планска документација, урбанистичко-планска документација за туристичка развојна зона, урбанистичко-планска документација за автокамп и урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес кои се за потребите на правни и физички лица, доставува предлог за одобрување на државна урбанистичка планска документација, урбанистичко-планска документација за туристичка развојна зона, урбанистичко-планска документација за автокамп и урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес, спроведува јавна анкета и јавна презентација при одобрување на државна урбанистичка планска документација, урбанистичко-планска документација за туристичка развојна зона и урбанистичко-планска документација за автокамп.

Главата VII. од Законот носи наслов: УРБАНИСТИЧКО-ПЛАНСКИ ДОКУМЕНТАЦИИ (членови 44-50).

Со членот 44 од Законот се пропишуваат општи одредби за урбанистичко-плански документации. Така, се пропишува дека:
(1) Заради уредување на просторот, во зависност од видот на градбата можат да се изработат следните видови на урбанистичко-плански документации: локална урбанистичко-планска документација, државна урбанистичко-планска документација, урбанистичко-планска документација за туристичка развојна зона, урбанистичко-планска документација за автокамп и урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес.
(2) Урбанистичко-планските документации ги изработува правно лице со лиценца за изработување на урбанистички планови, издадена согласно одредбите на овој закон.
(3) Урбанистичко планските документации задолжително содржат детални мерки за заштита на недвижното културно наследство според заштитно- конзерваторските основи доколку во планскиот опфат постои недвижно културно наследство.
(4) Формата, содржината и начинот на обработка на урбанистичко-планските документации ги пропишува министерот кој раководи со органот на државна управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот.

Со членот 50 од Законот се пропишува урбанистичко-планската документација за градби од посебен интерес, и тоа:
(1) Урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес е планска документација со која може да се врши уредување и користење на просторот со определување на една или повеќе градежни парцели, во плански опфат и вон плански опфат, заради изградба на градби од посебен интерес.
(2) Градба од посебен интерес за која ќе се изработи урбанистичко-планската документација од став (1) на овој член се утврдува со Одлука од страна на Владата на Република Македонија.
(3) Урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес се изработува врз основа на услови за планирање на просторот и/или извод од урбанистички план од член 7 став (1) точка 2 на овој закон.
(4) Барање за одобрување на урбанистичко-планската документација за градби од посебен интерес, може да се достави само доколку е донесена одлуката од став (2) на овој член, при што истото се доставува во електронска форма преку информациски систем е-урбанизам.
(5) Урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес се донесува на начин и во постапка утврдени за донесување на државна урбанистичка планска документација.
(6) Во постапката за одобрување на урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес не се спроведува јавна презентација и јавна анкета, како и постапката од член 28 на овој закон.
(7) За одобрената урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес се доставува известување во електронска форма преку информацискиот систем е-урбанизам до општината на чие подрачје е планскиот опфат на урбанистичко-планската документација, Државниот инспекторат за градежништво и урбанизам и Агенцијата за катастар на недвижности.
(8) Агенцијата за катастар за недвижности е должна во рок од осум работни дена од прием на известување во електронска форма преку информацискиот систем е-урбанизам за одобрување на урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес да изврши дигитално преклопување на урбанистичко-планската документација.
(9) Урбанистичко-планската документација за градби од посебен интерес се применува по нејзиното одобрување и по исполнување на условите од ставовите (7) и (8) на овој член.
(10) Трошоците за дигитално преклопување се на сметка на подносителот на барањето за одобрување на урбанистичко-планската документација за градби од посебен интерес.

Според член 51 став 2 алинеја 2 од Законот, со еден архитектонско-урбанистички проект може да се формираат посебни градежни парцели со урбанистичко решение за секоја градежна парцела посебно кога во детален урбанистички план, државна урбанистичко-планска документација, локална урбанистичко-планска документација и урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес е формирана градежна парцела со површина од минимум 10 хектари во која е предвидена изградба на градби со намена за В1 (образование и наука) согласно стандардите и нормативите за урбанистичко планирање од член 68 на овој закон. Според ставот 3 алинеја 4 на истиот член, со еден или повеќе архитектонско-урбанистички проекти може да се формираат посебни градежни парцели со урбанистичко решение за секоја градежна парцела посебно кога се уредува простор со урбанистичко-планска документација за туристичка развојна зона, урбанистичко-планската документација за автокамп и урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес.

Според член 6 од Законот за изменување и дополнување на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.44 од 19.03.2015 година), членот 50 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ број 199/14) ќе започне да се применува со денот на влегувањето во сила на овој закон. Постапката за донесување на урбанистичко-планската документација за градби од посебен интерес до денот на влегувањето во сила на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ број 199/2014 ) ќе се спроведува во писмена форма.

Од анализата на наведените уставни и законски одредби, произлегува дека владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Просторното и урбанистичкото планирање се уредени со Законот за просторно и урбанистичко планирање, во кој се утврдени видовите на планови и урбанистичко-плански документации што се носат согласно тој закон, при што е пропишано дека, во зависност од видот на градбата која е предмет на планирање, покрај другите урбанистичко-плански документации, се донесува и урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес.

Според Законот, урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес е планска документација со која може да се врши уредување и користење на просторот со определување на една или повеќе градежни парцели, во плански опфат и вон плански опфат, заради изградба на градби од посебен интерес.

Меѓутоа, од анализата на наведените законски и другите одредби од Законот за просторно и урбанистичко планирање, произлегува дека законодавецот не пропишал што се подразбира под градби од посебен интерес. Видно од содржината на Законот, постојат градби со следните намени: А (домување), А2 (домување во станбени згради), А4 (времено сместување), Б (комерцијални и деловни намени), Б1 (мали комерцијални и деловни намени), Б2 (големи трговски единици), Б3 (големи угостителски единици), Б5 (хотелски комплекси), Б6 (градби за собири), В1 (образование и наука), Г(производство, дистрибуција и сервиси), Г2 (лесна индустрија), Д3 (спорт и рекреација). Кои од овие градби или кои други градби можат да бидат прогласени за градби од посебен интерес, законодавецот не определил. Напротив, во член 50 став 2 од Законот пропишал дека градба од посебен интерес за која ќе се изработи урбанистичко-планска документација се утврдува со одлука од страна на Владата на Република Македонија.

Отсуството на законски утврденa определба – дефиниција за тоа што се подразбира под градби од посебен интерес за кои се носи посебна урбанистичко–планска документација и отсуството на критериуми и рамки врз основа на кои би можело да се определи што се подразбира под градби од посебен интерес, според Судот, претставува недореченост на Законот која води кон повреда на начелото на владеењето на правото. Ова затоа што ниту од содржината на членот 50 од Законот со кој се уредува урбанистичко–планската документација за градби од посебен интерес, а ниту од другите одредби на Законот, не може да се утврди што претставуваат овие градби и која е оправданоста и целта за нивното прогласување за градби од посебен интерес и во што се состои тој посебен интерес, како оправдување за носење на посебна урбанистичко планска документација за ваквите градби. Ваквата недореченост на Законот внесува правна несигурност, што е во спротивност со принципот на уставноста и законитоста, кој го обврзува законодавецот да донесува прецизни, недвосмислени и јасни норми кои единствено можат да претставуваат основа за постапување од страна на државните органи, што значи дека само јасните и прецизните норми ја гарантираат правната сигурност на граѓаните, како составен дел на принципот на владеењето на правото. Владеењето на правото подразбира доследна примена на законските прописи, кои треба да се општи, точно одредени и недвосмислени формулирани правила, што не е случај со оспорената законска одредба.

Во таква ситуација, правото на Владата самостојно, по своја проценка и без законски утврдени критериуми да одлучува што претставува градба од посебен интерес, не е во функција на разработка односно операционализација на Законот заради негово извршување во смисла на член 91 алинеја 1 од Уставот, туку претставува право на Владата изворно да одлучува за спорното прашање, што значи навлегување на извршната во законодавната власт, иако постои нивна јасна уставна поделеност.

Според Законот, урбанистичко-планската документација за градби од посебен интерес се изработува врз основа на услови за планирање на просторот и/или извод од урбанистички план од член 7 став (1) точка 2 на овој закон, а се донесува на начин и во постапка утврдени за донесување на државна урбанистичка планска документација. Но, законодавецот пропишал дека во постапката за одобрување на урбанистичко-планска документација за градби од посебен интерес не се спроведува јавна презентација и јавна анкета, ниту се спроведува стратегиска оцена за влијание на урбанистичко-планската документација врз животната средина и врз здравјето на луѓето.

Отсуството на јавна презентација и јавна анкета во постапката за донесување на урбанистичко-планската документација за градби од посебен интерес, значи исклучување на јавното мислење при донесување на ваквата документација, што при постоење на наведената законска регулатива дополнително остава простор за сомнеж од можност за арбитрарно одлучување на Владата по ова прашање. Особено што ваквото законско решение не прави разлика дали објектот од посебен интерес е во приватна, државна или општинска сопственост, односно дали би можело да дојде до повреда на правото на сопственост.

Наведената недореченост на Законот, според Судот, ја доведува под прашање и основаноста на законското решение според кое во постапката за одобрување на урбанистичко-планската документација за градби од посебен интерес не се спроведува проценка за влијанието врз животната средина и врз здравјето на луѓето, со што се доведува во прашање уставно загарантираното право на здрава животна средина, како темелна вредност на уставниот поредок. Образложението на Владата дадено во мислењето по наводите во иницијативата (акт бр. 04-7018/1 од 10.10.2016 година) според кое согласно членот 28 од Законот, постапката за оценка на влијанието на животната средина не се спроведува и за други видови плански документации, односно дека оспорената урбанистичко-планска документација не била единствената планска документација за која нема да се спроведе оценка на влијанието на животната средина, не може да се прифати како основано оправдување за наведеното законско решение.

Оттука, иако според Судот, законодавецот има неспорно уставно овластување со закон да го уредува просторното и урбанистичкото планирање, во која смисла да пропише и постоење на градби од посебен интерес и посебна постапка за донесување на урбанистичко-планска документација неопходна за изградба на вакви градби, отсуството на законски утврденa определба – дефиниција за тоа што се подразбира под градби од посебен интерес и отсуството на законски утврдени критериуми за тоа што може да се подразбере под градба од посебен интерес, од една страна, и препуштање на Владата самостојно, по своја проценка и без законски критериуми да одлучува за вакви градби, од друга страна, претставува повреда на принципот на владеењето на правото и повреда на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија, поради што Судот оцени дека член 50 од Законот за просторно и урбанистичко планирање не е во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот.

6. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.

7. Оваа одлука Судот ја донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.136/2016
5 јули 2017 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски