Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр. 70/1992), на седницата одржана на 17 мај 2017 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВААТ
– член 8-а став 1 алинеја 1 и член 8-а став 2 алинеја 1 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр. 40/ 2006, 136/2008, 148/2008, 155/2008, 163/2008, 44/2011, 51/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, 30/2014, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016 и 142/2016) и
– член 11 став 1 од Законот за спречување на корупцијата („Службен весник на Република Македонија“ бр.28/2002, 46/2004, 126/ 2006, 10/2008, 161/2008, 145/2010, 97/2015 и 148/2015).
2. СЕ СТАВА ВОН СИЛА решението за запирање на извршувањето на дејствијата што се преземени врз основа на одредбите од законите означени во точката 1 на оваа одлука.
3. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.
4. Уставниот суд на Република Македонија на иницијативa на Регионалното здружение на лозари од тиквешкиот регион „Агротиквешија 2002“ од Кавадарци, преку претседателот Љупчо Аризанов, со Решение У.бр.35/2017 од 10 мај 2017 година поведе постапка за оценување на уставноста на одредбите од законите означени во точката 1 на оваа одлука. Со истото решение Судот го запре извршувањето на дејствијата што се преземени врз основа на оспорените одредби од наведените закони. Постапката беше поведена затоа што пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на оспорените членови со Уставот на Република Македонија.
5. Судот на седницата утврди дека според член 8-а став 1 алинеја 1 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр. 40/2006, 136/2008, 148/2008, 155/2008, 163/2008, 44/2011, 51/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, 30/2014, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016 и 142/2016), од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори до завршување на изборот на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите, како и од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори па до завршување на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и градот Скопје не може:
– да се располага со буџетски средства на Република Македонија, средства на буџетите на општините и градот Скопје, од јавни фондови и средства на јавни претпријатија и јавни установи или правни лица кои располагаат со државен капитал,
Според ставот 2 алинеја 1 на истиот член од Законот, во периодот од 20 дена пред започнувањето на изборна кампања па до завршувањето на изборот на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите и до завршувањето на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и градот Скопје не може:
– да се исплаќаат субвенции кои не се редовни месечни исплати и
Судот исто така утврди дека според член 11 став 1 од Законот за спречување на корупцијата („Службен весник на Република Македонија“ бр. 28/2002, 46/2004, 126/2006, 10/2008, 161/2008, 145/2010, 97/2015 и 148/2015) од донесувањето на одлуката за распишување на избори па сй до завршувањето на изборот за претседател на Република Македонија, за пратеници во Собранието на Република Македонија, како и за избор на градоначалник или членови на советот на општините и на градот Скопје не можат да се користат буџетски средства на Република Македонија, средства од буџетите на општините и градот Скопје, од јавни фондови и средства на јавни претпријатија и јавни установи или правни лица што располагаат со државен капитал, освен ако тоа поинаку не е утврдено со закон со кој се уредува финансирањето на изборните кампањи на политичките партии.
6. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 5 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Согласно член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Оспорената одредба од членот 8-а од Изборниот законик е внесена со Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр. 14/2014) кој бил донесен по скратена постапка. Во образложението на Предлог-законот се наведува дека овие измени на Изборниот законик претставуваат продолжување на реформата на изборната регулатива со цел за подобрување на законските решенија согласно на компаративните анализи на европското законодавство, но и да се предвидат соодветни активности за доследна примена на законите поврзани со изборите. Во однос на членот 8-а, во образложението на Предлог-законот се наведува дека целта на измената на членот 8-а е да се исполни препораката за одвојување на државата од партијата.
Од содржината на членот 8-а од Изборниот законик произлегува дека во него се утврдени како недозволени, односно забранети определени активности поврзани со користењето на јавните ресурси со цел да се спречи злоупотребата на јавните ресурси за време на изборниот процес (располагање со буџетски средства, започнување изградба на инфраструктурни објекти како што се патишта, водоводи, далноводи, и др. со средства од буџетот или јавни фондови, да се вршат исплати на плати, пензии, социјална помош и други исплати кои не се редовни месечни исплати, нови вработувања или престанок на работен однос во државни или јавни институции, да се исплаќаат субвенции, да се одржуваат јавни настани по повод започнување на изградба или пуштање во употреба на објекти изградени со буџетски средства).
Како период во којшто траат забраните од член 8-а став 1 е утврден периодот од донесување на одлуката за распишување на избори до завршување на изборот на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборитe, како и од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори па до завршување на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и Градот Скопје, освен забраните од ставот 2 на овој член кои започнуваат 20 дена пред започнувањето на изборната кампања.
7. Од анализата на оспорената одредба од членот 8-а став 1 алинеја 1 произлегува дека со неа се забранува располагање со буџетски средства на Република Македонија, средства на буџетите на општините и градот Скопје, од јавни фондови и средства на јавни претпријатија и јавни установи или правни лица кои располагаат со државен капитал. Притоа, законодавецот ниту во оваа одредба, ниту во која и да било друга одредба од овој закон или друг закон го нема дефинирано поимот располагање со буџетски средства. Законска дефиниција на поимот располагање со буџетски средства не е содржана ниту во Законот за буџетите, ниту во законите за извршување на буџетите што се донесуваат секоја година, ниту пак во други закони од финансиската област.
Имајќи ги предвид целите поради кои се донесени измените на членот 8-а од Изборниот законик – а тоа се да се одвои државата од партијата и да се спречи злоупотребата на јавните пари за време на изборите, произлегува дека во оваа одредба законодавецот требало да ги утврди недозволените, односно забранетите облици на располагање со буџетски средства, а не и секое располагање со буџетските средства, бидејќи и исплатата на плати или пензии на пр. претставува облик на располагање, односно трошење на јавните пари, што е дозволено располагање со средствата од буџетот, односно јавните фондови. Меѓутоа од формулацијата на оспорената одредба од членот 8-а став 1 алинеја 1 произлегува дека со неа законодавецот како недозволено го утврдил секое располагање со буџетските средства и со средства од јавните фондови, односно во неа не утврдил незаконско располагање. Незаконските облици на располагање законодавецот ги утврдил во другите алинеи на овој член од Изборниот законик (член 8-а став 1 алинеи 2, 3 и 4) со забрана на пр. на започнување на изградба на инфраструктурни објекти, вонредни исплати на плати и пензии, вработување на нови лица во државни и јавни институции и сл.
Ваквото толкување на одредбата од член 8-а став 1 алинеја 1 од Изборниот законик произлегува и од членот 165-в од Кривичниот законик во кој прекршувањата на одредбите од член 8-а се утврдени како кривични дела. Членот 165-в од Кривичниот законик носи наслов „Противзаконито располагање со буџетски средства за време на избори“. Согласно овој член:
(1) Носител на јавна функција кој спротивно на забраните утврдени со Изборниот законик ќе започне изградба со средства од Буџетот или од јавни фондови или со средства на јавни претпријатија и други правни лица што располагаат со државен капитал на нови објекти во инфраструктурата како патишта, водоводи, далноводи, канализација, спортски игралишта и други објекти или објекти за општествени дејности, училишта, градинки или други објекти, ако за таа намена не се претходно обезбедени средства од Буџетот, односно не се работи за реализација на програма донесена врз основа на закон во тековната година, ќе се казни со затвор од шест месеци до една година.
(2) Носител на јавна функција кој спротивно на забраните утврдени со Изборниот законик врши исплаќања на плати, пензии, субвенции, социјална помош или други исплати и материјални надоместоци од буџетски средства или од средства на јавните фондови кои не се редовни месечни исплати, односно сите едногодишни трансфери и исплати или еднократни трансфери од буџетски средства или од средства на јавни фондови или отуѓување на државен капитал или потпишување на колективни договори, ќе се казни со затвор од три до пет години.
(3) Носител на јавна функција кој спротивно на забраните утврдени со Изборниот законик ќе организира одржување на јавен настан по повод започнување на изградба или пуштање во употреба на објектот со средства од Буџетот или од јавни фондови или со средства од јавни претпријатија или други правни лица што располагаат со државен капитал, во инфраструктурата како патишта, водоводи, далноводи, канализација, спортски игралишта и други објекти или објекти за општествени дејности, училишта, градинки и други објекти, ќе се казни со затвор од шест месеци до една година.
(4) Министерот за финансии кој од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори до завршување на изборот на Претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија, согласно со резултатите од изборите, како и од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори па до завршување на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и градот Скопје, нема јавно да ги објави на интернет страница во посебна база за буџетски трошоци сите буџетски исплати, освен редовните плати, пензии и комунални трошоци, согласно со закон, ќе се казни со затвор од шест месеци до една година.
(5) Министерот за финансии кој нема да поднесе или на веб страницата на Министерството за финансии нема да го објави предизборниот финансиски извештај две недели по распишување на изборите во кој ќе биде опфатен преглед на сите планирани и реализирани приходи и расходи од Буџетот по ставки, во периодот од почетокот на фискалната година до денот на поднесувањето на извештајот, согласно со Изборниот законик, ќе се казни со затвор од шест месеци до една година.
Од наведената содржина на членот 165-в од Кривичниот законик кој го санкционира противзаконитото располагање со буџетски средства за време на избори, произлегува дека во одделните ставови од овој член законодавецот ги утврдил посебните облици на сторување на ова кривично дело со опис на конкретните дејствија на извршување кои кореспондираат со забраните утврдени во член 8-а став 1 алинеја 2 и 3, став 2 алинеја 1 и 2, како и ставовите 3 и 4 од истиот член на Изборниот законик. Од формулацијата на одредбата на членот 165-в од Кривичниот законик произлегува дека во ниту една одредба од овој член самото располагање со буџетски средства, (онака како што е формулирано во членот 8-а став 1 алинеја 1), не е утврдено како кривично дело, односно посебен облик на кривично дело, туку како кривично дело се утврдени конкретно утврдените активности (од другите алинеи на членот 8-а) кои се сметаат како недозволени, односно противзаконити располагања со буџетските средства. Оттука за Судот како логичен произлегува заклучокот дека секое располагање со буџетските средства за време на избори не е недозволено располагање и не претставува кривично дело, туку само оние активности коишто значат злоупотреба на јавните пари и фондови и чиишто облици се утврдени во членот 165-в од Кривичниот законик.
Ова становиште според Судот, има поткрепа и е во согласност и со меѓународните стандарди кои се однесуваат на ова прашање. Имено, на меѓународен план со ова прашање се занимава Венецијанската комисија која што во 2013 година го усвои Извештајот за злоупотреба на административните ресурси во текот на изборниот процес (Report on the misuse of administrative resources during electoral processes – Документ CDL-AD(2013)033 од 16 декември 2013). Од насловот и од содржината на овој документ произлегува дека со него се уредува злоупотребата на административните ресурси за време на избори, а не и секој облик на нивно користење. Во поглед на дефиницијата на поимот „злоупотреба на јавни ресурси“ се наведува дека е широко прифатено дека тоа опфаќа незаконито однесување на државните службеници, политичките кандидати и партии од власта да ги употребуваат нивните службени позиции или поврзаност со владините институции со цел да се влијае врз исходот на изборите. Во точка 10 од Извештајот се наведува дека: „Извештајот јасно прави разлика помеѓу употребата и злоупотребата на административните ресурси. Употребата на ресурсите треба да биде дозволена со правото; таа имплицира законска можност да се употребуваат административните ресурси во текот на изборниот процес заради правилно функционирање на институциите, под услов таквата употреба да не е заради целите на кампањата. Спротивно на тоа, злоупотребата на јавните ресурси треба да биде санкционирана со закон поради незаконитата употреба на јавните ресурси од страна на носителите на власта и државните службеници заради цели на кампањата“.
Во Заедничките насоки за спречување и одговор на злоупотребата на административните ресурси за време на изборниот процес (Joint Guidelines for preventing and responding to the misuse of administrative resources during electoral processes – Документ CDL-AD(2016)004, од 14 март 2016) усвоен заеднички од страна на Венецијанската комисија на Советот на Европа и Канцеларијата на ОБСЕ за демократски институции и човекови права – ОДИХР, како еден од основните принципи кои се од суштинско значење за спречување на злоупотребата на административните ресурси за време на изборниот процес се наведува и владеењето на правото. При тоа во точка 1.1. од Заедничките насоки се укажува дека: „правната рамка треба да предвиди генерална забрана за злоупотреба на административните ресурси во текот на изборниот процес. Забраната треба да биде утврдена на јасен и предвидлив начин. Треба да бидат предвидени санкции за злоупотреба на административните ресурси и тие треба да бидат имплементирани“.
Освен Венецијанската комисија и ОБСЕ, со прашањето за злоупотреба на административните ресурси за време на избори (повеќе од аспект на регионалните и локалните избори) се занимава и Конгресот на регионални и локални власти на Советот на Европа. Во документот со наслов „Злоупотреба на административните ресурси за време на изборниот процес: улогата на локалните и регионалните избрани претставници и јавни функционери“, во точка 27 се наведува: „Забраната за злоупотреба на државните ресурси има за цел заштита на интегритетот на изборните процеси и да обезбеди поле за еднаков натпревар на сите учесници. Тоа е комплексен феномен поради тешката линија на разграничување помеѓу употребата на државните ресурси при легитимното вршење на владините функции и активностите што претставуваат злоупотреба на тие ресурси и што даваат нефер предност на партијата на власт“. Во точката 28 се укажува дека, правилата за да се спречи злоупотребата на административните ресурси мора да бидат анализирани во однос на нивното влијание врз неопходниот континуитет и ефикасност на работата на владата. Според тоа, долгорочните проекти или итните мерки мора да се разграничат од владините активности кои се однесуваат главно на изборната кампања. Додека првите се генерално прифатливи, па дури и потребни, мерките кои главно се однесуваат на кампањата треба да се спречат“.
Од содржината на оспорената одредба на член 8-а став 1 алинеја 1 од Изборниот законик, анализирана и од аспект на барањата и препораките содржани во наведените меѓународни документи, произлегува дека законските одредби за спречување на злоупотреби на јавните средства за време на изборите треба да прават јасно и прецизно разграничување помеѓу дозволеното и недозволеното располагање со буџетските средства. Според оценката на Судот, оспорената одредба од член 8-а став 1 алинеја 1 од Изборниот законик не утврдува на јасен и прецизен начин кое располагање со буџетските средства за време на изборниот процес се смета за незаконито и како такво е забрането. Како недоволно прецизна и јасна оспорената одредба создава правна несигурност, поради што Судот утврди дека таа не е во согласност со уставното начело на владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија.
Имајќи предвид дека член 11 став 1 од Законот за спречување на корупцијата уредува исто прашање како и одредбата од член 8-а став 1 алинеја 1 од Изборниот законик, и во однос на овој член Судот утврди дека не е во согласност со уставното начело на владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
8. Во однос на одредбата од член 8-а став 2 алинеја 1 од Изборниот законик, од нејзината содржина произлегува дека со неа законодавецот забранил да се исплаќаат субвенции кои не се редовни месечни исплати во периодот од 20 дена пред започнувањето на изборна кампања, па до завршувањето на изборот за претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите и до завршувањето на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и Градот Скопје.
Субвенциите од областа на земјоделството се предмет на уредување на Законот за земјоделство и рурален развој („Службен весник на Република Македонија“ бр. 49/2010, 53/2011, 126/2012, 15/2013, 106/2013, 177/2014, 25/2015, 73/2015, 83/2015, 154/2015, 11/2016, 53/2016, 120/2016 и 163/2016). Во членот 3 од овој закон се утврдени целите на националната земјоделска политика кои се насочени кон:
– обезбедување на стабилно производство на квалитетна и поевтина храна и обезбедување на населението со доволни количини храна,
– зголемување на конкурентната способност на земјоделството,
– обезбедување на стабилно ниво на доход на земјоделското стопанство,
– одржлив развој на руралните подрачја и
– оптимално искористување на природните ресурси со почитување на начелата за заштита на природата и животната средина.
Во ставот 2 на овој член од Законот, е утврдено дека целите од ставот (1) на овој член се остваруваат преку мерки и инструменти на политиките за:
1) уредување и поддршка на земјоделски пазари;
2) директни плаќања и
3) рурален развој
Субвенциите, за кои Законот го користи терминот директни плаќања, во членот 47 од се дефинирани како мерка за поддршка на доходот на земјоделските стопанства и на откупувачи на земјоделски производи запишани во регистарот од членот 33 од овој закон. Директните плаќања се исплаќаат на земјоделските стопанства и тоа по површина земјоделско земјиште, единица земјоделски производ и грло добиток, а на откупувачи на земјоделски производи запишани во регистарот од членот 33 од овој закон за откупени земјоделски производи. Висината на директните плаќања од ставот 2 на овој член се утврдува во зависност од видот на културата, видот, класата и квалитетот на земјоделскиот производ и видот на добитокот.
Согласно членот 61 од Законот, исплатата на директните плаќања не може да се изврши пред да се утврди дека корисникот ги исполнува условите за доделување на директни плаќања. (2) Исплатите се вршат директно на земјоделските стопанства, во тековната календарска година, или во случај на недостаток на финансиски средства или поради продолжено траење на административните постапки од објективни причини, најдоцна до 30 јуни следната календарска година.
Од наведеното произлегува дека субвенциите претставуваат економски трансфери од буџетот кои првенствено имаат за цел да го поттикнат развојот на определени стопански дејности преку директни плаќања на субјектите вршители на тие дејности (како на пр. земјоделските производители). Иако нивната намена е првенствено економска, несомнено дека како облик на материјална помош имаат и социјална функција за заштита на стандардот на определени категории на граѓани кои се нивни корисници.
Оттука и забраната за исплата на субвенциите којашто е пропишана со оспорената одредба од членот 8-а став 2 алинеја 1 од Изборниот законик, според Судот, претставува ограничување на правата на граѓаните кои се корисници на субвенциите и коишто ова право го стекнуваат врз основа на исполнување на определени услови и во постапка пропишани со закон. Со оспорената забрана за исплата на субвенциите се доведува во прашање остварувањето на легитимните очекувања на оваа категорија на граѓани кои веќе инвестирале во земјоделското производство и легитимно очекувале дека дел од вложените средства и капитал ќе им биде вратен преку субвенциите. Имајќи предвид дека заштитата на легитимните очекувања на субјектите на правото е составен елемент на начелото на владеењето на правото, произлегува дека оспорената одредба од членот 8-а став 2 алинеја 1 од Изборниот законик, не е во согласност со овој уставен принцип што претставува темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Покрај тоа, Судот смета дека се основани наводите во иницијативата дека во оспорената одредба забраната се однесува само на корисниците на субвенциите, при што не се спомнати други видови на исплати за други категории на граѓани, како на пр. корисниците на стипендии за ученици и студенти. Со утврдување на забрана за исплата само на субвенциите кои не се редовни месечни исплати, овие корисници на државна помош се ставени во нееднаква положба со други корисници на државна помош, поради што оспорената одредба исто така не е во согласност со уставното начело на еднаквост на граѓаните од членот 9 од Уставот на Република Македонија.
9. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од оваа одлука.
10. Оваа одлука Судот ја донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.
У.бр.35/2017
17 мај 2017 гoд.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски