У.бр.110/2016-1

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), на седницата одржана на 29 март 2017 година, донесе

О Д Л У К А

1. СЕ ПОНИШТУВА член 51 став 1 во делот: “2” од Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки (“Службен весник на Република Македонија” број 180/2014, 154/2015, 192/2015 и 23/2016).

2. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Македонија”.

3. Уставниот суд на Република Македонија, по повод поднесена иницијатива од Оливер Алексовски од Крива Паланка, со Решение У.бр.110/2016 од 8 февруари 2017 година, поведе постапка за оценување на уставноста на дел од одредбата на членот од Законот, означен во точката 1 од оваа одлука.

Постапката беше поведена затоа што пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на оспорениот дел од одредбата на членот од Законот со одредбите на Уставот.

4. Судот на седницата утврди дека членот 51 став 1 од Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки, во кој е содржан оспорениот дел: „2”, уредува дека лицата кои се стекнале со лиценца за вршење на застапување во царинските постапки до денот на влегувањето во сила на овој закон се должни во рок од една година од влегувањето во сила на овој закон да ги исполнат условите од член 7 ставови (2) и (3) точка а) на овој закон и да поднесат барање до Царинската управа за издавање на лиценца согласно овој закон, а условите од член 7 став (3) точка б) се должни да ги исполнат во рок од една година од денот на пристапување на Република Македонија во Европската Унија.

5. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законот. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со член 52 став 4 од Уставот е утврдена забрана на повратно дејство на законите и другите прописи, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Со Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки („Службен весник на Република Македонија” број 180/2014, 154/2015, 192/2015 и 23/2016) се уредуваат начинот и условите за издавање и одземање на одобрение и лиценца за вршење на работи на застапување пред царинските органи заради спроведување на дејствија и формалности пропишани со царинските прописи, за полагање на стручен испит за лиценциран застапник, составот и мандатот на Комисијата за полагање на стручен испит, видот на надоместоците кои се плаќаат и видот на евиденциите кои се водат согласно овој закон, и начинот на кој се спроведува контролата над работата на овластените царински застапници и лиценцираните застапници (член 1).

Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки е објавен во „Службен весник на Република Македонија” број 180/2014, на ден 05.12.2014 година, а влезен во сила по осум дена од неговото објавување, односно на 13.12.2014 година.

По неговото донесување, наведениот закон претрпува измени и дополнувања, објавени во „Службен весник на Република Македонија” со број 154/2015, број 192/2015 и број 23/2016.

Според член 51 став 1 од интегралниот текст на Законот, лицата кои се стекнале со лиценца за вршење на застапување во царинските постапки до денот на влегувањето во сила на овој закон се должни во рок од една година од влегувањето во сила на овој закон да ги исполнат условите од член 7 ставови (2) и (3) точка а) на овој закон и да поднесат барање до Царинската управа за издавање на лиценца согласно овој закон, а условите од член 7 став (3) точка б) се должни да ги исполнат во рок од една година од денот на пристапување на Република Македонија во Европската Унија.

Со став 2 на членот 51 од Законот, е определено дека на лицата кои нема да постапат согласно став 1 на овој член ќе им престане важноста на издадената лиценца и ќе треба во рок од осум дена од истекот на рокот од став 1 на овој член да ја врати издадената идентификациска картичка (легитимација на лиценциран застапник).

Оспорениот дел на членот 51 став 1 од Законот упатува на исполнување на услови содржани во член 7 став 2 точка а) од Законот кои се однесуваат на услови за добивање на лиценца и тоа:

а) има најмалку средно образование, најмалку две години работно искуство во областа на царинското работење и положен стручен испит за лиценциран застапник.

Ако се има во предвид пристапот на законодавецот во уредувањето на условите за стекнување со лиценца, претходно уредени со Царинскиот закон и сега со Законот за вршење на работи на застапување во царинските постапки, се согледува дека законодавецот уредувал повеќе можности како услови под кои лицата можеле да се стекнат со лиценца за застапување во царинските постапки, односно дека условот-положен стручен испит, законодавецот го уредувал во комбинација со други услови за стекнување со лиценца.

Имено, со Царинскиот закон („Службен весник на Република Македонија“ број 39/2005, 4/2008 и 48/2010), условите за добивање на лиценца за застапување биле регулирани со член 6 став 3 од Законот, според кој со царинска лиценца за вршење на застапување може да се здобие физичко лице кое ги исполнува следниве услови:

– да има најмалку една година работно искуство од областа на царинското работење доколку лицето има висока стручна подготовка од специјализиран факултет од областа на царинското работење,

-да има најмалку средна стручна подготовка и најмалку две години работно искуство во областа на царинското работење и

-да има положен посебен стручен испит за вршење на застапување во царинските постапки.

Со измени и дополнувања на Царинскиот закон („Службен весник на Република Македонија“ број 158/2010), членот 6 се изменил, така што конкретните услови се уредени со став 7 точка 2. потточки а), б) и в) од Царинскиот закон и тие биле следните:

а) има најмалку средно образование, најмалку две години работно искуство во областа на царинското работење и положен посебен стручен испит за вршење на застапување во царинските постапки или

б) има високо образование од специјализиран факултет од областа на царинското работење и најмалку две години работно искуство од областа на царинското работење или

в) има најмалку средно образование и најмалку три години работно искуство на работни места во Царинската управа од областа на царинското работење.

Со погоре наведените измени на Царинскиот закон, условот положен стручен испит останува како уредување за лицата со најмалку средно образование и со најмалку две години работно искуство во областа на царинското работење, но, законодавецот оценил дека тој услов не треба да го исполнуваат лицата доколку имаат високо образование од специјализиран факултет од областа на царинското работење и најмалку две години работно искуство од областа на царинското работење, како и лицата со најмалку средно образование и три години работно искуство од областа на царинското работење.

Подоцна, кога материјата од оваа област се уредува со посебниот Закон за вршење на работи за застапување во царинските постапки („Службен весник на Република Македонија“ број 180/2014), условите за добивање на лиценца со овој закон се уредени со членот 7, а конкретно условите кои се однесуваат на потребното образование, работното искуство и положен посебен стручен испит, се уредени со став 2 точките а) и б) на членот 7 од Законот.

Така според член 7 став 2 точки а) и б) од основниот текст на Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки („Службен весник на Република Македонија“ број 180/2014), лиценца за вршење на застапување во царинските постапки се издава на лице кое ги исполнува следните услови:

а) има најмалку средно образование, најмалку две години работно искуство во областа на царинското работење и положен стручен испит за лиценциран застапник или

б) има најмалку средно образование, најмалку пет години работно искуство на работни места во Царинската управа од областа на царинското работење и положено стручен испит за царински службеник, а не му престанал работниот однос во Царинската управа поради изречена дисциплинска мерка отказ за сторена повреда на царинските и други прописи кои ги применува Царинската управа.

Од содржината на погоре цитираниот член од Законот произлегува дека условот-положен стручен испит, законодавецот оценил дека не мора да го исполнат лицата со определено образование и работно искуство во Царинската управа и кои го исполнуваат условот-положен стручен испит за царински службеник. Условот-положен стручен испит за царински службеник, според член 63 став 9 од Законот за царинската управа (“Службен весник на Република Македонија” број 46/2004, 81/2005, 107/2007, 103/2008, 64/2009, 105/2009, 48/2010, 158/2010, 53/2011, 113/2012, 43/2014, 167/2014, 33/2015, 61/2015, 129/2015 и 23/2016), го полага вработен во Царинската управа кој не е царински службеник, а согласно со Законот за административни службеници е распореден на соодветно работно место на царински службеник.

Со донесувањето на Законот за вршење на работи на застапување во царинските постапки и уредувањето на условите за стекнување со лиценца, законодавецот го уредил и членот 51, како преодна и завршна одредба во Законот.

Според членот 51 од Законот, лицата кои се стекнале со лиценца за вршење на застапување во царинските постапки до денот на влегувањето во сила на овој закон се должни во рок од една година од влегувањето во сила на овој закон да ги исполнат условите од членот 7 на овој закон и да поднесат барање до Царинската управа за издавање на лиценца согласно овој закон (став 1). На лицата кои нема да постапат согласно став 1 на овој член ќе им престане важноста на издадената лиценца и ќе треба во рок од осум дена од истекот на рокот од став 1 на овој член да ја врати издадената идентификациска картичка (легитимација на лиценциран застапник) (став 2).

Со овој член од Законот, законодавецот воспоставил обврска за исполнување на условите за стекнување со лиценца во даден рок и од страна на лицата кои веќе се стекнале со лиценца според условите кои за таа цел законодавецот ги пропишал во Царинскиот закон. Оваа обврска е услов за задржување на претходно стекнатата лиценца.

Имајќи предвид дека станува збор за лица кои веќе поседуваат лиценца за вршење на работи на застапување во царинските постапки, неисполнувањето на новите услови во определениот рок во Законот, односно во рок од една година од денот на влегувањето во сила на Законот, по сила на закон, престанува важноста на лиценцата, а издадената идентификациска картичка (легитимација на лиценциран застапник), лицата ќе треба да ја вратат.

Законодавецот со Законот за изменување и дополнување на Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки (“Службен весник на Република Македонија” број 154/2015), објавен на 04.09.2015 година, а влезен во сила истиот ден, повторно врши измена на условите под кои едно лице може да се стекне со лиценца.

Како што произлегува од уредувањето со членот 7 став 2 од основниот текст на Законот, лицата можеле да се стекнат со лиценца според еден од условите предвидени во точките а) и б) на член 7 став 2 од Законот, но со погоре наведените законски измени, законодавецот ја отстранува можноста за стекнување со лиценца според условите предвидени во точката б) на членот 7 став 2 од Законот, со бришење на овој дел на членот од Законот, така што лицата можат да се стекнат со лиценца само според условите предвидени со точката а) на член 7 став 2 од Законот.

Следствено на овие измени, законодавецот го изменил и уредувањето во став 1 на претходно уредениот член 51 од преодните и завршни одредби на Законот, така што истиот уредува дека лицата кои се стекнале со лиценца за вршење на застапување во царинските постапки до денот на влегувањето во сила на овој закон се должни во рок од една година од влегувањето во сила на овој закон да ги исполнат условите од член 7 ставови (2) и (3) точка а) на овој закон и да поднесат барање до Царинската управа за издавање на лиценца согласно овој закон, а условите од член 7 став (3) точка б) се должни да ги исполнат во рок од една година од денот на пристапување на Република Македонија во Европската Унија. Ставот 2 на членот 51 од Законот, во кој се предвидени последиците од непостапувањето согласно ставот 1 на членот 51 од Законот, останува непроменет.

Од анализата на член 51 став 1 во делот: „2” од Законот, произлегува дека на лицата на кои им била издадена лиценца до влегување во сила на Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки, им се определува рок од една година од влегување во сила на Законот, да ги исполнат условите од член 7 став 2 од Законот и да поднесат барање за издавање на лиценца согласно овој закон.

Наведеното значи дека најново воспоставените услови за добивање на лиценца се обврзувачки и за лиценцираните застапници, кои лиценцата ја стекнале според условите од Царинскиот закон. Иако до влегување во сила на Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки, овие лица веќе се стекнале со лиценца за вршење на работи за застапување во царинските постапки според условите кои за таа цел биле предвидени со Царинскиот закон и ги вршеле тие работи, овие лица се ставени во ситуација да ги изгубат стекнатите лиценци, што значи и да го изгубат правото на вршење на работи на застапување во царинските постапки, доколку во предвидениот рок од членот 51 од Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки, не ги исполнат најново воспоставените услови за таа цел со овој закон.

Постојните лиценцирани застапници, до влегување во сила на Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки, лиценците за вршење на работи на застапување во царинските постапки, ги стекнале според условите од погоре цитираниот член 6 став 7 точка 2. потточки а), б) и в) од Царинскиот закон.

Со оглед дека условите од потточка а) на членот 6 став 7 точка 2. од Царинскиот закон, се истите услови кои и сега се уредени во интегралниот текст на Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки (член 7 став 2 точка а)), произлегува дека во обврска за исполнување на најново воспоставените услови од посебниот закон, се постојните лиценцирани застапници кои претходно се стекнале со лиценца според условите од потточките б) и в) на членот 6 став 7 точка 2. од Царинскиот закон. Од содржината на условите наведени во овие потточки на членот 6 став 7 точка 2. од Царинскиот закон, неспорно произлегува дека законодавецот не предвидел полагање на стручен испит, односно лиценците можеле да се стекнат без овој услов, а, со исполнување на останатите предвидени услови за вршење на работи на застапување.

Иако станува збор за лица кои веќе поседуваат лиценци за застапување, за што претходно исполниле услови кои законодавецот ги пропишал за таа цел со Царинскиот закон, од содржината на одредбите на членот 51 став 1 од Законот за вршење на работи на застапување во царинските постапки, кој се оспорува во дел, произлегува дека задржувањето на претходно стекнатото право за застапување во царинските постапки, се условува со исполнување на новите услови, а во спротивност, неисполнувањето на тие услови, за последица има губење на стекнатото право, иако било стекнато на законит начин со исполнување на услови, кои законодавецот претходно ги пропишал со Царинскиот закон, а во кои не било предвидено исполнување на условот-положен стручен испит.

Според Судот, упатувањето за исполнување на условите за стекнување со лиценца од оспорениот дел на членот 51 од Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки, значи ретроактивно важење на Законот, односно на негово дејствување и на односи во правото, настанати пред неговото влегување во сила.

Имено, иако Законот влегол во сила по неговото објавување, што значи делува во иднина, самиот факт дека оспорениот дел на членот 51 од Законот, со кој се наметнува обврска за лиценцирани застапници за исполнување на условите од член 7 став 2 од Законот, кои во минатото веќе се стекнале со лиценца пред влегувањето во сила на Законот, значи дека Законот преку обврската уредена со оспорениот дел од законската одредба, имплицира дејствување на Законот и пред неговото влегување во сила.

Имајќи предвид дека за неисполнувањето на законската обврска, законодавецот предвидел престанок на важење на издадената лиценца стекната на законит начин, а со тоа и неможност за вршење на работи на застапување во царинските постапки, кои лицата претходно ги вршеле, значи дека повратното важење на Законот, не е поповолно за граѓаните што не е во согласност со членот 52 став 4 од Уставот кој забранува повратно дејство на законите и другите прописи, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Законодавецот има право да уредува нови посебни услови за работа во одделна област, истите да ги менува или дополнува, а како што е и во конкретниот случај во областа на царинското застапување, меѓутоа треба да се има во предвид дека преминот од стариот во новиот режим на уредување на односите во правото, треба да се обезбеди на начин кој не ги доведува во прашање, или во поголем обем да не ја загрози правната сигурност и веќе стекнатите права и интереси на субјектите на кои тие се однесуваат.

Судот утврди и дека оспорениот дел: „2” од одредбата на членот 51 став 1 од Законот, имплицира и повреда на уставниот принцип на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, како темелна вредност на уставниот поредок, бидејќи не ја обезбедува правната сигурност на граѓаните, дека правата кои ги стекнале на законит начин, во иднина нема да ги изгубат, поради идно пропишување на други услови за стекнување на истото право, во случајов право на поседување на лиценца за вршење на застапување во царинските постапки.

При оцената за уставната оправданост на оспорениот дел од одредбата на членот од Законот, Судот го имаше во предвид и мислењето од предлагачот на Законот, според кое обврската за усогласување со новите услови на лиценцираните царински застапници, било со цел да се постигне конзистентност во правниот систем и да им се овозможат еднакви услови за стекнување на лиценца на идните како и на постојните застапници во царинските постапки, во функција на најефикасно обезбедување на принципот на еднаквост, како и дека оспореното уредување било во насока на воспоставување на унифициран пристап и еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот.

Меѓутоа, интенцијата на законодавецот, новите услови за стекнување на лиценца кои важат за идните застапници, да важат и за постојните застапници во царинските постапки, заради ефикасно обезбедување на принципот на еднаквост, Судот смета дека не е оправдано. Ова од причини што новите услови подеднакво да важат и за лица кои во минатото веќе исполниле услови за стекнување со лиценца и со истите се стекнале, како и за лица кои во иднина ќе се стекнуваат со лиценци, значи дека новите услови се воспоставуваат за две категории на лица, кои се со различен статус и не се во иста правна ситуација на односи во правото, едните се со статус на лиценцирани застапници, а другите се со статус на идни лиценцирани застапници.

Еднаквото постапување со лица кои се во различна правна ситуација, според Судот, исто така доведува до повреда на принципот на еднаквост кој наложува еднакво постапување со еднаквите, односно со субјекти кои се во иста правна ситуација да се постапува на ист начин, а со субјекти кои се во различна правна ситуација, на различен начин, од кои причини Судот оцени дека оспорениот дел: „2” од одредбата на членот 51 став 1 од Законот, не кореспондира со уставниот принцип на еднакво постапување со граѓаните, дотолку повеќе што од оспореното уредување во членот од Законот, за постојните лиценцирани застапници, неспорно произлегува губење на веќе стекнато право на законит начин.

Исто така, имајќи го предвид изнесеното мислење од предлагачот на Законот, во кое оспореното законско уредување се оправдува од аспект на постигнување на конзистентност во правниот систем, односно со цел да се овозможат еднакви услови за стекнување на лиценца, како на идните така и на постојните застапници во царинските постапки, произлегува недоследност на законодавецот во таа смисла ако се има предвид содржината на членот 51 од Законот, според кој воспоставената обврска за исполнување на новите законски услови, законодавецот ја уредил само за постојните лиценцирани застапници кои лиценцата ја стекнале според Царинскиот закон. Меѓутоа, не произлегува дека актуелните услови, а заради конзистентност во правниот систем се обврзувачки и за лицата кои со лиценца се стекнале според условите од основниот текст на Законот за вршење на работи во царинските постапки, кои не предвидуваа исполнување на условот-положен стручен испит за одредени лица со определени стручни квалификации и работно искуство, конкретно тоа се условите од член 7 став 2 точка б) од основниот текст на Законот, пред неговото изменување.

Имено, со Законот за изменување и дополнување на Законот за вршење на работи за застапување во царинските постапки (“Службен весник на Република Македонија” број 154/2015), законодавецот ја избриша точката б) на член 7 став 2 од Законот, а како услови останаа во важност само условите под точка а) на членот 7 став 2 од Законот, кои помеѓу другото, задолжително го предвидуваат условот-положен стручен испит.

Поконкретно, пред изменувањето на Законот, законодавецот предвидуваше дека лице со лиценца може да се стекне со исполнување на условите од член 7 став 2 и тоа:

а) има најмалку средно образование, најмалку две години работно искуство во областа на царинското работење и положен стручен испит за лиценциран застапник или

б) има најмалку средно образование, најмалку пет години работно искуство на работни места во Царинската управа од областа на царинското работење и положено стручен испит за царински службеник, а не му престанал работниот однос во Царинската управа поради изречена дисциплинска мерка отказ за сторена повреда на царинските и други прописи кои ги применува Царинската управа.

Во периодот од 13.12.2014 година (влегување во сила на основниот закон) до 04.09.2015 година (влегување во сила на измените на тој закон), со исполнување на кои и да било услови од двете предвидени групи на услови во член 7 став 2 точките а) и б) од Законот, лицата можеа да се стекнат со лиценца, при што доколку лицето ги исполнува условите од точката б) на членот 7 став 2 од Законот, не беше во обврска да го исполни и условот-положен стручен испит за лиценциран застапник, која можност со измените на Законот, е избришана.

Тоа значи дека со лицата кои во наведениот период се стекнале со лиценца, а според условите пропишани во сега избришаната точка б) на членот 7 став 2 од Законот, во кои услови не беше предвиден условот-положен стручен испит, законодавецот постапил на начин што ги имал во предвид нивните стекнати права, со што законодавецот на овие лица им овозможил и понатаму да ги вршат работите на застапување во царинските постапки со самиот факт што не ги обврзал со членот 51 од Законот и тие да ги исполнат најново предвидените услови, за разлика од лицата кои лиценците ги стекнале според условите од Царинскиот закон, за кои се предвидува престанок на важење на лиценците и одземање на легитимациските картички, доколку не ги исполнат условите на кои упатува оспорениот дел на членот од Законот. Поконкретно тоа се однесува на исполнување на условот-положен стручен испит, од каде се гледа нерамноправниот приод и третман на законодавецот спрема овие лица и ставање во привилегирана положба на лицата кои се стекнале со лиценца според избришаните услови од точката б) на членот 7 став 2 од Законот, кои не предвидуваа исполнување на условот-положен стручен испит, спротивно на член 9 став 2 од Уставот според кој граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Потребно е да се нагласи и дека предвидениот услов лицето да има положено стручен испит за царински службеник од бришаната точка б) на членот 7 став 2 од Законот, според Судот не може да се поистовети со условот-положен стручен испит за лиценциран застапник, кој е предвиден во точката а) на член 7 став 2 од Законот, бидејќи, како што погоре е наведено овој испит според член 63 став 9 од Законот за царинската управа, го полага вработен во Царинската управа кој не е царински службеник, а согласно со Законот за административни службеници е распореден на соодветно работно место на царински службеник.

Од изнесените причини, Судот оцени дека членот 51 од Законот во делот кој се оспорува со иницијативата, имплицира повреда и на членот 9 од Уставот.

Од содржината на ставот 2 на членот 51 од Законот, произлегува дека тој ги предвидува последиците за лиценцираните застапници од непостапувањето по ставот 1 на наведениот член од Законот, меѓутоа Судот не се впушти во негова елаборација, од причини што ставот 2 на членот 51 од Законот, се однесува и за неоспорениот дел од содржината во ставот 1 на членот 51 од Законот.

6. Имајќи го предвид погоре изнесеното, Судот оцени дека членот 51 став 1 во делот: “2” од Законот за вршење на работи на застапување во царинските постапки (“Службен весник на Република Македонија” број 180/2014, 154/2015, 192/2015 и 23/2016) не е во согласност со одредбите на член 8 став 1 алинеја 3, член 9 и член 52 став 4 од Уставот.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од Одлуката.

8. Оваа одлука, Судот ја донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.