У.бр.84/2016

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 31, член 37 став 1, член 42 став 1 и член 48 став 4 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Панче Докузов, адвокат од Штип, како полномошник на ТРД РОБИ ДООЕЛ-Штип до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот за филмската дејност, означени во точките 1 и 2 од ова решение.

Во уводот на иницијативата се оспоруваат членот 3, членот 11, членот 12, членот 26, членот 28, членот 37, членот 42, членот 48 и членот 62, како целини, но Судот, според наводите од иницијативата оцени дека наведените одредби се оспоруваат по однос на деловите означени во точките 1 и 2 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата одредбите биле во спротивност со членовите: 8, 9, 30, 31, 33, 51 и 55 од Уставот, Амандаманот V на Уставот и членот 1 од Протоколот 1 на Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи.

– Во членот 3 став 2 од Законот било определено дека единиците на локалната самоуправа во рамките на своите надлежности придонесуваат за развојот на филмската дејност на локално ниво, преку финансирање на проекти од областа на филмската дејност и преку основање на локални установи од областа на филмската дејност, согласно со закон.

Со ваквото законско решение, според подносителот на иницијативата се овозможувало прелевање на буџетските средства на локално ниво за развој на филмската дејност преку водење на стимулативна фискална политика во областа на филмската дејност (алинеја 4 став 1 од членот 3 од Законот). Оваа одредба била во спротивност со членот 1 од Законот за филмската дејност во кој било децидно наведено дека со овој закон се уредуваат вршењето на филмската дејност, основањето, работата, раководењето, управувањето, финансирањето, надзорот над работата и други прашања поврзани со работата на Агенцијата за филм на Република Македонија, бидејќи со одредбата се поттикнувало и финансирање на активности во оваа област на ниво на локалната самоуправа.

Во конкретниот случај Агенцијата не била, ниту пак можела да биде надлежна да распределува буџетски средства на општините и локалните институции за развој на филмската дејност. Имено, ваквиот начин за стимулирање на филмската дејност на локално ниво бил во директна спротивност со системските закони, пред се со: Законот за културата, Законот за локалната самоуправа и Законот за Буџетот на Република Македонија, кои на еден или друг начин ги помагале и финансирале културните активности во таа дејност на ниво на локална самоуправа. Во таа смисла се цитираат член 1 и член 8 став 1 од Законот за културата, па се наведува дека овој закон бил системски (органски), донесен со двотретинско мнозинство гласови во Собранието на Република Македонија и со него не била предвидена можност да се уредуваат одделни прашања во оваа област на филмската дејност (како една од дејностите во културата) со посебни, обични закони и тоа на поинаков начин од донесените законски решенија во Законот за културата. Иако, Уставниот суд не бил надлежен да ја цени меѓусебната согласност на законите, подносителот на иницијативата смета дека во конкретниот случај било повредено владеењето на правото акцептирано во членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Ова од причина што законите што се донесувале со двотретинско мнозинство гласови имале поголема правна сила во уредувањето на една област на општествените односи по однос на обичните закони донесени со мнозинство гласови, освен ако со системскиот закон била пропишана можност на друг начин да се уреди истото прашање, кое нешто не било пример во конкретниот случај.

-Смислата на оспорениот член 11 став 3 од Законот била јасна, односно доколку се оствареле поголеми приходи од расходи, вишокот на средствата да не се враќале во Буџетот на Република Македонија, туку да останеле на сметката на Агенцијата за филм, пред се за активности кои се однесуваат на поддршка и реализација на меѓународни филмски копродукции, членство и соработка со меѓународни институции и фестивали и други организации од филмската дејност, односно за водење на евиденција на филмовите. Според подносителот на иницијативата недозволено било Агенцијата за филм да има привилегиран статус во распределбата и користењето на буџетските средства во однос на другите установи од областа на културата, како театар, опера, балет и друго. Буџетот на Република Македонија го донесува Собранието, така што на почетокот на секоја година се утврдувала структурата на средствата предвидени за сите буџетски корисници, следствено и на Агенцијата за филм, но ниту со еден друг посебен закон, освен со сега оспорениот Закон за филмската дејност, законодавецот немал предвидено вакво законско решение. Се поставувало прашањето дали задржувањето на вишокот на народни пари во касата на Агенцијата за филм е од „јавен интерес“ или не? Дополнителна конфузија и недореченост кон ваквото законско решение создавал и членот 62 став 1 од Законот кој предвидувал дека средствата потребни за почеток со работа на Агенцијата да се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија, за финансирање на филмската дејност во претходната година.

Решенија во членот 11 став 3 и членот 62 став 1 од Законот за филмската дејност биле во спротивност со начелото на владеење на правото од членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, бидејќи со оваа вредност се изразувало единството на нашиот правен поредок преку повеќе постулати: примарно значење на човековите права; постоење на ограничена државна власт; поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска; постоење на независно судство; правната сигурност на човекот и граѓанинот; почитување на општите правни акти; како што се Уставот, законите и деловниците. Исто така, овој член бил во спротивност со членот 33 од Уставот, бидејќи со уставната одредба се давала можност со закон да се утврдат изворите на јавните финансии и начинот на нивното трошење, а тоа значело дека даноците и сите јавни давачки, вклучително и надоместокот за филмската дејност, морале да имаат јавен карактер и сите овие приходи да се изразуваат во државниот буџет на Република Македонија, како основен финансиски акт на Републиката. И тоа што било најважно, висината на овие буџетски средства требало точно да се предвиди, да се кажело дали тие средства се почетен или постојан капитал за финансирање на филмската дејност и строго наменски, транспарентно да се трошат, пред се во функција на она за што биле наменети.

Уставното овластување со закон да се воведуваат јавни давачки од типот на „надоместок за филмска дејност“ во себе вклучувало и овластување, во рамките на системот и начинот на извршување на законот, со кој оваа давачка била воведена во име на „заедничко добро“, да се утврди и начин и носител на вршење на банкарските, сметководствените и други работи за сметка на Републиката. Самиот факт што надоместокот не го собирала Управата за јавни приходи, туку Агенцијата, а собраните средства не се уплаќале на буџетската сметка, како и фактот дека правните лица-обврзници не можеле да учествуваат во управувањето со органите и телата на Агенцијата и немале увид како се трошат нивните средства во смисла на тоа дали процентот бил доволен или не, претставувал директна повреда на правото на сопственост загарантирано во членот 30 од Уставот и членот 1 од Протоколот бр.1 на Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи. Тоа било независно од околноста што дел од сопственоста им се одземал по сила на закон во име на „јавен интерес“, односно „општо добро“ за развој на филмската уметност. Оттаму, законодавецот не случајно не го прецизирал процентот на буџетски средства во вкупното финансирање на Агенцијата за филм, а фиксно ја прецизирал висината за надоместок од приватните фирми, кое нешто оставало можност да се „манипулира“ со народните пари кои се слевале на сметката на Агенцијата, па во зависност од приливот на средствата ad hoc да се одлучува како и на кој начин ќе се користат собраните средства. Со ваквиот „волунтаристички“ начин на финансирање се рушела рамнотежата на државните и приватните средства кои се слевале на сметката на Агенцијата и истата имала повластен статус на трошење на буџетските пари по однос на другите буџетски корисници. За жал контролата на трошење на парите се сведувала на самоконтрола (член 10 став 1 алинеја 13 од Законот), со изготвување на стратегија и годишни програми за работа, кои „за љубов на вистината“ од непознати причини, во изминатите три години не биле објавени на веб страницата на Агенцијата, иако тоа било законска обврска. Ваквото законско решение се косело со членот 55 од Уставот, а бил повреден и членот 9 од Уставот.

-Во членот 12 став 1 алинеи 1, 2, 3, 4 и 5 од Законот биле определени основите за определување на надоместокот од правните лица и тоа: телевизиски програмски сервиси на национално, регионално и локално ниво, кабелските оператори кои вршат реемитување на телевизиски програми и субјектите кои обезбедуваат само интернет услуги. Ваквото законско решение било противуставно бидејќи наметнатата законска обврска за финансирање на Агенцијата за филм од капиталот на приватни лица била во спротивност со членот 30 од Уставот и членот 1 од Протоколот бр.1 на Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи. Имено, во ситуација кога Уставот не го дефинирал поимот „јавен интерес“, а Уставниот суд сметал дека тоа е „дискреционо право“ на законодавецот подносителот на иницијативата смета дека одредницата „јавен интерес“ во конкретниот случај требало да се толкува рестриктивно од гледиште на Амандманот IV на Уставот, како „заедничко добро“ и од гледиште на нормативен текст за „добро во општа употреба“ за Република Македонија (член 56 од Уставот).

Во конкретниот случај, мешањето на државата во сопственоста на правните лица: оператори на јавни електронски комуникациски мрежи кои реемитуваат и правните лица кои обезбедуваат пристап до интернет со наплата на надоместоци од 1% од бруто приходот, заедно со недостигот на механизам за контрола на нивните средства, неизвесноста во измените на висината на надоместокот (измените на Законот) претставувале пример на крајно нарушена фер рамнотежа, помеѓу барањата на јавниот интерес и заштитата на сопственоста, непропорционално зафаќање на туѓи средства, кои наместо да оделе директно во трезорската сметка, оделе на сметката на Агенцијата за филм. Таа добивала статус на „федерална единка“ во правниот и фискалниот систем што било во спротивност со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Притоа неспорно било дека во членот 2 од Законот за филмската дејност се споменувала одредницата „јавен интерес“ без да се определи нејзината содржина и поим.

Поради ваквата правна празнина во уставните и законски норми, со оглед на тоа што се работело за јавен интерес утврден со закон, за да надоместокот за филмска дејност имал статус на „јавна давачка“ требало најпрвин да се слева во државната каса, а потоа наменски да се дистрибуира во Агенцијата, врз основа на претходно усвоени програмски активности. Непостоењето на поголема синхронизација на државниот буџет и издвоените надоместоци на правните лица со останатото финансиско законодавство било резултат на неусогласеност на овие одредби од Законот за филмската дејност со основните уставни начела. Имено, со оспорената одредба од Законот за филмската дејност правните лица, определени од законодавецот да плаќаат надоместок за филмска дејност, биле ставени во нерамноправна положба на пазарот по однос на други лица кои имале директна врска со дистрибуцијата на филмовите и остварувале огромни приходи, но биле ослободени од надоместокот за филмската дејност. Дистрибутерите на филмови, во Предлог-законот првично биле опфатени како лица кои подлежат на надоместок за филмска дејност, но законодавецот, без образложение се одлучил да ги избрише од кругот на обврзници за плаќање. Исто така, во Законот не биле опфатени правните лица кои биле регистрирани за интернет емитување или емитување преку технички средства кои се користеле најчесто во новите трговски центри, рекламни паноа и слично, а истите со помош на дистрибутерите изнајмувале и купувале филмови, што бил најчест случај.

Од наведеното произлегувал и мотивот на подносителот на иницијативата за поништување на наведената одредба, што не било случајно, бидејќи ТРД РОБИ ДООЕЛ-Штип немало врска со производство, емитување и дистрибуција на домашни филмови, а сепак било принудено да плаќа надоместок за филмската дејност. Со овој закон се правела неправда и поради тоа што наведеното правно лице, регистрирано за вршење на дејност обезбедување на интернет услуги и дејност на оператор кој врши реемитување на телевизиски програми, Агенцијата за филм го задолжувала со два надоместоци од по 1%, наместо само со еден, како да се во прашање две различни правни лица. Ова било во спротивност на Законот и начелото „ne bis in idem“ (не двапати за иста работа) и спротивно на членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Со цел да се посочи на укажаната неконзистентност на оспорената одредба во прилог на иницијативата, ретроспективно, се наведуваат и приложуваат докази по однос на наплататата на два надоместоци.

Од сето наведено произлегувало дека под „плаштот“ на „реемитување на програмски сервиси“ ТРД РОБИ ДООЕЛ-Штип противуставно се обврзувало да плаќа надоместок за дејност која не ја вршело, што било спротивно на членот 3 став 2 од Законот за електронските комуникации. Од оваа одредба произлегувало дека наведеното правно лице, како оператор, вршело електронско-комуникациски мрежи и услуги, при што била исклучена можноста во преносните услуги, во мрежите наменети за емитување и реемитување на програмски содржини, да прави уредувачка контрола на содржините кои се пренесувале. Значи немало никакво користење на филмовите, односно истото немало никакви ингеренции да налага на радиодифузерите кога, каде и какви филмови ќе емитуваат. Со еден збор, ТРД РОБИ ДООЕЛ-Штип немало никаква врска со земање, изнајмување, користење, дистрибуција и емитување на филмови, немало еквивалент на против услуга, немало договор или било каква облигација за поврат на средства од Агенцијата, која ја имале радиодифузерите во соработката со Агенцијата за филм. Оттаму, евидентно била нарушена еднаквоста помеѓу правните лица кои немале никаква дејност во користењето на филмовите, наспроти оние кои имале директна корист и профит од емитувањето на филмовите (дистрибутери и интернет портали). Ваквото законско решение било во спротивност и со членот 5 став 1 точка 6 од Законот за спречување и заштита од дискриминација, бидејќи еднаквоста подразбирала постоење на неистоветни лица кои требало да бидат еднакво третирани.

Според наведеното подносителот на иницијативата смета дека членот 12 од Законот за филмската дејност бил во спротивност со членовите: 8, 9, 30 и 55 од Уставот на Република Македонија и член 1 од Протоколот 1 на Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи.

Во контекст на наведеното говорел и надоместокот за директните емитувачи на филмска програма (програмски сервиси и национално, регионално и локално ниво) во висина од 0,9%, за разлика од реемитувачите на истиот програмски сервис (кабелски оператори) кои биле должни да издвојат 1% од вкупниот приход, што било повеќе за 0,1%, поради што била нарушена и еднаквоста помеѓу овие обврзници во однос на висината на надоместокот.

Повисокиот надоместок за 0,1% бил утврден и за правните лица кои обезбедувале пристап до интернет, иако во законот не бил регулиран начинот на кој можеле да се објавуваат филмови на интернет, ниту каде можеле истите да се гледаат. Во Македонија не постоел Закон за интернет или интернет услуги, а интернет порталите биле надвор од Законот за медиумите на Република Македонија. Од членот 12 од Законот за филмската дејност било видно дека интернет порталите не биле обврзани на надоместок за Агенцијата, а истите имале улога која ја имале радиодифузерите или киноприкажувачите. Во овој случај дистрибутерот-правно лице кое обезбедувало пристап до интернет било должно да плаќа надоместок во интерес на интернет страни (портали) кои би ги прикажувале филмовите од национален интерес за Република Македонија.

Понатаму за нееднаквоста на пазарот говорел и надоместокот од 5% од бруто приходот на киноприкажувачите.

-Подносителот на иницијативата по однос на член 26, член 28 и член 29 од Законот наведува дека биле во спротивност со член 8, член 30, член 31 и член 33 од Уставот. Имено, правото на сопственост и користење на филмовите, како што било предвидено во членот 26 став 2 алинеја 4 од Законот, не било јасно дефинирано и прецизирано, поради што создавало конфузија и различно толкување. Правата што филмскиот продуцент требало да ги добие по завршувањето на филмот не биле ограничени со законски норми, туку законодавецот оставил можност Агенцијата за филм и филмскиот продуцент тоа да го регулираат со меѓусебен договор, кое нешто создавало правна празнина и можност за самоволие и владеење на законот над луѓето, а не владеење на правото, поради што бил повреден членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Според ставот 2 на членот 26 од Законот доколку филмскиот продуцент претходно обезбеди 4% од средствата на вкупниот буџет на филмскиот проект и доколку на конкурс добие од Агенцијата износ поголем од 50% од вкупниот буџет на филмскиот проект, тој да се согласи Агенцијата да биде во подредена (се мисли на привилегирана) позиција во однос на продуцентот. Останувало отворено прашањето што ќе било со судбината на филмот ако продуцентот не се согласи и Агенцијата да има еднакви права врз филмот? Уставот во членот 30 сопственоста ја определувал не само како право, туку и како обврска. Ваквата недореченост на оспорената одредба оставала простор за можност за перење на пари и легализирање на други коруптивни елементи во областа на филмската дејност. Исто така, членот 31 од Уставот предвидувал секое странско лице (и филмски продуцент) да може да стекнува право на сопственост под услови утврдени со закон, а со вака дефинираните услови во оспорената одредба тоа едноставно не било можно.

Идентични повреди на член 8, член 30, член 31, член 33 и член 55 став 1 од Уставот биле направени и во оспорените член 28 и член 29 од Законот за филмската дејност. Во оспорениот член 28 став 1 од Законот биле дадени мерилата за утврдување на надоместоците за авторски и други хонорари на режисерите, продуцентите и други лица кои учествуваат во производството на филмовите на начин што хонорарите биле утврдени паушално во проценти, кои се движеле од 1% до 7% од средствата на Агенцијата. Не помали повреди законодавецот сторил и во членот 29 од Законот, каде што висината на учеството на Агенцијата била лимитирана во проценти кои се движеле најмногу до 70% (по исклучок најмногу до 90%) од вкупниот буџет на филмскиот проект, но не повеќе од точно утврден износ на денари. Притоа во ставот 4 од членот 29 од Законот се нагласувало дека во овие средства биле содржани и средствата наменети за маркетинг, промоција и дистрибуција и изработка на ДВД на филмот. Горенаведените проценти немале основ во пазарната економија, па се поставувало прашањето за согласност на член 28 и член 29 од Законот со уставното начело за заштита на сопственоста, слободата на пазарот и претприемништвото и принципот, според кој основ за управување во претпријатијата е сопственоста и трудот. Овие одредби немале уставен и законски основ, бидејќи авторските и други хонорари можеле да се исплатат само со договор за дело, кои биле класични облигациони односи, во кои надоместокот требало да биде еквивалент на непосредната противуслуга, а не по сила на закон да се исплаќале на самоуправна основа.

-Во членот 37 од Законот било предвидено најмалку 65% од средствата доделени од Агенцијата за финансирање на филмски проекти да мора да се трошат во Република Македонија. Ваквата законска одредба била во директна противречност со член 8 став 1 алинеја 6 и 7 од Уставот, односно со правото на заштита на сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото, како темелни вредности на уставниот поредок, како и со членот 55 став 3 од Уставот.

-Во членот 42 став 1 од Законот било предвидено дека странски филм може да се дистрибуира, односно да се киноприкажува во Република Македонија ако е преведен на македонски литературен јазик во согласност со закон, а во членот 48 став 4 од Законот било определено дека документацијата од ставовите 2 и 3 на овој член се доставува на оригиналниот јазик и во превод на македонски јазик, заверен од овластен преведувач. Со овие одредби бил повреден Амандманот V на Уставот.

Во иницијативата се наведува дека Судот ги укинал член 12 став 1 алинеи 8 и 9 и член 63 од Законот за филмската дејност и изразил гледиште дека не ја прифаќа тезата дека надоместокот за филмската дејност е јавна давачка со карактер на данок, туку смета дека има третман на јавна давачка од „општ интерес“ за развој на филмската дејност која содржи економски параметри (еквивалент на противуслуга) поради што како „репер“ за оценување на уставноста Судот го земал како критериум „учеството на правните лица-обврзници во искористувањето на филмот“.

Од анализата прикажана во иницијативата и приложените докази произлегувало дека не само ТРД РОБИ ДООЕЛ-Штип, туку и сите правни лица обврзани со членот 12 став 1 алинеи 4 и 5 од Законот за филмската дејност немале никакви допирни дочки со искористувањето на филмот, поради што не можеле да бидат извор на финансирање на филмската дејност.

Подносителот на иницијативата смета дека веќе „осакатениот“ Закон за филмската дејност, заедно со остатокот на „фалични“ и противуставни норми на кои се однесува иницијативата не можел да ги остварува интенциите на законодавецот за развој на филмската дејност. Ова од причина што Законот во примената не ги дал очекуваните резултати, истиот бил нефункционален и како таков не требало и понатаму да „вегетира“ во нашиот правен систем, туку требало час поскоро да се отстрани од правниот поредок. Постоела „насушна“, сегашна и идна потреба од донесување на нов закон.

До донесување на конечна одлука од страна на Судот се предлага донесување на решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземаат врз основа на оспорените одредби, бидејќи со присилната наплата на надоместокот можеле да настанат тешко отстранливи последици.

4. Судот на седницата утврди дека, според член 3 став 2 од Законот за филмската дејност, единиците на локалната самоуправа во рамките на своите надлежности придонесуваат за развојот на филмската дејност на локално ниво, преку финансирање на проекти од областа на филмската дејност и преку основање на локални установи од областа на филмската дејност, согласно со закон.

Според член 11 став 3 од Законот, доколку со работата на Агенцијата се остваруваат поголеми приходи од расходите, тие ќе се користат само за работите од членовите 4 и 10 од овој закон за кои е основана Агенцијата.

Во членот 12 став 1 од Законот е предвидено дека, надоместоците од член 11 став 2 алинеја 4 од овој закон, кои ги стекнува Агенцијата се:

-0,9 % од приходот на телевизиските програмски сервиси на национално ниво,
-0,9 % од приходот на телевизиските програмски сервиси на регионално ниво,
-0,9 % од приходот на телевизиските програмски сервиси на локално ниво,
-1% од приходот на операторите на јавниите електронски комуникациски мрежи кои реемитуваат програмски сервиси на радиодифузерите,
-1% од приходот на правните лица кои обезбедуваат пристап до интернет.

Според член 26 став 2 алинеја 4 од Законот, филмскиот продуцент до Агенцијата, кон барањето, меѓу другото, доставува и изјава дека доколку на конкурсот добие средства од Агенцијата во износ повеќе од 50% од вкупниот буџет на филмскиот проект е согласен Агенцијата да има еднакви права во користењето на филмот што поблиску ќе се регулира со договорот од членот 35 од овој закон.

Во членот 28 став 1 од Законот е определено дека, финансирањето филмски проекти во делот на надоместоците за авторските и други хонорари, Агенцијата го врши според следниве мерила за:
-режисерот, најмногу до 7% од средствата добиени од Агенцијата,
-продуцентот најмногу до 7% од средствата добиени од Агенцијата,
-сценаристот, најмногу до 5% од средствата добиени од Агенцијата,
-авторот на книжевното дело според кое е напишано сценариото, најмногу до 3 % од средствата добиени од Агенцијата,
-директорот на фотографијата, сценографот, костимографот, монтажерот, авторот на музиката, дизајнот на аудиото и ителот на главната улога и тоа најмногу до две главни улоги, најмногу до 3% од средствата добиени од Агенцијата,
-носителите на други улоги, односно за други автори кои придонесуваат во филмот, најмногу до 2% од средствата добиени од Агенцијата и
-надоместоци за другите членови на филмската екипа најмногу до 1% од средствата добиени од Агенцијата.

Според член 29 став 1 од Законот, Агенцијата ќе учествува во финансирање на филмски проект со средства во висина до најмногу 70 % од вкупниот буџет на филмскиот проект, но не повеќе од 62.000.000,00 денари.

По исклучок од ставот 1 на овој член, Агенцијата ќе учествува во финансирањето на филмски проекти за дебитантски филм, со средства до најмногу 90% од вкупниот буџет на филмскиот проект, но не повеќе од 25.000.000,00 денари (став 2).

По исклучок од ставот 1 на овој член, во финансирање на филмски проект од посебен интерес за Република Македонија, Агенцијата ќе учествува со средства во висина до најмногу 90 % од вкупниот буџет на филмскиот проект, кои може да бидат и повеќе од 62.000.000,00 денари (став 3).

Во средствата од ставовите 1, 2 и 3 на овој член се содржани и средствата наменети за маркетинг, промоција, дистрибуција и изработка на ДВД на филмот (став 4).

Во членот 31 став 1 од Законот е определено дека, Агенцијата има право на дел од нето добивката на филмскиот продуцент, остварена од користењето на филмот и тоа во процент кој е во висина од 50 % од учеството на Агенцијата во финансирањето на филмот.

Учеството на Агенцијата во добивката од филмот се утврдува со договорот за финансирање на филмскиот проект (став 2).

Според ставот 3 од истиот член од Законот, ако филмскиот продуцент во следните пет години, сметано од денот на премиерното прикажување на филмот, по пат на конкурс од Агенцијата добие средства за реализација на нов филмски проект Агенцијата, освен средствата добиени на конкурсот, ќе му ги додели и средствата од добивката од неговиот претходен филм што тој ги уплатил на сметка на Агенцијата во согласност со ставот 1 на овој член. По истекот на петте години, сметано од денот на премиерното прикажување на филмот, филмскиот продуцент нема право да ги користи овие средства, а Агенцијата ќе ги користи средствата за финансирање други проекти во согласност со овој закон.

Средствата од ставот 3 на овој член не влегуваат во износот на средства кои, во постапка пропишана со овој закон, на конкурс му се доделуваат на филмскиот продуцент за реализација на новиот филмски проект (став 4).

Доколку филмскиот продуцент во рок од 30 дена од усвојувањето на годишната завршна сметка во претходната година со која е утврдено дека остварил добивка од користењето на филмот, а средствата во износ утврден во ставот 1 на овој член не ги уплати на сметка на Агенцијата, тој нема право да учествува на конкурс на Агенцијата во наредните десет години (став 5).

Забраната од ставот 5 на овој член за учество на конкурс на Агенцијата се објавува на веб страницата на Агенцијата со соопштување на називот на филмскиот продуцент и името на основачот на правното лице (став 6).

Забраната се применува и за филмскиот продуцент каде како основач се јавува исто лице кое било основач на правното лице кое има добиено забрана од Агенцијата од ставот 6 на овој член (став 7).

Во членот 37 став 1 од Законот е определено дека, најмалку 65 % од средствата доделени од Агенцијата за финансирање на филмски проекти мора да се трошат во Република Македонија.

Во членот 42 став 1 од Законот за филмската дејност е определено дека, странски филм може да се дистрибуира, односно да се киноприкажува во Република Македонија ако е преведен на македонски литературен јазик во согласност со закон.

Според членот 48 став 4 од Законот, при меѓународна копродукција, филмскиот продуцент од Република Македонија со барањето е должен да приложи и нотарски заверена копија од договорот за копродукција.

Во членот 62 став 1 од Законот е определено дека, средствата потребни за почеток со работа на Агенцијата се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија во износ утврден во Буџетот на Република Македонија за финансирање на филмската дејност во претходната година.

5. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според Амандманот V точка 1 на Уставот на Република Македонија, на целата територија во Република Македонија и во нејзините меѓународни односи службен јазик е македонскиот јазик и неговото кирилско писмо.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 30 став 2 од Уставот сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата, а според став 3 од наведениот член од Уставот, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Оттаму, со Уставот не е дефинирано што се подразбира под терминот „јавен интерес“ и врз основа на кои критериуми тој се утврдува со закон и како се прави оценката за тоа што е јавен интерес, но од содржината на членот 30 од Уставот произлегува дека законодавецот има дискреционо право да оцени кога постои јавен интерес.

Според член 31 од Уставот на Република Македонија, странско лице во Република Македонија може да стекне сопственост под услови утврдени со закон.

Според член 33 од Уставот, секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со членот 55 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Со членот 1 од Законот за филмската дејност се уредуваат вршењето на филмската дејност, основањето, работата, раководењето, управувањето, финансирањето, надзорот над работата и други прашања поврзани со работата на Агенцијата за филм на Република Македонија (член 1 од Законот).

Со член 2 од Законот е определено дека развојот, производството, промоцијата, дистрибуцијата и јавното прикажување на филмови се од јавен интерес за Република Македонија (во натамошниот текст: филмската дејност).

Според член 3 став 1 од Законот, Република Македонија го поттикнува и го помага развојот на филмската дејност, особено преку: поддршка на развојот на филмската дејност, континуирана поддршка на производството на домашни филмови и поддршка на проекти од национален интерес во филмската дејност, создавање на поволни услови за развој на филмската инфраструктура, стимулативна фискална политика во областа на филмската дејност, стипендирање на дефицитарни кадри во областа на филмската дејност и организирана презентација на домашното филмско творештво на врвни меѓународни фестивали и манифестации.

Со член 4 од Законот е определено дека национален интерес во филмската дејност во согласност со овој закон претставува: континуирана поддршка на производството на домашни филмови и поддршка на производство на други аудиовизуелни дела, поттикнување на создавање на домашни сценарија, поттикнување на меѓународни филмски копродукции со странски продуценти согласно со ратификуваните меѓународни договори за оваа област, меѓународна промоција на филмското творештво преку учество на филмски фестивали и манифестации, поддршка на домашни фестивали од меѓународно значење, поддршка на развојот на кината во Република Македонија, поддршка на дистрибуцијата на филмови во Република Македонија и во странство, стручно и професионално усовршување кадри во областа на филмот, поттикнување на едукативни и образовни програми преку кои се унапредува филмската култура, заштита на публиката, особено на малолетната публика преку категоризација на филмовите што се дистрибуираат и јавно прикажуваат во Република Македонија, поддршка на членувањето на Република Македонија во меѓународни филмски организации и асоцијации и поддршка на издавање на книги и публикации за филмската дејност.

Тргнувајќи од анализата на уставните и законски одредби цитирани погоре, како и од ставот на Судот, изразен во постапката по предметот У.бр.64/2014, произлегува дека законодавецот има право со закон да воведе за одредени субјекти одделен вид на јавни давачки, да ја одреди нивната основица и да ги утврди другите неопходни елементи, водејќи сметка за уставното начело на еднаквост на субјектите од аспект на нивната правна положба на пазарот при востановувањето на ист вид јавна давачка.

-Во иницијативата како оспорен е означен членот 3 од Законот, како целина, но од содржината на наводите од иницијативата очигледно е дека предмет на оспорување е членот 3 став 2 од Законот за филмската дејност.

Од анализата на членот 3 од Законот произлегува дека Република Македонија го поттикнува и го помага развојот на филмската дејност (став 1), а единиците на локалната самоуправа во рамките на своите надлежности придонесуваат за развојот на филмската дејност на локално ниво (оспорен став 2). Оттаму, законодавецот за двата различни субјекти предвидел различни активности во врска со развојот на филмската дејност, односно државата ја развива филмската дејност со поттикнување и помагање, а единиците на локалната самоуправа, во рамките на своите надлежности, придонесуваат за развојот на филмската дејност.

Предмет на уредување во оваа одредба не е распоредување на буџетските средства на општините и единиците на локалната самоуправа од страна на Агенцијата за филм на Република Македонија, која пак во менаџирањето на финансиските средства се раководи од своите надлежности (член 10), националниот интерес и стратегијата за развој и поттикнување на филмската дејност. Агенцијата, согласно наведената одредба, меѓу другото, ги поттикнува домашните филмски сценарија и врши активности за поттикнување на вложувањата во филмската дејност во Република Македонија, согласно одредбите од Законот за филмската дејност, од каде погрешен е заклучокот на подносителот на иницијативата дека одредбата поттикнувала финансирање на филмската дејност на ниво на локалната самоуправа. Оваа одредба уредува единствено тоа дека единиците на локалната самоуправа имаат законска обврска да придонесуваат во развојот на филмската дејност и тоа само во рамките на нивните надлежности.

Судот по однос на наводите од иницијативата дека оспорениот член 3 став 2 од Законот не бил во согласност со ставот 1 од истиот член од Законот, потоа со одредбите од Законот за културата, Законот за локалната самоуправа и Законот за Буџетот на Република Македонија оцени дека станува збор за барање на оценување на меѓусебната согласност на одредби од исти или различни закони за што Уставниот суд нема надлежност да постапува, кое нешто, впрочем е истакнато и од самиот подносител на иницијативата.

Врз основа на наведеното, произлегува дека оспорениот член 3 став 2 од Законот за културата оценуван од аспектите на иницијативата е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

– Во иницијативата како оспорени се означени членот 11 и членот 62 од Законот, како целини, но од содржината на наводите очигледно е дека предмет на оспорување се членот 11 став 3 и членот 62 став 1 од Законот за филмската дејност.

Во оспорениот член 11 став 3 од Законот е предвидено дека, остварените поголеми приходи од расходите од работењето на Агенцијата ќе се користат само за работите од членовите 4 и 10 (национален интерес и надлежности на Агенцијата) од овој закон за кои е основана Агенцијата.

Според оспорениот член 62 став 1 од Законот, средствата потребни за почеток со работа на Агенцијата се обезбедуваат од Буџетот на Република Македонија во износ утврден во Буџетот на Република Македонија за финансирање на филмската дејност во претходната година.

Подносителот на иницијативата смета дека членот 11 став 3 од Законот овозможувал привилегиран статус на Агенцијата, односно дека само оваа установа вишокот на народни пари ги задржувала во својата каса наместо да ги врати во Буџетот на Република Македонија; дека не се знаел точниот приход, односно постојаниот капитал на Агенцијата, а се знаела висината на надоместокот на фирмите, при што истите немале право да учествуваат со органите и телата на Агенцијата; а конфузија создавало законското решение за финансирање на почетокот на работата на Агенцијата од Буџетот на Република Македонија, со што се повредувале членот 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 30, член 33 и член 55 од Уставот.

Според Судот вака изнесените наводи се неосновани. Ова од причина што оспорениот член 11 став 3 од Законот воопшто не предвидува ослободување од обврската вишокот на буџетски средства на крајот од финансиската година да се вратат во Буџетот на Република Македонија, туку уредува како и за кои законски, строго определени намени (член 4 и член 10) може да се користи евентуалната разлика во приход по однос на расходот во текот на редовното работење.

Членот 62 став 1 од Законот, предвидува средствата потребни за почеток на работа на Агенцијата да се обезбедат од Буџетот на Република Македонија за финансирање на филмската дејност од претходната година, од причини што дотогашната Национална установа-Филмски Фонд на Република Македонија, сметано од 1 јануари 2014 година, кога Законот влегол во сила (членови 61-66), се трансформирала во Агенција за филм на Република Македонија, со што продолжиле претходно преземените активности и проекти, но требале да се преземат и нови во смисла на усогласување со новиот концепт во филмската дејност. Законодавецот со оваа одредба изразил јасна волја да го финансира почетокот на работата на новата Агенција од Буџетот на Република Македонија. Впрочем дел од средствата за редовна работа на Агенцијата, покрај другото, согласно член 11 став 1 од Законот се и средствата обезбедени од Буџетот на државата.

Според Судот определување на фиксен износ на приходот на Агенцијата, однапред утврден во закон, не е возможно, бидејќи зависи од повеќе околности кои, однапед не можат да бидат познати и утврдени. Дали пак претставниците на правните лица, задолжени со надоместок треба да бидат дел од управувачките тела на Агенцијата е прашање на целисходност, а не на уставност.

Врз основа на сето наведено произлегува дека оспорените член 11 став 3 и член 62 став 1 од Законот не овозможуваат повластен статус на Агенцијата како што тоа неосновано се тврди во иницијативата од каде, овие одредби ценети од аспект на наводите од иницијативата се во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 30, член 33 и член 55 од Уставот. Исто така, овие одредби според анализираната содржина не можат да се доведат во корелација со членот 1 од Протоколот 1 на Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи.

-По однос на членот 12 од Законот, според наводите од иницијативата предмет на оспорување не е целината, туку член 12 став 1 алинеи 1, 2, 3, 4 и 5 од Законот.

Во оваа одредба законодавецот определил кои правни лица и во која основа подлежат на обврската за плаќање на надомест за филмска дејност. За подносителот на иницијативата спорно е задолжувањето на кабелските оператори и правните лица кои обезбедуваат пристап до интернет, бидејќи нивната дејност не можела да се поврзе со филмската дејност. Исто така, јавниот интерес не бил дефиниран во Уставот, а ваквиот надоместок не можел да има карактер на јавна давачка. Наведените правни лица биле ставени во нееднаква правна положба по однос на правните лица кои директно биле во врска со дистрибуцијата на филмовите.

Уставниот суд на Република Македонија во постапката по предметот У.бр.64/2014 во решението донесено на 8 јули 2015 година зазамал став за сите горе истакнати прашања. Имено,според Судот, од содржината на ставот 1 алинеите 1-7 од оспорениот член 12 од Законот, произлегло дека од дејноста која ја вршат правните лица како што се телевизиските програмски сервиси (на национално, регионално и локално ниво), операторите на јавните електронски комуникациски мрежи кои реемитуваат програмски сервиси на радиодифузерите, правните лица кои обезбедуваат пристап до интернет, правни лица кои вршат дејност киноприкажување на филмови, правни лица кои вршат дејност дистрибуција, изнајмување или продажба на филмови, на директен или индиректен начин учествуваат во вршењето на филмската дејност. Овој став на Судот му е познат на подносителот на иницијативата, бидејќи претходната постапка се водела, исто така, по негова иницијатива.

Конкретната примена на членот 12 став 1 од Законот по однос на ТРД РОБИ ДООЕЛ-Штип не спаѓа во надлежност на Уставниот суд, согласно членот 110 од Уставот, туку во надлежност на други органи.

Врз основа на наведеното произлегува дека во постапката по предметот У.бр.64/2014 Судот зазамал став за согласноста на член 12 став 1 алинеи 1 до 7 од Законот со уставните принципи, но формална одлука за нејзина согласност со Уставот и неповедување на постапка за оценување на уставноста не била донесена од причина што акцентот во таа иницијатива бил ставен на задолжувањето на приредувачите на игрите на среќа во обложувалниците, автомат клубовите и казината.

Оттаму, имајќи предвид дека Судот во целост се произнел за суштината на работите, но и дека не донел формална одлука за согласноста на наведената одредба со Уставот повторно се анализираа аспектите на оспорување во предметната иницијатива, но се оцени дека, според силата на аргументите, не би довеле до поинаков став на Судот.

Врз основа на наведеното произлегува дека оспорената одредба не го повредува владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок, еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите, гарантираната слободата на пазарот и претприемништвото и гарантираната сопственост од член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 30 и член 55 од Уставот. Воедно одредбата не е проблематична и по однос на член 1 од Протоколот бр.1 на Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи.

Наводите по однос на несогласност на одредбата со одделни одредби од Законот за електронски комуникации и Законот за спречување и заштита од дискриминација претставуваат барање за оцена на меѓусебната усогласеност на одредбите од два закони што не спаѓа во надлежност на Уставниот суд.

-Посебна група на оспорување се членовите: 26, 28 и 29 од Законот. Според наводите од иницијативата произлегува дека предмет на оспорување во целина е само членот 29, додека членот 26 се оспорува по однос на ставот 2 алинеја 4, а членот 28 само по однос на алинејата 1.

Во членот 26 од Законот се уредени условите на конкурс за финасирање на филмски проекти и тоа за производство на долгометражен и краткометражен, игран, документарен и анимиран филм.

Покрај другата документација, предвидена во наведената одредба, продуцентот за да докаже дека ги исполнува условите за финансирање на филмскиот проект доставува потврда дека обезбедил 4 % од вкупниот буџет на филмскиот проект (исклучок е копродукциски филм со малцински финансиски удел во Република Македонија, каде минимумот на сопствено учество на филмскиот продуцент од Република Македонија е во износ од 4% од средствата добиени од Агенцијата (член 26 став 2 алинеја 2) и други документи. Еден од условите, кој е оспорен со иницијативата е да се достави изјава во смисла на оспорената алинеја 4 дека продуцентот се согласува Агенцијата да има еднакви права во користењето на филмот доколку на конкурсот добие средства од Агенцијата во износ повеќе од 50% од вкупниот буџет на филмскиот проект што поблиску ќе се регулира со договор од членот 35 од Законот.

Од анализата на алинејата 2 и оспорената алинеја 4 од членот 26 став 2 од Законот произлегува дека при конкурирањето за финансирање на филмски проект продуцентот треба да докаже дека обезбедил сопствени средства од најмалку 4%, и само доколку Агенцијата по повод ваков конкурс обезбеди износ поголем од 50% од вкупниот буџет на филмскиот проект доаѓа до поблиско уредување на меѓусебните односи и еднакви права на Агенцијата во користењето на филмот. Вака поставениот висок процент на учество на Агенцијата во финансирање на филмот (поголем од 50%, што значи 51%, па се до 96%), според Судот го оправдува законското решение за еднакви права на користење на филмот со продуцентот, кој може да учествува со износ кој може се движи од најмалку 4% па се до 49%. Ваквото законско решение не ја става Агенцијата во повластена положба (погрешно означена во иницијативата како подредена положба), туку во положба која соодветствува на нејзиното учество во финансирање на проектот и тоа само по однос на правата кои произлегуваат од користењето на филмот. Доколку пак на продуцентот вака предвидените услови не му одговараат му стои на располагање друг начин на обезбедување на потребните средства.

Оттаму погрешно е тврдењето во иницијативата дека одредбата создавала конфузија, не била доволно дефинирана и прецизна и оставала простор за различно толкување. Според Судот, одредбата е јасна, недвосмислена и применлива и како таква е во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Воедно нема повреда на гарантираното право на сопственост од членот 30 од Уставот.

Според Судот одредбата е во согласност и со членот 31 од Уставот, кој предвидува дека странско лице може да стекнува право на сопственост под услови определени со закон, од причина што наведеното право е уредено со Законот за филмската дејност, а на конкурсот, согласно членот 26 став 1 од Законот може да конкурира секој филмски продуцент регистриран во Централниот регистар на Република Македонија.

Во членот 28 став 1 од Законот за филмската дејност се утврдени мерилата за максималниот процент на надоместоци за авторски и други хонорари (од 1% до 7%) во зависност од тоа за какво учество, во создавањето на авторското дело, станува збор (режисер, продуцент, сценарист, констимограф, носители на главни и други улоги и слично). Притоа, треба да се има предвид дека е во прашање одредба која пред се има за цел да го лимитира финансирањето на филмскиот проект од страна на Агенцијата во делот на хонорарите, кои, пак, не се иста правна категорија како авторските и сродните права уредени во соодветниот закон. Оттаму, оваа одредба ја лимитира Агенцијата во финансирањето на авторските хонорари (според определени проценти секогаш поаѓајќи од иста појдовна основа-средства добиени од Агенцијата), но и лицата опфатени во истата, на начин што нивниот хонорар ќе биде исплатен според законски определени мерила.

Инаку, според ставовите 2 и 3 од членот 28 од Законот ваквото уредување не се однесува на филмски проекти кои од Агенцијата добиле средства во износ помал од 5.000.000,00 денари, или кога режисерот односно носителите на главни улоги се добитници на една од наградите на Канскиот, Берлинскиот, Венецискиот и други меѓународно афирмирани филмски фестивали.

Имајќи предвид дека со одредбата се определува максималната висина на авторскиот хонорар, односно учеството на Агенцијата во финансирањето на паричната награда за извршената работа на инволвираните лица во создавање на филмскиот проект, Судот оцени дека неосновано е тврдењето во иницијативата за паушално определување на хонорарите и повреда на член 8, член 30, член 31, член 33 и 55 став 1 од Уставот.

Во членот 29 од Законот е определена (процентуално-70%) висината на средствата за финансирање на филмски проект од страна на Агенцијата, односно нејзиното учество во финансирањето, кога вкупниот филмски буџет не е поголем од 62.000.000,00 денари. Постојат и два исклучоци и тоа: за дебитантски филм (финансирање од 90%) кај кои вкупниот филмски буџет не надминува 25.000.000,00 денари и за филмски проект од посебен интерес за Република Македонија со буџет на филмскиот проект поголем од 62.000.000,00 денари. Во наведените средства се содржани и средствата наменети за маркетинг, промоција, дистрибуција и изработка на ДВД на филмот.

Според тоа тврдењето во иницијативата дека станувало збор за еквивалент на непосредната противуслуга од страна на авторите на филмските проекти на кој не можел да се примени принципот на пазарна економија не може да се доведе во релација со оспорената одредба.

Ова од причина што не е во прашање пазарна економија, бидејќи Агенцијата не е лице што настапува на пазарот, туку лице кое законски е лимитирано во финансирањето на филмските проекти, според однапред утврдени критериуми од страна на законодавецот. Оттаму, одредбата не може да се доведе во релација со уставното начело за заштита на сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото од членот 8 став 1 алинеи 6 и 7 од Уставот.

-Според член 110 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот, како и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Во членот 15 став 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија е определено дека, иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на закон, односно негови одделни одредби, меѓу другото, треба да содржи причини за нивното оспорување, како и одредби од Уставот, односно законот што се повредуваат со оспорениот акт.

Согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата.

Со иницијативата, меѓу другите се оспоруваат членовите: 31, 42 и 48 од Законот за филмската дејност.

Членот 31 од Законот е означен како оспорен само во уводниот дел на иницијативата, а елаборација по однос на неговата содржина, одредби од Уставот кои би биле повредени и причини за оспорување во иницијативата нема.

За членовите 37, 42 и 48 (во образложението на иницијативата прецизирани како член 37 став 1, член 42 став 1 и 48 став 4) се посочуваат уставните одредби кои би биле повредени со овие оспорени одредби, но причини и аргументи за нивната несогласност со Уставот не се наведени.

Членот 15 од Деловникот јасно определува кои елементи треба да ги содржи иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста, па така, меѓу другото, неопходно е означување на уставните одредби кои би биле повредени и причините и аргументита за таквото тврдење.

Имајќи го предвид наведеното, наспроти обемната и комплексна содржина на оспорените одредби Судот оцени дека иницијативата по однос на член 31, член 37 став 1, член 42 став 1 и член 48 став 4 од Законот за филмската дејност треба да се отфрли согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот, поради постоење на процесни пречки за одлучување по иницијативата.

Целокупната анализа на оспорените одредби од Законот за филмската дејност, според Судот, покажа дека не се исполнети условите за донесување на решение согласно членот 27 од Деловникот на Судот за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземаат врз основа на оспорените одредби.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.84/2016
22 февруари 2017 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски