Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА ПОСТАПКА за оценување на уставноста на член 42 ставови 4 и 5 и член 91 став 3 од Законот за административни службеници (“Службен весник на Република Македонија” број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015 и 5/2016).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на: насловот “Правилник за спроведување на постапката за унапредување” и член 53, член 55 став 7, член 56 став 3, член 57 став 3, член 58 став 3, член 59 став 7, член 60 став 7, член 64 став 8, член 76 став 21, член 82 став 7, член 84 став 2, член 90 став 5, член 98 став 5 алинеја 8, насловот: “Донесување на подзаконски акти” и член 105 од Законот, означен во точка 1 од решението.
3. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на: член 18 став 3, член 31 став 2 алинеја 3, член 34 став 9, член 36 став 2 алинеја 3, насловот “Правилник за спроведување на постапката за вработување” и член 47, член 48 став 5 алинеја 4, член 70 став 2 во делот: “освен секретарот” и член 108 од Законот, означен во точка 1 од решението.
4. Синдикатот на работниците од управата, правосудните органи и здруженијата на граѓани на Република Македонија – УПОЗ од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредби од Законот, означен во точката 1 од решението.
Според наводите од иницијативата, оспорениот член 18 став 3 од Законот немал уставна основа, бидејќи Законот не содржел никакви критериуми или мерила за определување на висината на предметниот надоместок. Овластувањето, Агенцијата со тарифник да ја пропишува или утврдува висината на надоместокот од ставот 2 на членот 18 од Законот, отстапувало од општиот принцип на поделбата на власта на законодавна, извршна и судска и не претставувало извршување на одредба од закон, а со примената на таков пропис се давала можност од арбитрарност на извршната власт во однос на законодавната власт и можност од нееднаков третман кон субјектите во спроведувањето на законската одредба од став 2 на членот 18 од Законот.
Од наведените причини, членот 18 став 3 од Законот бил спротивен на член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 91 алинеите 1 и 5 и член 96 од Уставот.
Оспорениот член 31 став 2 алинеја 3 од Законот, според кој за пополнување на работно место на административен службеник, покрај општите услови од став 1 на членот 31 од Законот, кандидатот треба да исполни и посебни услови, односно да поседува соодветни општи работни компетенции потребни за работното место, пропишани со Рамката за општи компетенции, не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 5 и член 51 од Уставот. Наведеното од причини што согласно член 32 став 5 од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба е препуштено да се уредат само со закон и со колективни договори, а не како што предвидувал оспорениот член 31 став 2 алинеја 3 од Законот, односно со Рамката за општи компетенции.
Оспорениот член 34 став 9 од Законот, сам по себе не создавал еднаквост помеѓу вработените административни службеници, затоа што само за вработување на административните службеници на влезните нивоа во дипломатијата, царинската и даночната администрација и инспекциските служби, државната ревизија и ревизијата на ИПА, како и за регулаторните тела, не се спроведувала посебна постапка за вработување на влезно ниво, со исклучок на сите други административни службеници, наведени во ставовите 6, 7, и 8 на членот 34 од Законот, за кои се спроведувала посебна постапка за вработување на влезно ниво, што било спротивно на член 9 од Уставот.
Уредувањето со оспорениот член 36 став 2 алинеја 3 од Законот, било спротивно на член 8 став 1 алинеја 3, член 13 став 1 и член 14 став 1 од Уставот, бидејќи согласно член 106 став 5 од Кривичниот законик, никој немал право да бара од граѓаните да поднесуваат доказ за својата осудуваност или неосудуваност, а со оспорениот член се уредувала таква обврска за кандидатите.
По цитирањето на оспорениот член 42 ставови 4 и 5 и оспорениот член 98 став 5 од Законот, подносителот наведува дека не се знаело кои се тие надлежни органи што ќе ја утврделе вината на кандидатот за доставување на лажни докази, бидејќи од содржината на оспорените законски одредби, произлегувало дека тоа не го правел еден орган, туку повеќе надлежни органи. Неразбирливо било и тоа што во случај кога надлежните органи немало да утврдат вина на кандидатот за доставување на лажни докази, и во тој случај кандидатот се бришел од евиденцијата на Агенцијата и истиот имал право да се пријави дури на следни јавни огласи. Во Законот немало дефинирање на поимот “лажен доказ”, па оттука оспорените законски одредби не биле јасни, прецизни и разбирливи, со што се повредувала правната сигурност на граѓаните како елемент на владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Вината на некое лице за давање на лажни докази можел да ја утврдува кривичниот суд, а не недефинирани надлежни органи. Од тие причини, оспорените одредби од член 42 ставови 4 и 5 и член 98 став 5 алинеја 8 од Законот, биле спротивни и на член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 4, член 9, член 13 став 1, член 32 ставови 1 и 2, член 51, член 54 став 1 и Амандманот 25 од Уставот, имајќи предвид дека лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука, а во случајот иако немало кривична правосилна судска одлука дека кандидатот дал лажни докази, му се ограничувало, односно оневозможувало правото на работа во траење од десет години, односно му престанувал работниот однос по сила на закон, со што законодавецот противуставно ја презел судската власт.
Подносителот на иницијативата, цитирајќи ги одредбите од член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 5 и член 51 од Уставот, наведува дека оспорените: член 47, член 53, член 55 став 7, член 56 став 3, член 57 став 3, член 58 став 3, член 59 став 7, член 60 став 7, член 64 став 8, член 76 став 21, член 82 став 7, член 84 став 2, член 90 став 5, член 91 став 3 и член 105 од Законот, биле уредени спротивно на цитираните уставни одредби, бидејќи остварувањето на правата на вработените и нивната положба е препуштено да се уредат само со закон и колективни договори, а не со подзаконски акти, пропишани од министерот или Владата на Република Македонија, како што предвидувале оспорените законски одредби.
Во однос на овие оспорени законски одредби, подносителот предлага при одлучувањето да се имаат во предвид одлуките на Уставниот суд У.бр.187/2005 од 10.05.2006 година, со која бил укинат член 236 став 3 во делот: “и акт на министерот задолжен за работите од областа на трудот” од Законот за работните односи и У.бр.111/2006 од 24.01.2007 година, со која бил укинат член 117 став 2 во делот: “согласно со акт на Владата на Република Македонија” од Законот за работните односи.
По цитирање на содржината на оспорениот член 48 став 5 алинеја 4 од Законот и член 101 ставови 1 и 2 од Кривичниот законик, подносителот наведува дека оспорениот член 48 став 5 алинеја 4 од Законот, не бил во согласност со член 8 став 1 алинеите 1 и 3 и член 51 од Уставот.
Со иницијативата, како оспорен се набројува и членот 70 став 2 во делот: “освен секретарот”, но, иницијативата воопшто не содржи наводи и аргументи за неуставноста на овој член од Законот со одредбите на Уставот.
Во однос на оспорениот член 108 од преодните и заврши одредби на Законот, подносителот наведува дека со овој оспорен член од Законот, се повредувало едно од основните слободи и права на човекот и граѓанинот-правото на еднаквост, предвидено со членот 9 од Уставот, бидејќи административните службеници наведени во ставот 4 од оспорениот член 108 од Законот, се ставени во поповолна, привилегирана положба во однос на административните службеници од ставот 2 на оспорениот член 108 од Законот. Со тоа се доведувало во прашање и остварувањето на легитимните очекувања на постојните службеници кои тие ги имале во моментот на засновањето на работниот однос согласно условите што во тогаш важечкиот закон (Закон за државни службеници и Законот за јавните службеници), биле утврдени за вршење на работите за кои тие и го засновале работниот однос. Од друга страна, тоа значело и создавање на правна ситуација, односно можност Законот да се применува и на односите кои се настанати и се решени пред неговото влегување во сила, со што Законот имал и повратно дејство, спротивно на принципот на владеењето на правото и еднаквоста пред Уставот и законите, како и спротивно на принципот на забрана на повратно дејство на законите, утврден во член 52 став 4 од Уставот. Од наведените причини, оспорениот член 108 од Законот не бил во согласност со член 8 став 1 алинеите 1 и 3, член 9, член 32 ставовите 1 и 2, член 51 и член 52 став 4 од Уставот на Република Македонија.
5. Судот на седницата утврди дека оспорените членови од Законот за административни службеници, го уредуваат следното:
Член 18 став 3
(3) Висината на надоместокот од ставот 2 на овој член го утврдува Агенцијата со тарифник.
Член 31 став 2 алинеја 3
(2) Покрај општите услови за пополнување на работно место на административен службеник од ставот 1 на овој член кандидатот треба да ги исполни следниве посебни услови:
-да поседува соодветни општи работни компетенции потребни за работното место пропишани со Рамката на општи компетенции.
Член 34 став 9
(9) По исклучок од ставовите 6, 7 и 8 на овој член за вработување на административни службеници на влезните нивоа во дипломатијата, царинската и даночната администрација и инспекциските служби, државната ревизија и ревизијата на ИПА, како и за регулаторните тела не се спроведува посебна постапка за вработување на влезно ниво.
Член 36 став 2 алинеја 3
(2) Кон пријавата кандидатите задолжително ги прикачуваат следниве докази за податоците внесени во истата, во скенирана форма:
-доказ за неизречена казна забрана на вршење на професија, дејност или должност.
Член 42 ставови 4 и 5
(4) Доколку надлежните органи ќе утврдат вина на кандидатот за доставување на лажни докази, се должни во рок од 30 дена да ја известат Агенцијата, при што кандидатот се евидентира во Агенцијата и не може да се вработи како административен службеник во период од десет години од денот на неговото евидентирање во Агенцијата.
(5) Доколку надлежните органи не утврдат вина на кандидатот за доставување на лажни докази, се должни во рок од 30 дена да ја известат Агенцијата, при што кандидатот се брише од евиденцијата на Агенцијата и истиот има право да се пријави на следните јавни огласи.
Правилник за спроведување на постапката за вработување
Член 47
Формата и содржината на поединечниот и на групниот јавен оглас, начинот на пресметка на трошоците за објава на групен оглас, начинот на поднесување на пријавата, соодветното бодирање на меѓународно признатите сертификати, начинот на спроведување на административната селекција, испитите, проверката на веродостојност на докази и интервјуто, тестот на личност, како и начинот на нивно бодирање и максималниот број на бодови од постапката на селекција во зависност од категориите на работни места, како и други прашања во врска со постапката на селекција, ги пропишува министерот.
Член 48 став 5 алинеја 4
(5) На интерниот оглас може да се јави административен службеник, вработен во истата институција, кој ги исполнува општите и посебните услови за пополнување на работното место пропишани за соодветното ниво во овој закон и во актот за систематизација како и:
-да не му е изречена дисциплинска мерка во последната година пред објавувањето на интерниот оглас.
Правилник за спроведување на постапката за унапредување
Член 53
Формата и содржината на интерниот оглас, начинот на поднесување на пријавата за унапредување, начинот на спроведување на административната селекција и интервјуто, како и начинот на нивно бодирање и максималниот број на бодови од постапката на селекција, во зависност од категоријата на работно место за кое е објавен јавниот оглас, ги пропишува министерот.
Член 55 став 7
(7) Начинот на организирање и спроведување на обуките во училница и преку електронскиот систем за управување со обуки, како и времетраењето и вредноста на обуките за кои не мора да се склучи писмен договор со административен службеник го пропишува министерот.
Член 56 став 3
(3) Содржината и формата на годишната програма од ставот 1 на овој член ги пропишува министерот.
Член 57 став 3
(3) Содржината и формата на годишната програма од ставот 1 на овој член ги пропишува министерот.
Член 58 став 3
(3) Содржината и формата на годишниот план од ставот 1 на овој член и извештајот од ставот (2) на овој член ги пропишува министерот.
Член 59 став 7
(7) Начинот на спроведување на испитот, како и формата и содржината на потврдата од ставот 6 на овој член ги пропишува министерот.
Член 60 став 7
(7) Начинот на вршење на менторската работа и водењето на Регистарот на ментори ги пропишува министерот.
Член 64 став 8
(8) Начинот на спроведување на полугодишното интервју, како и формата и содржината на извештајот од ставот 3 на овој член ги пропишува министерот.
Член 70 став 2
(во делот: “освен секретарот”)
(2) За повреда на службената должност административниот службеник, освен секретарот одговара дисциплински.
Член 76 став 21
(21) Начинот на водење на дисциплинската постапка и образецот за тајното гласање го пропишува министерот.
Член 82 став 7
(7) Начинот на водењето на постапка за уредување на материјална одговорност, како и формата и содржината на решението од членот 81 став 7 од овој закон ги пропишува министерот.
Член 84 став 2
(2) Содржината и формата на извештајот од ставот 1 на овој член ги пропишува министерот.
Член 90 став 5
(5) Работните места од ставот 3 на овој член ги пропишува министерот, а висината на износот од ставот 3 на овој член ја утврдува Владата, на предлог на Министерството за финансии.
Член 91 став 3
(3) Доколку Владата, врз основа на анализата од ставот 2 на овој член, оцени дека додатокот на плата ќе го постигне саканиот ефект на вработливост и задржливост, ќе донесе одлука со која ќе го утврди износот на додатокот и датумот од кој истиот ќе влезе во сила.
Член 98 став 5 алинеја 8
(5) На административниот службеник му престанува работниот однос по сила на закон, ако:
-се утврди дека при вработувањето премолчил или дал невистинити податоци во однос на општите и посебните услови за вработување (оспорена алинеја 8).
Донесување на подзаконски акти
Член 105
(1) Уредбата за описите на нивоата на работни места на административните службеници ќе се донесе во рок од три месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон.
(2) Другите акти за спроведување на овој закон ќе се донесат во рок од девет месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон.
Преодни и завршни одредби
Член 108
(1) Административниот службеник кој засновал работен однос во институцијата заклучно со денот на започнувањето со примената на овој закон треба до секретарот, односно раководното лице на институцијата во која не се назначува секретар, да достави докази за познавање на странски јазици и познавање на работа со компјутерски програми за канцелариско работење, соодветни на нивото на неговото работно место, на кое бил распореден на денот на започнување со примена на овој закон, во рок од една година од денот на пристапување на Република Македонија во Европската Унија.
(2) Административниот службеник кој нема да достави докази за познавање на странски јазици и познавање на работа со компјутерски програми за канцелариско работење согласно со ставот 1 на овој член со решение на секретарот, односно раководното лице на институцијата во која не се назначува секретар, ќе биде распореден на работно место за едно ниво пониско од работното место на кое бил во моментот на влегување во сила на овој закон, освен административните службеници кои на денот на започнувањето со примената на овој закон биле распоредени на работно место од влезно ниво на кои ќе им биде намалена платата во износ од 10%.
(3) Административниот службеник на кој согласно со ставот 2 на овој член платата му била намалена во износ од 10% може во секој момент да достави докази за познавање на странски јазици и познавање на работа со компјутерски програми за канцелариско работење до раководното лице на институцијата по што секретарот, односно раководното лице на институцијата во која не се назначува секретар носи решение со кое решението за намалувањето на платата престанува да важи.
(4) Ставовите 1 и 2 на овој член не важат за административните службеници кои ќе остварат право на пензија во рок од десет години од денот на започнувањето со примената на овој закон.
(5) Државниот управен инспекторат, во рок од три месеци по истекот на рокот од ставот 1 на овој член, ќе изврши надзор над спроведувањето на ставовите 1 и 2 на вој член во сите институции од членот 3 став 1 од овој закон.
6. Според член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Со член 9 од Уставот е уредено дека граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Со член 54 став 1 од Уставот, е определено дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.
Согласно членот 110 алинеја 1 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Според член 28 алинеите 2 и 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување и ако постојат други процесни пречки за одлучување по иницијативата.
Со Законот за административни службеници (“Службен весник на Република Македонија” број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015 и 5/2016), се уредува статусот, класификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособување, мерењето на ефектот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници (став 1), како и статусот и надлежноста на Агенцијата за администрација (став 2).
Со оспорениот член 18 став 3 од Законот, се уредува дека висината на надоместокот од ставот 2 на овој член го утврдува Агенцијата со тарифник.
Со оспорениот член 31 став 2 алинеја 3 од Законот, е уредено дека покрај општите услови за пополнување на работно место на административен службеник од ставот 1 на овој член кандидатот треба да поседува и соодветни општи работни компетенции потребни за работното место пропишани со Рамката на општи компетенции.
По повод претходно поднесена иницијатива, Судот со Решение У.бр.147/2014 од 18.02.2016 година, не повел постапка за оценување на уставноста на член 18 став 3 и член 31 став 2 алинеја 3 од Законот за административни службеници, бидејќи оценил дека истите не се во спротивност со одредбите на Уставот.
Имајќи предвид дека за наведените оспорени одредби од Законот, Судот веќе одлучувал, а во конкретниот случај, нема основи за поинакво одлучување, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд, за отфрлање на иницијативата во однос на оспорениот член 18 став 3 и член 31 став 2 алинеја 3 од Законот за административни службеници.
Со оспорениот член 34 став 9 од Законот е уредено дека по исклучок од ставовите 6, 7 и 8 на овој член за вработување на административни службеници на влезните нивоа во дипломатијата, царинската и даночната администрација и инспекциските служби, државната ревизија и ревизијата на ИПА, како и за регулаторните тела не се спроведува посебна постапка за вработување на влезно ниво.
По поднесувањето на иницијативата (02.12.2014 година), со член 6 од Законот за изменување и дополнување на Законот за административни службеници (“Службен весник на Република Македонија” број 199/2014), Судот утврди дека оспорениот наслов и целината на членот 34 од Законот во кој е содржан и оспорениот став 9 на членот од Законот, се со изменета содржина, од кои причини Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 3 од Деловникот, за отфрлање на иницијативата, поради постоење на процесни пречки за одлучување по иницијативата во тој дел.
Според оспорениот член 36 став 2 алинеја 3 од Законот, кон пријавата кандидатите задолжително треба да прикачи и доказ за неизречена казна забрана на вршење на професија, дејност или должност.
Постапувајќи по претходно поднесена иницијатива, Судот со Одлука У.бр.147/2016 од 13.04.2016 година, го укинал овој член од Законот, бидејќи оценил дека тој не е во согласност со одредбите на Уставот.
Имајќи предвид дека оспорениот член 36 став 2 алинеја 3 од Законот, не е повеќе во правниот поредок, Судот утврди дека постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата во однос на наведениот оспорен член од Законот, поради што Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 3 од Деловникот, за отфрлање на иницијативата во тој дел.
Со иницијативата се оспорува насловот “Правилник за спроведување на постапката за вработување” и членот 47 од Законот, според кој:
“Формата и содржината на поединечниот и на групниот јавен оглас, начинот на пресметка на трошоците за објава на групен оглас, начинот на поднесување на пријавата, соодветното бодирање на меѓународно признатите сертификати, начинот на спроведување на административната селекција, испитите, проверката на веродостојност на докази и интервјуто, тестот на личност, како и начинот на нивно бодирање и максималниот број на бодови од постапката на селекција во зависност од категориите на работни места, како и други прашања во врска со постапката на селекција, ги пропишува министерот.”
По поднесувањето на иницијативата (02.12.2014 година), со член 16 од Законот за изменување и дополнување на Законот за административни службеници (“Службен весник на Република Македонија” број 199/2014), изменет е насловот “Правилник за спроведување на постапката за вработување”, како и содржината на членот 47 од Законот.
Имајќи предвид дека со наведените измени и дополнувања на Законот, оспорениот наслов “Правилник за спроведување на постапката за вработување” и членот 47 од Законот, се со изменета содржина, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 3 од Деловникот, за отфрлање на иницијативата, поради постоење на процесни пречки за одлучување по иницијативата во тој дел.
Со оспорениот член 42 став 4 од Законот е уредено дека доколку надлежните органи ќе утврдат вина на кандидатот за доставување на лажни докази, се должни во рок од 30 дена да ја известат Агенцијата, при што кандидатот се евидентира во Агенцијата и не може да се вработи како административен службеник во период од десет години од денот на неговото евидентирање во Агенцијата.
Според оспорениот став 5 на членот 42 од Законот, доколку надлежните органи не утврдат вина на кандидатот за доставување на лажни докази, се должни во рок од 30 дена да ја известат Агенцијата, при што кандидатот се брише од евиденцијата на Агенцијата и истиот има право да се пријави на следните јавни огласи.
Согласно член 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука, а според член 14 став 1 од Уставот, никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.
Според член 4 од Кривичниот законик („Службен весник на Република Македонија“ брoј 37/1996, 80/1999, 4/2002, 43/2003, 19/2004, 81/2005, 60/2006, 73/2006, 7/2008, 139/2008, 114/2009, 51/2011, 135/2011, 185/2011, 142/2012, 166/2012, 55/2013, 82/2013, 14/2014, 27/2014, 28/2014, 41/2014, 115/2014, 132/2014, 160/2014, 199/2014, 196/2015 и 226/2015), кривични санкции се: казни, алтернативни мерки, мерки за безбедност и воспитни мерки.
Според член 33 став 1 точка 3 од Законикот, како една од видовите на казни која може да се изрече за кривични дела на кривично одговорните сторители, е и казната забрана на вршење професија, дејност или должност, која казна согласно ставот 6 на членот 33 од Законикот, може да се изрече само како споредна казна заедно со казната затвор или со условна осуда со која е утврдена казна затвор.
Од анализата на оспорениот член 42 став 4 од Законот, произлегува уредување кое всушност значи неможност кандидатот да се вработи како административен службеник во период од десет години од денот на неговото евидентирање во Агенцијата, доколку надлежните органи ќе утврдат вина на кандидатот за доставување на лажни докази. Поточно со ова оспорено законско решение се уредува забрана на вршење професија во јавната администрација во времетраење од десет години, која по сила на закон се ефектуира за одреден кандидат, по доставено известување од надлежни органи дека кај него утврдиле вина за доставување на лажни докази, од што произлегува дека лицето по сила на закон, а не како казна што ја изрекол судот со правосилна одлука, трпи правни последици од утврдена вина од надлежни органи за кои нема поблиско определување со Законот за какви надлежни органи станува збор, односно без постоење на правосилна осуда за кривично дело и изречена забрана за вршење на професија, дејност или должност.
Во доставеното мислење на предлагачот на Законот, се наведува дека не е спорно кои се тие надлежни органи, односно дека во врска со прашањето кои се тие надлежни органи со кои оперира оспорената законска одредба кои можат да утврдат дали определени докази се лажни или не, се наведува дека согласно Кривичниот законик со кој е регулирано и кривичното дело фалсификување на исправа, тоа е судот, но и дека самата институција која согласно закон е надлежна за издавање на определен доказ (на пример факултетот во однос на дипломите), може да достави известување за тоа дали таква диплома под тој број е издадена од самиот факултет.
Според Судот, неспорно е дека кривичен суд утврдува вина, а и тоа дека соодветна институција е таа која се изјаснува и дава потврда во однос на тоа дали приложениот документ (диплома, доказ за државјанство, меѓународно признатите сертификати, потврди, изјави и други документи), како и податоците содржани во документот, се точни и издадени од самата институција или пак тоа не е случај. Меѓутоа и во случај надлежниот орган кој го издал конкретниот документ да утврдил неточни податоци во документот кој го издал, односно дека таков документ од страна на органот воопшто не е издаден, или во случај надлежен суд да утврдил вина за сторено кривично дело за таквите дејствија на кандидатот, според Судот, не може известувањето за утврдена вина од кој и да било орган, да имплицира по сила на закон забрана на вршење на професија, дејност или должност, како што пропишува оспорениот член 42 став 4 од Законот.
Наведеното од причини што, кандидатот може да трпи последица од таквите дејствија кои ќе му оневозможат за одреден период да се вработи во јавната администрација, но, исклучиво како последица од забрана за вршење на професија, дејност или должност што ја изрекол исклучиво судот со правосилна судска одлука, согласно општите правила и рамки за пропишување на правните последици од осудата утврдени во Кривичниот законик, но, не на начин како што тоа е уредено со оспорениот став 4 на членот 42 од Законот, односно како последица од известување од кој и да било орган дека кај кандидатот била утврдена вина.
Известувањето, односно потврдувањето од страна на надлежен орган дека документот кој кандидатот го приложил, не е издаден од соодветната институција или содржел неточни податоци, според Судот, може да биде оправдан основ за негово исклучување од понатамошната постапка за селекција по конкретно објавениот оглас, но, не и основ тој да не може да се вработи како административен службеник во период од десет години од денот на неговото евидентирање во Агенцијата, бидејќи само со правосилна судска одлука може да се изрече ваква забрана.
Казната забрана на вршење професија, дејност или должност изречена со правосилна судска пресуда, која е ограничувачки услов за стекнување со конкретна професија, која исто така може да биде и услов за престанок на вршење на одредена професија, е предвидена со член 31 став 1 алинеја 5 од Законот, и тој уредува дека за пополнување на работно место на административен службеник кандидатот помеѓу другото треба да го исполни и општиот услов со правосилна судска пресуда да не му е изречена казна забрана на вршење професија, дејност или должност, но, во случајов, конкретно со оспорениот член 42 став 4 од Законот, произлегува дека таква забрана се воведува врз основа на известување од надлежни органи за утврдена вина дека кандидатот доставил лажни докази, што според Судот, тоа уредување нема уставна издржаност, поради што Судот оцени дека во конкретниот случај со основ може да се постави прашањето за согласноста на членот 42 став 4 од Законот, со одредбите на Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата.
Од истите причини како и за оспорениот став 4 на членот 42 од Законот, се оспорува и ставот 5 на членот 42 од Законот, за кој исто така Судот оцени дека не е во согласност со одредбите на Уставот, поради следното:
Имајќи ја предвид содржината на членот 42 од Законот, која се однесува на фазата на проверка на веродостојност на доказите кои ги доставиле кандидатите, произлегува дека Комисијата за селекција врши проверка на веродостојноста на сите докази кои кандидатите треба да ги приложат на увид во оригинал или заверен препис (став 1), при што кандидатите кои нема да ги достават сите барани докази или не ги достават во оригинал или заверен препис, нема да ја поминат проверката на веродостојност и за нив постапката на селекција завршува (став 2).
За кандидатите за кои постои сомневање дека приложените докази не се веродостојни, односно постои сомневање дека приложиле лажни докази, истите Агенцијата привремено ги евидентира за што е должна во рок од седум дена да ги информира надлежните органи за утврдување на вистинитоста на доставените докази (став 3 на членот 42 од Законот).
Оспорениот став 5 на членот 42 од Законот, уредува дека доколку надлежните органи не утврдат вина на кандидатот за доставување на лажни докази, се должни во рок од 30 дена да ја известат Агенцијата, при што кандидатот се брише од евиденцијата на Агенцијата и истиот има право да се пријави на следните јавни огласи.
Според тоа од содржината на оспорениот став 5 на членот 42 од Законот, произлегува дека и во случај на неутврдена вина кај кандидатот за доставени лажни докази, тоа е основ за негово бришење од евиденцијата на Агенцијата каде привремено бил евидентиран поради сомнеж за доставени неверодостојни докази (став 3 на членот 42 од Законот).
Меѓутоа, она што според Судот е спорно во однос на ставот 5 на членот 42 од Законот, е уредувањето дека кандидатот нема да има право да продолжи со понатамошното учество во постапката за селекција по конкретно објавениот оглас за вработување. Ваквата околност произлегува од уредувањето во оспорената законска одредба дека кандидатот има право да се пријави на следните јавни огласи, што упатува на фактот дека во конкретната постапка за вработување, тој го губи статусот на кандидат, иако надлежните органи не утврдиле вина дека тој доставил лажни докази.
За разлика од губењето на статусот на кандидат при состојба кога надлежните органи ќе утврдат вина на кандидатот за доставување на лажни докази (надлежниот орган доставил известување дека одреден документ, не го издал или пак издадениот документ е со неточни податоци), во случајов губењето на статусот на кандидат, а при состојба на неутврдената вина за доставени лажни докази, според Судот, не ги задоволува критериумите на оправдано ограничување на неговото уставно право за учество во конкретната постапка за вработување.
Воедно, Судот смета дека ваквото законско решение, имплицира и повреда на принципот на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок и не ја обезбедува правната сигурност на граѓаните во остварувањето на нивните уставно загарантирани права. Ова од причини што вака пропишаното законско решение не обезбедува правна сигурност за граѓаните-кандидати во постапка за вработување, дека нема да бидат исклучени од понатамошната постапка за селекција и покрај доставени веродостојни документи од нивна страна, а ваквата можност всушност произлегува од содржината на оспорениот член 42 став 5 од Законот, односно дека кандидатот се исклучува од понатамошната постапка за селекција во случај на пројавен евентуален сомнеж дека кандидатот доставил лажни докази, за кои потоа се утврдило дека не се лажни.
Во контекст на наведеното, околноста што кандидатот има право да се пријави на некои наредни објавени јавни огласи за вработување во административната служба, по оцена на Судот, тоа не го отстранува неуставното дејство на така уреденото оспорено законско решение, ниту може да биде доволна сатисфакција за претходно неуспешниот обид за вработување, а ниту гаранција дека истото повторно нема да се случи, од кои причини Судот оцени дека оспорениот став 5 на членот 42 од Законот, не е во согласност со одредбите на Уставот на кој се повикува подносителот со иницијативата.
Оспорениот член 98 став 5 алинеја 8 од Законот, се оспорува од истите причини и наводи како и членот 42 ставови 4 и 5 од Законот, односно од аспект на тоа кои биле тие надлежни органи кои ќе ја утврделе вината за доставени невистинити податоци во однос на општите и посебните услови за вработување, имајќи предвид дека само кривичен суд можел да утврди вина за давање или доставување на лажни докази, а во конкретниот случај иако немало кривична правосилна одлука дека кандидатот дал лажни докази, му престанувал работниот однос по сила на закон, со што законодавецот ја презел судската власт, што не било во согласност со одредбите на член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 13 став 1 и член 32 ставови 1 и 2 од Уставот.
Во однос на прашањето за надлежните органи кои можат да утврдат состојба на доставени лажни, односно неверодостојни докази, односно да потврдат состојба на веродостојни докази, како што погоре е наведено, тоа се соодветни институции кои ги издале соодветните документи и кои како институции од каде изворно произлегува документот кој се бара во одредена постапка за вработување, можат да дадат изјаснување, односно потврда во однос на тоа дали приложениот документ како диплома, доказ за државјанство, меѓународно признатите сертификати, потврди, изјави и други документи, како и изјаснување во однос на тоа дали податоците содржани во документот, се точни и издадени од самата соодветна институција, или пак тоа не е случај.
Меѓутоа, во конкретниот случај, а од аспект на останатите наводи за оспорување на членот 98 став 5 алинеја 8 од Законот, според Судот, не може да се постави прашањето за неговата согласност со одредбите на Уставот на кои се повикува подносителот со иницијативата, поради следното:
Според член 32 ставови 2 и 5 од Уставот, секому под еднакви услови му е достапно секое работно место, а остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и колективен договор. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државна управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, според став 2 на Амандманот XXI од Уставот, се уредува со закон.
Членот 98 став 5 алинеја 8 од Законот, кој се оспорува со иницијативата, утврдува дека на административниот службеник му престанува работниот однос по сила на закон, ако се утврди дека при вработувањето премолчел или дал невистинити податоци во однос на општите и посебните услови за вработување.
Конкретниот случај се однесува на ситуација кога кандидатот, со премолчување или давање невистинити податоци во однос на општите и посебните услови за вработување, чија веродостојност се испитува во фазата на проверка на веродостојност на докази, успеал да оствари право на работа, кое вработување во спротивно не би го остварил, поради што по утврдување на ваквите незаконити дејствија на кандидатот, работниот однос му престанува по сила на закон.
Имајќи го предвид уредувањето со оспорениот член 98 став 5 алинеја 8 од Законот, може да се заклучи дека проверката на веродостојност на доказите, целосно не се исцрпува во фазата на проверка, туку дека во кое било време по вработувањето, доколку се појави сомнеж за нивната веродостојност, доказите кои ги приложил кандидатот-сега вработениот, може да бидат предмет на опсервација и проверка од страна на надлежен орган (соодветна институција која ги издала) во однос на нивната веродостојност. При тоа, а како причинско-последичен однос од утврдени лажни докази кои кандидатот ги доставил заради вработување, и на основа кои тој остварил право на вработување, со оспорената алинеја 8 на членот 98 став 5 од Законот е пропишано престанок на вработувањето по сила на закон.
Уставотворецот со член 32 став 5 од Уставот, препуштил со закон и со колективни договори да се уредува остварувањето на правата на вработените и нивната положба. Тоа значи дека со закон се уредуваат правата на вработените, но и обврските кои произлегуваат од тие права, бидејќи вработените покрај права, имаат и обврски од работниот однос, кое непочитување, може за последица да предизвика губење на конкретно право согласно со закон.
Остварувањето на правото на вработување е детерминирано со исполнување на услови кои се однесуваат подеднакво за сите, односно секому под еднакви услови, му е достапно секое работно место (член 32 став 2 од Уставот).
Законодавецот во уредувањето на правната регулатива за остварување на правата на вработените и нивната правна положба, за што има овластување со член 32 став 5 од Законот, уредил општи и посебни услови за вработување во административната служба, соодветно на работното место за кое се бара вработување, кои се однесуваат подеднакво за сите кандидати кои аплицираат за конкретно работно место.
За исполнетоста на општите и посебните услови, кандидатите приложуваат соодветни документи, а согласно став 4 на членот 36 од Законот, се должни под материјална и кривична одговорност, да потврдат дека податоците во пријавата се точни, а доставените докази се верни на оригиналот.
Остварено право на вработување на основа премолчени или невистинити податоци во однос на општите и посебните услови за вработување, во суштина значи неисполнети услови за вработување, а таквото вработување не е законито.
Оттука, утврдувањето дека правото на работа е остварено на начин кој не е законит, тоа логички за последица имплицира престанок на работниот однос по сила на закон што претставува и гаранција за спречување на можни понатамошни злоупотреби и незаконити дејствија на административниот службеник кои би биле на штета на административната служба, бидејќи такво лице кое презело незаконити дејствија, не може да гарантира дека законито и успешно ќе ги извршува доверените работи и работни задачи.
Според Судот, престанокот на вработување во вакви случаи, не може да се условува со претходно донесена правосилна судска одлука во која би се утврдило вина кај кандидатот за премолчување или прикажување на невистинити податоци, како што се наводите од иницијативата. Ова од причини што утврдувањето дека вработениот премолчел или дал невистинити податоци во однос на општите и посебните услови за вработување, на основа кое поведение тој засновал работен однос, кој во спротивно не би го засновал, според Судот, таквите дејствија на премолчување или давање на невистинити податоци со кои е доведен работодавачот во заблуда во однос на исполнетоста на општите и посебните услови за вработување, е доволен основ за престанок на работниот однос по сила на закон, бидејќи во спротивно тој воопшто и не би бил заснован.
Според Судот, неосновани се и наводите од иницијативата дека престанокот на работниот однос по сила на закон, значело оневозможување, односно ограничување на правото на работа, односно повреда уставното право на граѓаните од член 32 ставови 1 и 2 од Уставот. Ова од причини што со самиот факт дека станува збор за престанок на вработување на административен службеник, тоа значи дека станува збор за вработено лице, односно дека на лицето му била дадена можност да го оствари тоа право и го остварило, а имајќи го предвид начинот на кој тој го остварил тоа право, не може да се смета дека со оспореното законско решение му е повредено правото на работа. Притоа, на административниот службеник согласно член 98 став 9 од Законот, дадена му е можност на правна заштита со искористување на правни инструменти со кои може да го докажува спротивното.
Имајќи го предвид погоре наведеното, Судот оцени дека во конкретниот случај, не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 98 став 5 алинеја 8 од Законот со одредбите на Уставот на кои се повикува подносителот со иницијативата.
Според оспорениот член 48 став 5 алинеја 4 од Законот, на интерниот оглас може да се јави административен службеник, вработен во истата институција, кој ги исполнува општите и посебните услови за пополнување на работното место пропишани за соодветното ниво во овој закон и во актот за систематизација, како и да не му е изречена дисциплинска мерка во последната година пред објавувањето на интерниот оглас.
За уставноста на наведениот оспорен член од Законот, Судот, по повод претходно поднесена иницијатива, веќе одлучувал, односно со Решение У.бр.147/2014 од 18.02.2016 година, Судот не повел постапка за оценување на уставноста на членот 48 став 5 алинеја 4 од Законот, бидејќи оценил дека тој не е во спротивност со одредбите на Уставот, со следното образложение:
“Според Судот, ваквата законска одредба не ги повредува уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата, бидејќи со Законот за административни службеници помеѓу другото е поставен системот на професионален развој, мотивирање и вреднување на успехот и стручноста на административните службеници, а еден од начините за унапредување во службата е и можноста преку интерен оглас административниот службеник да оствари унапредување според дотогашните негови квалитети и постигнувања во административната служба.
Оттука, дисциплинска казнуваност на административниот службеник, во последната година пред објавувањето на интерниот оглас, не оди во прилог на остварени квалитети и постигнувања, од каде таквата казнуваност е попречувачки фактор, при што треба да се има предвид дека ваквата пречка е само за краток временски период за пријавување на интерниот оглас, бидејќи оспорената одредба точно наведува дека пречката се однесува само доколку во последната година пред објавувањето на интерниот оглас, на административниот службеник му била изречена дисциплинска мерка.
Имајќи го предвид наведеното, во конкретниот случај, не е во прашање правна последица од изречена дисциплинска мерка, како што се наведува со иницијативата, туку последица од непочитувањето на работниот ред и дисциплина и законските одредби на кои подлежи секој административен службеник за време на вршењето на работните обврски. Воедно, на ваков начин се мотивираат административните службеници кои во последната година покажале респектирање на работниот ред и дисциплина и законските одредби на кои се обврзале со договорот за вработување.”
Со оглед дека за оспорениот член 48 став 5 алинеја 4 од Законот, Судот веќе одлучувал, а во конкретниот случај, нема основи за поинакво одлучување, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот, за отфрлање на иницијативата во однос на наведениот оспорен член од Законот.
Со иницијативата се оспоруваат и насловот: “Правилник за спроведување на постапката за унапредување” и член 53, член 55 став 7, член 56 став 3, член 57 став 3, член 58 став 3, член 59 став 7, член 60 став 7, член 64 став 8, член 76 став 21, член 82 став 7, член 84 став 2, член 90 став 5, член 91 став 3 и насловот: “Донесување на подзаконски акти” и член 105 од Законот за административни службеници.
Според оспорениот член 53 од Законот, формата и содржината на интерниот оглас, начинот на поднесување на пријавата за унапредување, начинот на спроведување на административната селекција и интервјуто, како и начинот на нивно бодирање и максималниот број на бодови од постапката на селекција, во зависност од категоријата на работно место за кое е објавен јавниот оглас, ги пропишува министерот.
Според оспорениот член 55 став 7 од Законот, начинот на организирање и спроведување на обуките во училница и преку електронскиот систем за управување со обуки, како и времетраењето и вредноста на обуките за кои не мора да се склучи писмен договор со административен службеник го пропишува министерот.
Според оспорениот член 56 став 3 од Законот, содржината и формата на годишната програма од ставот 1 на овој член ги пропишува министерот.
Согласно оспорениот член 57 став 3 од Законот, содржината и формата на годишната програма од ставот 1 на овој член ги пропишува министерот.
Според оспорениот член 58 став 3 од Законот, содржината и формата на годишниот план од ставот 1 на овој член и извештајот од ставот 2 на овој член ги пропишува министерот.
Според оспорениот член 59 став 7 од Законот, начинот на спроведување на испитот, како и формата и содржината на потврдата од ставот 6 на овој член ги пропишува министерот.
Согласно оспорениот член 60 став 7 од Законот, начинот на вршење на менторската работа и водењето на Регистарот на ментори ги пропишува министерот.
Според оспорениот член 64 став 8 од Законот, начинот на спроведување на полугодишното интервју, како и формата и содржината на извештајот од ставот 3 на овој член ги пропишува министерот.
Според оспорениот член 76 став 21 од Законот, начинот на водење на дисциплинската постапка и образецот за тајното гласање го пропишува министерот.
Со оспорениот член 82 став 7 од Законот е определено дека начинот на водењето на постапка за уредување (техничка грешка, се мисли на утврдување) на материјална одговорност, како и формата и содржината на решението од членот 81 став 7 од овој закон ги пропишува министерот.
Согласно оспорениот член 84 став 2 од Законот, содржината и формата на извештајот од ставот 1 на овој член ги пропишува министерот.
Според оспорениот член 90 став 5 од Законот, работните места од ставот 3 на овој член ги пропишува министерот, а висината на износот од ставот 3 на овој член ја утврдува Владата, на предлог на Министерството за финансии.
Со оспорениот член 91 став 3 од Законот е определено дека доколку Владата, врз основа на анализата од ставот 2 на овој член, оцени дека додатокот на плата ќе го постигне саканиот ефект на вработливост и задржливост, ќе донесе одлука со која ќе го утврди износот на додатокот и датумот од кој истиот ќе влезе во сила.
Согласно оспорениот член 105 од Законот, Уредбата за описите на нивоата на работни места на административните службеници ќе се донесе во рок од три месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон (став 1). Другите акти за спроведување на овој закон ќе се донесат во рок од девет месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон (став 2).
По цитирање на наведените одредби од Законот и цитирање на член 8 став 1 алинеите 1 и 3, член 32 став 5 и член 51 од Уставот, подносителот наведува дека од членот 32 став 5 од Уставот, произлегувало дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба е препуштено да се уредуваат со закон и со колективни договори, а не со подзаконски акти кои ги пропишувал министерот или Владата на Република Македонија, како што тоа било предвидено со погоре наведените оспорени законски одредби.
Според член 91 алинеи 1 и 5 од Уставот, Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршување на законите и другите прописи на Собранието и е договорна за нивното извршување и донесува уредби и други прописи за извршување на законите.
Според член 35 од Законот за Владата на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014 и 196/2015), за извршување на Законите Владата донесува уредби со законска сила, уредби, одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.
Од погоре наведените одредби на Уставот и Законот, произлегува дека Владата има уставно, а и законско овластување да донесува акти во функција на извршување на Законите.
Според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Со членот 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа (“Службен весник на Република Македонија” број 58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011), се пропишува дека министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон.
Според член 61 став 1 од овој закон, со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.
Од погоре цитираните законски одредби, произлегува дека министерот има право да донесува подзаконски акти заради разработување на одделни одредби од законите и други прописи заради нивно извршување, кога за тоа е овластен со закон. Тоа право на министерот произлегува од општото овластување уредено со Законот за организација и работа на органите на државната управа (членови 55 и 56), како lex generalis, но и од посебното овластување за донесување на конкретни подзаконски акт уредени со погоре наведените оспорени одредби во Законот за административните службеници, како lex specialis.
Конкретно од содржината на оспорените одредби од член 53, член 55 став 7, член 56 став 3, член 57 став 3, член 58 став 3, член 59 став 7, член 60 став 7, член 64 став 8, член 76 став 21, член 82 став 7 и член 84 став 2, произлегува дека со истите се уредува овластување на министерот во функција на операционализација на одредби од Законот содржани во: Глава VIII Унапредување на административни службеници, Глава IX Стручно усовршување на административни службеници, Глава X Управување со ефектот на административните службеници, Глава XII Дисциплинска одговорност на административните службеници, Глава XIII Материјална одговорност на административните службеници, да пропише:
-одредена форма и содржина на акти кои се потребни во постапката за унапредување на административните службеници, како и да го пропише начинот на поднесување на одредени акти за таа цел; начинот на спроведување на одредени дејствија за таа цел; начинот на бодирањето во постапката за селекција; начинот на организирање и спроведување на обуки; содржина и форма на: годишна програма за генерички обуки; годишна програма за обука за административно управување; годишен план за обуки; начинот на спроведување на испитот за административно управување, како и формата и содржината на потврдата за испитот; начинот на вршење на менторската работа и водењето на Регистарот на ментори; начинот на спроведување на полугодишното интервју, како и формата и содржината на извештајот од спроведеното полугодишно интервју; начинот на водење на дисциплинската постапка и образецот за тајно гласање; начинот на водење на постапка за утврдување на материјална одговорност, како и формата и содржината на решението за надоместок на причинета штета; содржината и формата на годишниот извештај за изречени мерки за утврдена дисциплинска и материјална одговорност.
Од погоре наведените оспорени одредби од Законот, не произлегува содржина со која се пропишува овластување за министерот да пропишува права и обврски за граѓаните и правните лица, како што смета подносителот со иницијативата, туку со истите се дава овластување на министерот да пропише одредена форма и содржина на акти од административната служба (огласи, пријави, годишни програми, годишни планови, извештаи, одлуки и друго), како и начин на кој се врши поднесување на акти во соодветна постапка уредена со Законот, односно начин на вршење на определени дејствија (организирање и спроведување на обуки, испити, менторска работа, полугодишно интервју, водење на дисциплинска постапка), а сето тоа во функција на спроведување, односно извршување на одредбите од Законот.
Притоа, прашањето дали овластениот субјект за пропишување на подзаконски акти, излегол или не од рамките на своето овластување или пак уредил содржини кои се законска материја, тоа може да биде предмет на уставно-судска оцена единствено преку оспорувањето на уставноста и законитоста на тој конкретен подзаконски акт.
При формирањето на правното мислење, Судот ги имаше во предвид предложените одлуки на подносителот на иницијативата, со кои одлуки Судот укинал одредби од закони, конкретно поради нејасност и непрецизност на одредба, во која не било утврдено што ќе претставува предмет на регулирање на актот на министерот, поради што оспорената законска одредба не можеле да претставуваат валидна законска основа за овластување на министерот да донесе таков подзаконски акт (У.бр.187/2005), како и поради тоа што дадено овластување на Владата не можело да биде предмет на уредување на подзаконски акт на Владата (У.бр.111/2006), меѓутоа, во однос на конкретно оспорените законски одредби, Судот оцени дека тоа не е случај.
Членот 90 од Законот во кој е содржан оспорениот став 5, уредува дека:
(1) Административниот службеник има право на додаток на платата за посебни услови за работа, и тоа за:
-работа изложена на висок ризик или
-работа во кабинет.
(2) Работните места под посебни услови од ставот 1 на овој член треба да бидат предвидени во актот за систематизација на работните места во институциите.
(3) Административниот службеник кој при вршењето на работите е изложен на висок ризик по неговиот живот и здравје има право на додаток на плата, во зависност од видот на ризикот, во висина од 10% до 30% од износот на основната плата, согласно со закон.
(4) Кабинетскиот службеник од членот 28 став 2 од овој закон, заради специфичните должности и работни задачи и 24-часовната достапност на функционерот во чиј кабинет работи, има право на додаток на плата за работа во кабинет, во висина од 10% до 30% од износот на основната плата.
(5) Работните места од ставот 3 на овој член ги пропишува министерот, а висината на износот од ставот 3 на овој член ја утврдува Владата, на предлог на Министерството за финансии (оспорен став).
Од членот 90 ставови 1 и 2 од Законот, произлегува дека со истиот се пропишува право на додаток на плата за оние административни службеници кои работат на работни места изложени на висок ризик или работа во кабинет, како и обврска ваквите работни места да бидат предвидени во актот за систематизација на работните места во институциите.
Со ставот 3 на членот 90 од Законот, законодавецот ги утврдил рамките на висината на додатокот на плата за работа изложена на висок ризик (од 10% до 30% од износот на основната плата), како и мерилата и критериумите по кои тој ќе се исплатува.
Според оспорениот член 90 став 5 од Законот, работните места од ставот 3 на овој член (работни места со висок ризик по животот и здравјето на административниот службеник) ги пропишува министерот, а висината на износот од ставот 3 на овој член (од 10% до 30% од износот на основната плата, согласно закон) ја утврдува Владата, на предлог на Министерството за финансии.
Од анализата на оспорениот член 90 став 5 од Законот, произлегува дека со истата се пропишуваат две овластувања и тоа:
-за министерот кој треба да ги пропише работните места кои се со висок ризик по животот и здравјето на административниот службеник кој ќе ги извршува, како и
-овластување на Владата да ја утврди висината на износот на предлог на Министерството за финансии.
Од погоре цитираните одредби од Законот, произлегува дека законска обврска е работните места под посебни услови (работа изложена на висок ризик или работа во кабинет) да бидат предвидени во актот за систематизација на работните места во институциите (став 2 на членот 90 од Законот), за што министерот врз основа на оспорениот став 5 на членот 90 од Законот, е овластен во функција на спроведување и разработка на одредба од закон, да ги пропише работните места кои се со висок ризик по животот и здравјето на работникот.
Имајќи предвид дека правото на додаток на плата за посебни услови на работа и предвидувањето на ваквите работни места со актот за систематизација на работните места во институциите, е уредено со Законот за административни службеници (член 90), како и тоа дека министерот може да донесува повеќе видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон (член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа), Судот оцени дека пропишаното овластување на министерот за пропишување на работни места со висок ризик, не е во спротивност со одредбите на Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата, бидејќи истото е пропишано во функција на операционализација на одредбите од Законот, а не во функција на креирање на норми за остварување на права на вработени и нивна положба, како што тврди подносителот со иницијативата.
Во оваа смисла, според Судот, овластување на Владата кое произлегува од останатиот дел на оспорениот член 90 став 3 од Законот, да ја утврди висината на износот за работно место под висок ризик, исто така не е во спротивност со одредбите на Уставот, бидејќи Владата има уставно право во функција на извршување на законите да донесува уредби и други прописи за извршување на законите.
Во однос на прашањето дали наведеното овластување е во функција на операционализација на законска одредба или пак тоа овластување овозможува оригинерно уредување на норми кои се законска материја, неспорно од Законот произлегува дека тоа не е случај.
Имено, од содржината на ставот 3 на членот 90 од Законот, каде е утврдена минималната и максималната висина на износот кој може да се исплати и тоа од 10% до 30% од износот на основната плата, а врз основа на утврден вид на ризик за конкретно работно место, произлегува дека со Законот веќе се утврдени мерилата, критериумите и рамките од каде би тргнала Владата во пропишувањето на висината на износите на име додаток на плата за секое работно места со висок ризик, поради што Судот оцени дека не постои уставна пречка за опстојување на наведеното оспорено законско решение, бидејќи овластувањето во оспорената законска одредба Владата да ја пропише висината на износот од ставот 3 на членот од Законот, претставува само операционализација на одредба од Законот.
При ова, прашањето дали во донесениот акт од Владата, висината на износите ќе се движат токму во рамките на така даденото овластување и определените законски критериуми или пак не, тоа може да биде предмет на оцена единствено преку оспорување на уставноста и законитоста на тој конкретен подзаконски акт, што значи однапред не може да се прејудицира можно идно неуставно и незаконито постапување.
Од наведените причини, Судот оцени дека оспорените: член 53, член 55 став 7, член 56 став 3, член 57 став 3, член 58 став 3, член 59 став 7, член 60 став 7, член 64 став 8, член 76 став 21, член 82 став 7, член 84 став 2 и член 90 став 5 од Законот за административни службеници, не се во спротивност со одредбите на Уставот, на кои се повикува подносителот со иницијативата.
Членот 91 од Законот се однесува на додатокот на плата заради прилагодување кон пазарот на трудот, а со иницијативата се оспорува ставот 3 на членот од Законот. Со причините во иницијативата за оспорување на погоре наведените оспорени законски одредби, е опфатен и оспорениот став 3 на членот 91 од Законот, со кој се пропишува овластување за Владата со своја одлука да го утврди износот на додатокот на плата заради прилагодување кон пазарот на трудот, а кое уредување, според Судот, не е во согласност со Уставот, поради следното:
Според член 91 став 1 од Законот, административниот службеник има право на додаток на плата заради прилагодување кон пазарот на трудот за што Министерството, во соработка со Министерството за финансии и Министерството за труд и социјална политика, може да побара од Владата да одобри додаток на плата.
Според ставот 2 од член 91 од Законот, барањето за одобрување на додатокот од ставот 3 на овој член треба да биде засновано на анализа која ќе покаже дека:
-платите на пазарот на трудот за таквите работни места се значително повисоки од платите на административните службеници кои извршуваат исти работи,
-вработувањето е отежнато или стапката на напуштање на работните места е неприфатливо висока,
-пазарот на трудот нуди ограничен број на квалификувани поединци за таквата работа или
-административните службеници биле подложени на повеќегодишно стручно усовршување и нивното напуштање на работното место би предизвикало големи фискални импликации по институцијата.
Според оспорениот став 3 на членот 91 од Законот, доколку Владата, врз основа на анализата од ставот 2 на овој член, оцени дека додатокот на плата ќе го постигне саканиот ефект на вработливост и задржливост, ќе донесе одлука со која ќе го утврди износот на додатокот и датумот од кој истиот ќе влезе во сила.
Согласно член 85 став 1 од Законот, административниот службеник има право на плата и надоместоци на плата под услови и критериуми утврдени со овој закон, освен ако со посебен закон и со колективен договор поинаку не е уредено.
Од целината на членот 91 од Законот, произлегува дека законодавецот истиот го уредил во функција на стимулирање на граѓаните да се вработуваат во административната служба, односно веќе вработените да не ја напуштаат административната служба. Како инструмент за постигнување на ефектот на вработливост и задржливост во администрацијата, законодавецот уредил можност Владата да донесува одлука за висината на износот кој би се исплатувал на име додаток на плата по тој основ.
Анализирајќи ја целината на членот 91 од Законот, вклучително и оспорениот став 3 на членот од Законот, произлегува дека Владата со одлука може да утврди додаток на плата за административни службеници чија плата е значително пониска од платите на пазарот на трудот за иста извршена работа; во случаи каде вработувањето за одредени работни места било отежнато или стапката на напуштање на одредени работни места било неприфатливо високо; за дефицитарни квалификувани поединци на пазарот на трудот и за административни службеници со повеќегодишно стручно усовршување за да не го напуштат нивното работно место. Доколку Владата оцени дека со доделувањето на тој додаток на одредени административни службеници или за одредени работни места ќе се постигнел ефектот на вработливост и задржливост, според оспорениот став 3 на членот 91 од Законот, донесува одлука со која ќе ја утврди висината на овој вид на додаток на плата.
Во конкретниот случај, за разлика од оспорениот член 90 став 5 од Законот кој исто така уредува овластување за Владата да утврди износ на додаток на плата за работа изложена на висок ризик и за кој законодавецот утврдил законски критериуми и рамки (од 10% до 30% од износот на основната плата) на основа кои Владата со акт може да го утврди износот на име додаток на плата за работните места изложени на висок ризик, со оспорениот член 91 став 3 од Законот, отсуствуваат такви параметри на основа кои Владата би тргнала во утврдување на висината за овој вид на додаток на плата.
Во отсуство на утврдени критериуми и рамки врз основа на кои би се исплатувал додатокот на плата за вработливост и задржливост, произлегува дека со оспорениот член 91 став 3 од Законот, се дава право на Владата како извршна власт да уредува прашања кои се законска материја, како и можност од арбитрарно одлучување по однос на административните службеници и работните места кои би биле опфатени со ваквата повластена мерка, што според Судот, истото не е во согласност со принципот на владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како темелни вредности на уставниот поредок, од кои причини со ваквото уредување, пред Судот, со основ се постави прашањето за согласноста на членот 91 став 3 од Законот со одредбите на Уставот.
Согласно оспорениот член 105 од Законот, Уредбата за описите на нивоата на работни места на административните службеници ќе се донесе во рок од три месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон (став 1). Другите акти за спроведување на овој закон ќе се донесат во рок од девет месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон (став 2).
Во рамките на причините поради кои се оспоруваат погоре наведените законски одредби со кои се пропишува овластување за Владата или министерот за донесување на подзаконски акти, се оспорува и членот 105 од Законот, со кој законодавецот ги уредил роковите во кои треба да се донесат Уредбата и подзаконските акти кои се предвидени со Законот.
Во конкретниот случај, имајќи предвид дека овластените субјекти може да донесуваат акти во функција на разработка и извршување на одредби од Законот, доколку тоа е предвидено со закон, Судот оцени дека нема уставна пречка за опстојување на овој оспорен член од Законот, со кој законодавецот конкретизирал во кои рокови истите треба да се донесат.
Со иницијативата како оспорен се набројува и членот 70 став 2 во делот: ”освен секретарот” од Законот, но никаде во иницијативата нема наводи и причини поради кои се оспорува наведениот дел од законската одредба, односно подносителот воопшто не се впушта во уставно проблематизирање на делот од законската одредба која со иницијативата ја навел како оспорена.
Отсуството на наводи за причините за неуставност на одредена законска одредби, претставува процесна пречка за одлучување по иницијативата, односно согласно членот 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд, тоа е причина за отфрлање на иницијативата во тој дел, а помеѓу другото за оспорениот член 70 став 2 во делот: ”освен секретарот” од Законот, по повод претходно поднесена иницијатива, Судот веќе одлучувал, односно со Решение У.бр.147/2014 од 18.02.2016 година, Судот не повел постапка за оценување на уставноста на членот 70 став 2 во делот: ”освен секретарот” од Законот за административни службеници, бидејќи оценил дека истиот не е во спротивност со одредбите на Уставот, што во евентуални услови на исполнетост на процесни претпоставки за мериторно впуштање на овој суд во одлучување по иницијативата во овој дел, повторно би следувало отфрлање на иницијативата поради одлучена работа.
Со оспорениот член 108 од Законот за административни службеници е уредено следното:
(1) Административниот службеник кој засновал работен однос во институцијата заклучно со денот на започнувањето со примената на овој закон треба до секретарот, односно раководното лице на институцијата во која не се назначува секретар, да достави докази за познавање на странски јазици и познавање на работа со компјутерски програми за канцелариско работење, соодветни на нивото на неговото работно место, на кое бил распореден на денот на започнување со примена на овој закон, во рок од една година од денот на пристапување на Република Македонија во Европската Унија.
(2) Административниот службеник кој нема да достави докази за познавање на странски јазици и познавање на работа со компјутерски програми за канцелариско работење согласно со ставот 1 на овој член со решение на секретарот, односно раководното лице на институцијата во која не се назначува секретар, ќе биде распореден на работно место за едно ниво пониско од работното место на кое бил во моментот на влегување во сила на овој закон, освен административните службеници кои на денот на започнувањето со примената на овој закон биле распоредени на работно место од влезно ниво на кои ќе им биде намалена платата во износ од 10%.
(3) Административниот службеник на кој согласно со ставот 2 на овој член платата му била намалена во износ од 10% може во секој момент да достави докази за познавање на странски јазици и познавање на работа со компјутерски програми за канцелариско работење до раководното лице на институцијата по што секретарот, односно раководното лице на институцијата во која не се назначува секретар носи решение со кое решението за намалувањето на платата престанува да важи.
(4) Ставовите 1 и 2 на овој член не важат за административните службеници кои ќе остварат право на пензија во рок од десет години од денот на започнувањето со примената на овој закон.
(5) Државниот управен инспекторат, во рок од три месеци по истекот на рокот од ставот 1 на овој член, ќе изврши надзор над спроведувањето на ставовите 1 и 2 на вој член во сите институции од членот 3 став 1 од овој закон.
По повод претходно поднесена иницијатива, Уставниот суд се произнел за уставноста и во однос на оспорениот член 108 од Законот за административни службеници (“Службен весник на Република Македонија” број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015 и 5/2016), односно со Одлука У.бр.74/2014 од 29.06.2016 година, Судот го укинал наведениот член од Законот, бидејќи оценил дека тој не е во согласност со одредбите од член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 51 и член 52 став 4 од Уставот.
Со оглед дека Судот го укинал членот 108 од Законот за административни службеници, односно истиот повеќе не е во правниот поредок, Судот утврди дека постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата, поради што се исполнети условите од член 28 алинеја 3 од Деловникот, за отфрлање на иницијативата во тој дел.
7. Имајќи го предвид сето погоре изнесено, Судот оцени дека: -со основ може да се постави прашањето за согласноста на член 42 ставови 4 и 5 и член 91 став 3 од Законот за административни службеници со одредбите на Уставот; -не може да се постави прашањето за согласноста на: насловот “Правилник за спроведување на постапката за унапредување” и член 53, член 55 став 7, член 56 став 3, член 57 став 3, член 58 став 3, член 59 став 7, член 60 став 7, член 64 став 8, член 76 став 21, член 82 став 7, член 84 став 2, член 90 став 5, член 98 став 5 алинеја 8, насловот: “Донесување на подзаконски акти” и член 105 од Законот, со одредбите на Уставот на кои се повикува подносителот со иницијативата. Во однос на: член 18 став 3, член 31 став 2 алинеја 3, член 34 став 9, член 36 став 2 алинеја 3, насловот “Правилник за спроведување на постапката за вработување” и член 47, член 48 став 5 алинеја 4, член 70 став 2 во делот: “освен секретарот” и член 108 од Законот, Судот одлучи да ја отфрли иницијативата и тоа: за дел од наведените оспорени законски одредби врз основа на член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд бидејќи Судот веќе одлучувал за истата работа, а нема основи за поинакво одлучување, а за дел од оспорените одредби од Законот, врз основа на член 28 алинеја 3 од Деловникот, поради постоење на процесни пречки за одлучување по иницијативата, како што е наведено погоре во правното мислење.
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2 и 3 од решението.
9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски. Решението од точките 1 и 2, Судот го донесе со мнозинство гласови.
У.бр.163/2014
31 октомври 2016 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева