У.бр.111/2015

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 алинеи 1 и 2 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 31 мај 2016 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на делот

2. СЕ ОТФРЛА:
– иницијативата во делот со кој се бара поведување на постапка за оценување на уставноста на делот: „или од општините, од Градот Скопје, како и од општините од Градот Скопје“ од членот 3 став 1 алинеја 2 од Законот означен во точката 1 од ова решение и

– иницијативата во делот со кој се бара оценка на законитоста и оцена на меѓусебната согласност на деловите од одредбите означени во точките 1 и 2 од ова решение со Европската повелба за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.23/1997) и со членовите 2 став 1 точка 10, 21 и 22 став 1 точка 4 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002).

3. Саша Богдановиќ од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на делови од членовите: 3 став 1 алинеја 2, 5 став 1 точка 7 и 27 став 2 од Законот за административните службеници означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорените делови од означените одредби, биле спротивни на член 8 став 1 алинеи 3, 4, 9 и 11, член 32 став 5, член 51, член 114 и член 115 од Уставот на Република Македонија, потоа на Европската повелба за локалната самоуправа, ЕТС 121 („Службен весник на Република Македонија“ бр.23/1997) и на член 2 став 1 точка 10, член 21 и член 22 став 1 точка 4 од Законот за локалната самоуправа. Бидејќи оспорените делови од одредбите биле неуставни и незаконити, подносителот на иницијативата предлага истите да бидат поништени.

Ова од причина што темелните вредности од членот 8 став 1 алинеи 3, 4, 9 и 11 од Уставот биле повредени, односно узурпирани, како и дека во Законот за ратификација на Европската повелба за локалната самоуправа било утврдено дека локалната самоуправа го подразбира правото и особеноста на локалните власти да ги регулираат и да ги раководат битните страни на јавните работи, врз основа на сопствената одговорност и во интерес на локалното население (член 3 параграф 1). Понатаму, според членот 4 параграф 4 од Повелбата, функциите што им се доделуваат на локалните власти биле целосни и исклучиви и истите не смеат да бидат одземени или ограничени од страна на некоја друга централна или регионална власт. Власта од повисоко ниво можела да врши само управен надзор само заради обезбедување на експедитивност во извршувањето на оние задачи кои таа власт ги делегирала врз локалните власти (член 8 параграф 2).

Од цитираните одредби несомнено било јасно дека, според начинот дефиниран во Законот за административните службеници, спротивно на Уставот и прифатените норми на меѓународното право, вработените во јавните претпријатија основани од единиците на локалната самоуправа се подведувале под ист правен режим како и останатите јавни службеници.

Во наведената смисла се цитира членот 32 став 5 од Уставот, според кој правата на вработените и нивната положба се уредува со закон и со колективен договор или во контекст на јавно претпријатие основано од единица на локална самоуправа единствено со Законот за работните односи.

Од содржината на членот 114 од Уставот произлегувало дека начинот и условите под кои локалната самоуправа ќе ги извршувала своите исклучиви надлежности, вклучително и комуналните работи морале да бидат во согласност со Уставот и Законот за локалната самоуправа.

Поаѓајќи од содржината на членот 115 од Уставот, поврзано со Законот за административните службеници, подноси-телот на иницијативата смета дека се доведувала во прашање самостојноста на единиците на локалната самоуправа, кога централната власт наметнувала, однапред пропишани, несоодветни критериуми за вработување во јавните претпријатија кои ги основала општината, кои пак, единствено можеле да бидат применливи за јавните претпријатија основани од државата, со што неспорно можела да се утврди повреда на темелните вредности и загарантираното право на локалната самоуправа.

Според подносителот на иницијативата, согласно членовите 20 и 21 од Законот за локалната самоуправа, недвосмислено било пропишано дека надлежностите на општините се целосни и исклучиви и не смееле да бидат одземени или ограничени, а определувањето на кој начин и преку каков вид на вработени општината ќе ги извршува своите надлежности, како и самата содржина на Законот за административните службеници биле еклатантен пример за одземање на надлежностите на локалната самоуправа. Ова особено што станувало збор за правни лица основани од општината што се финансирале од сопствени приходи, но не и за општина која извршува управни работи и се финансира од Буџетот на Република Македонија.

Доколку се тргнело од дефиницијата на „јавна служба“ од Законот за локалната самоуправа (член 2 став 1 точка 10) било сосема нејасно како Законот за административните службеници ги изедначувал лицата вработени во непрофитните организации со лицата вработени во државната управа. Според подносителот на иницијативата, јавните претпријатија основани од единиците на локалната самоуправа не извршувале управни работи, па ако се земел предвид и начинот на финансирање на јавните претпријатија ќе се утврдела целосна спротивност и неприменливост на побиваните делови од одредбите. Имено, ниту една управна организација не наплаќала ДДВ за извршените управни работи, туку наплаќала такса, како приход на Буџетот на Република Македонија, а јавните претпријатија не биле буџетски корисници, туку средства обезбедувале од наплатата на надоместокот за искористени услуги.

Конечно, ако се земел предвид текстот на Законот за јавните претпријатија во делот што се однесува и бил применлив за јавните комунални претпријатија основани од единиците за локалната самоуправа ќе се утврдело повикување на Законот за трговските друштва, во однос на уписот, преобразбата, откуп на удели и слично, што не било случај со другите организациони облици за кои бил применлив Законот за административните службеници.

Според подносителот на иницијативата Уставниот суд со одлуката У.бр.184/2011 од 15.02.2012 година веќе се изјаснил дека вработените во јавните претпријатија, основани од единиците на локалната самоуправа, не можеле да се подведат под админис-тративни службеници, па по однос на нив единствено можел да се применува Законот за работните односи. Во наведениот контекст со оспорените делови од одредбите бил повреден и членот 51 од Уставот, од причина што Судот веќе ги поништил овие делови, од каде должноста за почитување на Уставот и законите била доведена во прашање, а со тоа и правната сигурност.

Поради сето наведено подносителот на иницијативата предлага оспорените делови од законските одредби да бидат поништени како неуставни и незаконити.

4. Судот на седницата утврди дека, според член 3 став 1 алинеја 2 од Законот за административни службеници, адми-нистративен службеник е лице кое засновало работен однос заради вршење на административни работи, помеѓу другите и во институциите кои вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје.

Одредбата се оспорува во делот: „или од општините, од градот Скопје, како и од општините во градот Скопје.“

Во членот 5 од Законот се содржани појаснувањата на поимите употребени во овој закон. Според точката 7 по поимот „Орган надлежен за буџетот на институцијата“ се смета Министерството за финансии за буџетските корисници од прва линија кои се финансираат од Буџетот на Република Македонија и јавните претпријатија основани од Република Македонија, надлежното министерство за институциите кои вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, советот на општината за единиците на локалната самоуправа и јавните установи и претпријатија основани од единиците на локалната самоуправа и други органи утврдени со закон.

Одредбата се оспорува во делот: „претпријатија основани од единиците на локалната самоуправа“.

Според членот 27 став 2 од Законот, во рамките на категориите на адмнистративни службеници, нивоата дополнително се опишуваат со точно определени звања, при што по исклучок на ставот 1 на овој член од Законот за административните службеници, во судството и јавното обвинителство, дипломатијата, царинската и даночната администрација, инспекциските служби, државната ревизија, ревизијата на ИПА, регулаторните тела, Народната банка на Република Македонија, како и во институциите кои вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје, нивоата во рамките на категориите можат дополнително да се опишат со звања утврдени во посебните закони.

Одредбата се оспорува во делот: „или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје“.

5. Според член 8 став 1 алинеи 1, 6 и 11 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот; владеењето на правото; поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска; локалната самоуправа и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 32 став 5 од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 110 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија, помеѓу другото, одлучува за согласноста на законите со Уставот, како и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Според член 114 од Уставот на Република Македонија на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа (став 1). Единици на локалната самоуправа се општините (став 2). Во општините можат да се основаат облици на месна самоуправа (став 3). Општините се финансираат од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката (став 4).

Според Амандманот XVI на Уставот со кој се заменува ставот 5 на членот 114 од Уставот на Република Македонија, локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. Законите за локалното финансирање, локални избори, општински граници и за Градот Скопје, се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија

Според Амандманот XVII на Уставот, со кој се заменува ставот 1 од членот 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа, граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, предучилишното воспитување, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Во членот 115 став 2 од Уставот е определено дека, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со закон, а надзор над законитоста на нејзината работа го врши Републиката. Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината (став 3).

Според членот 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.

Согласно членот 28 алинеја 2 од Деловникот на Судот ако Судот веќе одлучувал за истата работа, а нема основи за поинакво одлучување иницијативата ќе ја отфрли.

– Со одлукатa У.бр.184/2011 од 15.02.2012 година, на која се повикува подносителот на иницијативата, Судот го поништил членот 3 точките 1 и 2 во деловите: „култура“ и „општините, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје“, и точката 3 во делот: „општините, односно Градот Скопје“, од Законот за јавните службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр.52/2010, 36/2011 и 6/2012).

Во постапката по наведениот предмет Судот утврдил дека вработените во јавните претпријатија основани од општините, општините на Градот Скопје и Градот Скопје, како и самите институции кои по природата на надлежностите вршат комунални дејности, по својата положба, права и обврски не можат да бидат под правниот режим на Законот за јавните службеници, ниту од аспект на основањето, вработувањето, финансирањето, правото на плата и надоместоците од плата, надзорот, ефикасноста и одговорноста од работењето, статусот и регистарот на претпријатијата, надзорот над ефикасноста и законитоста на работењето од Државниот комунален инспекторат и други работи кои се веќе комплексно уредени со одредбите од повеќе посебни закони.

Со оглед на тоа, Судот утврдил дека членот 3 точки 1 и 2 во деловите: „општините, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје“, и точка 3 во делот: „општините, односно Градот Скопје“, од Законот за јавните службеници не биле во согласност со членот 8 став 1 алинеи 3 и 4, членот 51, членот 114, членот 115 и Амандманот XVII од Уставот.“

Наведената интервентна одлука на Судот, но и други одлуки по однос на слична правна проблематика предизвикаа настанатата правна празнина да биде уредена со Законот за административните службеници, кој сега е во сила.

Законот за административните службеници во членот 3, во зависност од институцијата во која службениците се вработени, разликува државни службеници, друг вид службеници и јавни службеници. Статусните и други прашања по однос на работниот однос на државните службеници и опфатот на Законот за административните службеници се уредени со членот 4 од Законот, според кој овие службеници, во целост или делумно, подлежат под режимот на овој закон, во зависност од областа или институцијата на која и припаѓаат.

Инаку, по однос на оспорениот дел од членот 3 став 1 алинеја 2 од Законот од значење е што Уставниот суд со решение У.бр.82/2014 од 16 март 2016 година, меѓу другото, не повел постапка за оценување на уставноста на членот 3 став 1 алинеја 2 во делот „јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во радот Скопје“ од Законот за административни службеници. Во постапката по наведениот предмет Судот застанал на гледиште дека, оспорената одредба со која се уредуваат општи начела и права и обврски од работен однос на вработени во јавните установи и јавните претпријатија основани од општините, при важење и на одредбите од посебните закони и колективни договори, не може да се смета за повреда на локалната самоуправа на уставниот поредок (член 32 став 5) и на самостојноста на општината во одлучувањето и вршењето на дејности од јавен интерес со локално значење.

Оттаму, за прашањата покренати во иницијативата што се однесуваат генерално на сите делови од трите оспорени одредби, а по однос на статусот на вработените во јавните претпријатија основани од единиците на локалната самоуправа, Судот веќе има изградено свое гледиште. По однос на оспорениот дел од член 3 став 1 алинеја 2 од Законот Судот веќе одлучувал и не нашол повреди на уставните одредби.

Укажувањето на конкретната уреденост на одредена проблематика во Законот за трговските друштва или пак во Законот за јавните претпријатија, во предметната иницијатива, со цел да се докаже несогласноста на оспорените делови од одредбите со Уставот, според оцена на Судот се сведува на барање за оценување на меѓусебната согласност на два или повеќе закони што е надвор од надлежноста на Уставниот суд определена во членот 110 од Уставот. Ова се однесува и на делот од иницијативата со која се бара оценка на законитоста на оспорените делови од одредбите со ратификуваната Европска повелба за локалната самоуправа и членот 2 став 1 точка 10, членот 21 и членот 22 став 1 точка 4 од Законот за локалната самоуправа, за што Судот, согласно наведената уставна одредба нема надлежност.

Сумарната анализа на оспорените делови од одредбите покажа дека Судот веќе одлучувал за уставноста на членот 3 став 1 алинеја 2 од Законот, а во иницијативата не се понудени основи за поинакво одлучување, од каде по однос на овој дел од иницијативата се исполнети условите за отфрлање, согласно членот 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија.

Останатите оспорени делови од членовите 5 став 1 точка 7 и 27 став 2 од Законот се побиваат врз основа на истата правна агрументација како по однос на првооспорената одредба, па оттаму произлегува дека Судот веќе изградил став по сите прашања покренати со иницијативата (предмет У.бр.82/2014), но овие одредби прв пат се оспоруваат пред Судот. Оттаму, влегувајќи во мериторна оцена на согласноста на оспорените делови од членовите 5 став 1 точка 7 и 27 став 2 од Законот, притоа оценувајќи ги од аспект на наводите во иницијативата, врз основа на идентична аргументација, Судот оцени дека истите се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, 4, 9 и 11, член 32 став 5, член 51, член 114 и член 115 од Уставот на Република Македонија.

– Согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот, Судот ќе ја отфрли иницијативата, ако не е надлежен да одлучува за барањето.

Согласно членот 110 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд нема надлежност да оценува законитост на закон или пак меѓусебна усогласеност на два или повеќе закони, од каде по однос на барањето да се утврди дека оспорените делови од Законот не биле во согласност со Европската повелба за локалната самоуправа и со членовите 2 став 1 точка 10, 21 и 22 став 1 точка 4 од Законот за локалната самоуправа. Оттука, Судот оцени дека се исполнети условите за отфрлање на иницијативата во тој дел.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.111/2015
31 мај 2016 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева