У.бр.20/2015

2. Димитрија Атанасовски, адвокат од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот во целина и посебните одредби од Законот, означен во точката 1 од решението.

Според наводите од иницијативата, оспорените законски одредби на членот 68 од Законот, не биле во согласност со одредбите од член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 11, член 9 став 2, член 14, член 15, член 32 став 3 и член 51 од Уставот на Република Македонија.

Имено, неприфатливо било однапред со закон да се определува процент (5%) на административни службеници на кои задолжително мора да им биде намалена платата за 20%, 10% или 5%, односно да бидат казнети, бидејќи заработувачката, односно платата на работник како уставна категорија, можела да биде намалена само во постапка предвидена со закон.

Тргнувајќи од одредбите во Законот со кои за административни службеници (глава XII), уредена била дисциплинска одговорност на административните службеници и изрекување на дисциплински мерки по спроведена дисциплинска постапка, неприфатливо било уредувањето со оспорениот член 68, а посебно ставовите 2, 3, 4, 5 и 7, да се изрече парична казна без спроведување на соодветна постапка во која ќе се утврдело лице-сторител на одредена повреда на работната дисциплина, без да се утврди видот на повредата, времето, местото и вината, а во конкретниот случај, немало постапка, немало сторител на повреда, немало учество на лицето во постапката и немало вина. Оттука, спротивно било на член 14 од Уставот, административните службеници да одговараат за нешто што не било предвидено како казниво дело и за кое не била предвидена соодветна постапка.

Со иницијативата се наведува дека ставот 7 на оспорениот член 68 од Законот, бил спротивен на членот 15 од Уставот, бидејќи не била дозволена жалбена постапка по донесувањето на решението со кое се определувало намалување на платата. Со иницијативата се цитира претходната содржина на членот 15 од Уставот, а не содржината на Амандманот XXI на Уставот, со која е изменет членот 15 од Уставот.

3. Судот на седницата утврди дека оспорениот член 68 од Законот за административни службеници уредува дека:

(1) Административните службеници од ранг-листата од членот 65 став 17 од овој закон за кои годишната оценка е “A”, ќе бидат наградени со бонус во износ од една плата примена во последниот месец во годината за која се вршело оценувањето.

(2) На последните 5% административни службеници од ранг-листата од член 65 став 17 од овој закон ќе им:

– престане работниот однос доколку се оценети со оценка „Д“,
– биде намалена платата во износ од 20% во период од шест месеци доколку се оценети со оценка „Г“,
– биде намалена платата во износ од 10% во период од шест месеци доколку се оценети со оценка „В“,
– биде намалена платата во износ од 5% во период од шест месеци доколку се оценети со оценка „Б“.

(3) На административниот службеник кој е оценет со оценка „Г“ во две последователни оценувања му престанува работниот однос.

(4) Доколку на ранг-листата од членот 65 став 17 од овој закон се најдат повеќе административни службеници со иста оценка во втора децимала, а таа оценка влегува во последните 5% од ранг-листата, тогаш мерките за слаб ефект ќе бидат применети за сите административни службеници со таква оценка.

(5) Доколку на ранг-листата од членот 65 став 17 од овој закон повеќе од 5% од административните службеници се оценети со оценка „Д“ тогаш мерките за слаб ефект ќе бидат применети за сите административни службеници со таква оценка.

(6) За реализирање на мерките за одличен и слаб учинок, раководното лице на институцијата донесува решение најдоцна до 1 март во тековната, за претходната година.

(7) Решението од ставот 6 на овој член е конечно и извршно и против него е дозволена тужба пред надлежен суд.

(8) Начинот на реализација на мерките за одличен и слаб учинок, за институции во кои се вработени помалку од 20 административни службеници, го пропишува министерот.

(9) Државниот управен инспекторат најмалку еднаш годишно врши надзор над спроведување на овој член, во сите институции од членот 3 став 1 од овој закон.

4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Со Амандманот XXI со кој е заменет член 15 на Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Законот за административни службеници (“Службен весник на Република Македонија” број 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015 и 5/2016), ги уредува статусот, класификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособување, мерењето на ефектот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници (став 1), како и статусот и надлежноста на Агенцијата за администрација (став 2).

Мерењето на ефектот на административни службеници е воспоставен преку системот за управување со ефектот на административните службеници, кој го сочинуваат утврдување на работните цели и задачи, утврдување на индивидуалниот план за стручно усовршување, како и постапка за оценување на ефектот на административниот службеник (член 61 од Законот).

Според член 65 од Законот, оценувањето на административните службеници се врши еднаш годишно (став 1 на членот 65 од Законот), за што работата на административниот службеник може да биде оценета со оценка “1”, “2”, “3”, “4” или “5”, која се внесува на соодветен образец (став 3 на членот 65 од Законот).

Со оценка “5” може да бидат оценети најмногу 5% од вработените административни службеници во институцијата (став 4 на членот 65 од Законот).

За извршеното оценување, се составува ранг-листа во која се содржани годишните оценки на административните службеници во институцијата за тековната година (став 17 на членот 65 од Законот).

Според член 67 од Законот, годишната оценка на административниот службеник може да биде:

-„А”, доколку има вредност од 4,51 до 5,00;
-„Б”, доколку има вредност од 3,51 до 4,50;
-„В”, доколку има вредност од 2,51 до 3,50;
-„Г”, доколку има вредност од 1,51 до 2,50 и
-„Д”, доколку има вредност од 1,00 до 1,50.

Од анализата на оспорениот член 68 од Законот, произлегува дека законодавецот за административните службеници по извршеното годишно оценување предвидел мерки за одличен ефект во работењето (наградување) и мерки за слаб ефект во работењето (намалување на платата и престанок на работниот однос).

Мерката-наградување со бонус во износ од една плата примена во последниот месец во годината за која се вршело оценувањето, законодавецот ја предвидел за административните службеници за кои годишната оценка е “A” (став 1 на оспорениот член 68 од Законот).

Со мерките за слаб ефект во работењето (намалување на платата и престанокот на работниот однос) ќе се соочат последните 5% административни службеници од ранг-листата, во зависност од оценката со која се оценети, а кои можат да бидат “Б”, “В”, “Г” и “Д” (став 2 алинеите 1 до 4 на оспорениот член 68 од Законот).

Конкретно според ставот 2 алинеите 1 до 4 на оспорениот член 68 од Законот, на последните 5% административни службеници од ранг-листата ќе им:

– престане работниот однос доколку се оценети со оценка „Д“,
– биде намалена платата во износ од 20% во период од шест месеци доколку се оценети со оценка „Г“,
– биде намалена платата во износ од 10% во период од шест месеци доколку се оценети со оценка „В“,
– биде намалена платата во износ од 5% во период од шест месеци доколку се оценети со оценка „Б“.

Со мерката – престанок на работниот однос, ќе се соочат и административни службеници кои во две последователни оценување биле оценети со оценката “Г” (став 3 на оспорениот член 68 од Законот).

Исто така, доколку на ранг-листата се најдат повеќе административни службеници со иста оценка во втора децимала, а таа оценка влегува во последните 5% од ранг-листата, тогаш мерките за слаб ефект ќе бидат применети за сите административни службеници со таква оценка (став 4 на оспорениот член 68 од Законот), а доколку на ранг-листата повеќе од 5% од административните службеници се оценети со оценка „Д“ тогаш мерките за слаб ефект ќе бидат применети за сите административни службеници со таква оценка (став 5 на оспорениот член 68 од Законот).

Мерките за одличен и слаб учинок во работењето (наградување, намалување на плата во период од шест месеци и престанок на работниот однос), ќе се реализираат врз основа на решение кое го донесува раководното лице на институцијата најдоцна до 1 март во тековната, за претходната година (став 6 на оспорениот член 68 од Законот).

За реализација на мерките за одличен и слаб учинок, раководното лице на институцијата донесува решение најдоцна до 1 март во тековната година, за претходната година (став 6 на оспорениот законски член), а решението е конечно и извршно и против него е дозволена тужба пред надлежен суд.

Со Закон за изменување и дополнување на Законот за административни службеници (“Службен весник на Република Македонија” број 5/2016), уреден е посебен член 7 од Законот, со кој се определува дека по завршување на оценувањето на административните службеници во 2015 година нема да се донесува решение за реализирање на мерките за одличен и слаб ефект согласно со членот 68 став 6 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ број 27/14, 199/14, 48/15 и 154/15).

Имено, со овој член од Законот, законодавецот определил дека за извршеното оценување во 2015 година, да не се донесуваат решенија со кои ќе се реализираат мерките наградување, намалување на плата во период од шест месеци и престанок на работниот однос.

Во врска со претходните одредби е уреден ставот 8 на членот 68 од Законот според кој начинот на реализација на мерките за одличен и слаб учинок, за институции во кои се вработени помалку од 20 административни службеници, го пропишува министерот.

Според ставот 9 на оспорениот член 68 од Законот, Државниот управен инспекторат најмалку еднаш годишно врши надзор над спроведување на овој член, во сите институции од членот 3 став 1 од овој закон.

Според Судот неосновани се наводите од иницијативата за спротивноста на целината на членот 68 од Законот и посебно одредбите од став 2, став 3, став 4, став 5 и став 7 од наведениот член од Законот со одредбите на Уставот, на кои се повикува подносителот на иницијативата.

Наведеното од причини што оценката со која административните службеници се оценети на крајот од годината е резултат од континуирано следење на ефектот во работењето на административните службеници согласно предвидена постапка за управување со ефектот на административните службеници која започнува со утврдување на работните задачи и цели кои согласно член 62 од Законот треба да бидат јасни, прецизни, мерливи и со утврдена временска рамка за нивно извршување.

Врз основа на наведеното согласно член 64 од Законот, непосредно претпоставениот службеник, на оној чија работа се оценува континуирано го следи ефектот на административниот службеник, а најдоцна до 31 мај е должен да спроведе и полугодишно интервју, по кое врз основа на докази, доколку утврди дека административниот службеник не ги исполнил поставените цели, односно покажува незадоволителни резултати за време на полугодишниот период, не покажува потребна стручност и компетентност, има значителни грешки во работата и постапувањето, работните цели ги извршува ненавремено, односно не покажува интерес за квалитетот на извршување на работните цели и задачи, истиот ќе започне постапка за подобрување на ефектот.

Постапката за подобрување на ефектот се состои од дополнителни обуки или менторства и се изрекува писмена опомена во која административниот службеник се предупредува на можноста да биде оценет со негативна оцена доколку и покрај укажувањата и предложените мерки, до истекот на годината за која се врши оценувањето, не го подобри својот ефект.

Со членот 65 од Законот е разработена постапката за оценување на ефектот на административните службеници. Во конечната оценка со 65% учествува непосредно претпоставениот службеник, а со 35% учествуваат шест други оценувачи.

Со оглед на фактот дека оценката која ја дава претпоставениот како и останатите шест оценувачи, од кои двајца од исто ниво како и оценуваниот, двајца од пониско ниво и двајца со кои службеникот соработувал, односно странки и граѓани, доколку има непосредни контакти со нив, е субјективна категорија и истата не може да биде преиспитана, Законот не предвидува жалба или приговор, меѓутоа со оглед на фактот дека со Законот детално е разработен постапката за оценување со членот 65 став 21 од Законот, е гарантирана жалба само против постапката за оценување.

По завршувањето на постапката за оценување, најдоцна до 31 јануари, се изготвува извештај со ранг-листа на годишни оценки на сите оценети административни службеници кој се доставува до Министерството за информатичко општество и администрација. Врз основа на оваа ранг-листа само административните службеници кои се оценети со оцена “особено се истакнува”, ќе бидат наградени со бонус во износ од најмногу една плата, а на последните 5% административни службеници од ранг-листата, како последица поради слабиот ефект може да бидат применети мерките од ставот 2 алинеите 1 до 4 на оспорениот член 68 од Законот.

Во конкретниот случај станува збор за мерки кои треба да придонесат за подобрување на ефектот на административните службеници кои се последни на ранг-листата, а истите се дистрибуирани во зависност од оценката на оние кои се нашле во тие последни 5% од ранг-листата.

Во оваа смисла, според Судот, право е на законодавецот во сферата на административната служба да уредува мерки во функција на подобрување на ефектот на административни службеници, како и право е на законодавецот да го утврдува опфатот на административните службеници спрема кои ќе се применат тие мерки, на основа претходно спроведена постапка за мерење на ефектот во работењето и годишната оценка со која биле оценети за постигнатите резултати во работењето.

Според Судот, во конкретниот случај не станува збор за повреда на правото на соодветна заработувачка од член 32 став 3 од Уставот, на што се повикува подносителот на иницијативата, туку за намалување на плата како мерка за искажан слаб ефект во работењето до максимални 20% од платата.

Што се однесува до ставот 7 на оспорениот член 68 од Законот, според кој Решението од ставот 6 на овој член е конечно и извршно и против него е дозволена тужба пред надлежен суд, според Судот, неосновано со иницијативата се тврди дека ваквото уредување било спротивно на членот 15 од Уставот, бидејќи овој уставен член со Амандманот XXI на Уставот, добива друга содржина, така што со Уставот се гарантира правото на жалба против првостепени судски одлуки, но што се однесува до правото на жалба или правото на друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, тоа уредување Уставот го препуштил на законодавецот. Имајќи во вид дека против решението со кое се изрекува мерка намалување на плата или престанок на работниот однос поради слаб ефект во работењето, може да се поведе судски спор, обезбедена е судска заштита за незадоволниот административен службеник.

Од погоре изнесеното, Судот оцени дека во конкретниот случај не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 68 во целина, и посебно ставовите 2, 3, 4 ,5 и 7 на членот од Законот со одредбите на Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1, од решението.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.20/2015
20 април 2016 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева

Издвоено мислење по предметот У.бр.20/2015