28/2016-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 13 април 2016 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 7 ставовите 3 и 4 од Царинскиот закон („Службен весник на Република Македонија“ бр. 39/2005, 4/2008, 48/2010, 158/2010, 44/2011, 53/2011, 11/2012, 171/2012, 187/2013, 129/2015, 154/2015 и 192/2015).

2. Игорчо Точев од Кочани, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точката 1 на ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорените законски одредби, според кои против решение кое во управна постапка го донесува царинскиот орган, може да се поведе управен спор пред надлежен суд (член 7 став 3) и тужбата не го одлага извршувањето на решението (член 7 став 4), биле во спротивност со членот 51 од Уставот на Република Македонија, а во врска со членот 227 ставовите 1, 2 и 7 од Законот за општата управна постапка.

Имено, од одредбите на Законот за општата управна постапка како генерален закон, произлегувало дека против решение на орган на државна управа може да се поведе управен спор. Но, од содржината на оваа одредба не произлегувало дека против решение на „орган во состав на органот на државната управа“, како што тоа била Царинската управа на Република Македонија, можело да се поведе управен спор. Против решение донесено од „орган во состав на органот на државната управа“, според членот 227 став 2 од Законот за општата управна постапка, била дозволена жалба до функционерот кој раководи со органот во состав на органот на државната управа, што во конкретниот случај подразбирало дека директорот на Царинската управа на Република Македонија, можел да одлучува по жалба изјавена против решение што е донесено по поведена и водена управна постапка од Царинската управа на Република Македонија, односно царински орган, од причина што Царинската управа на Република Македонија била „орган во состав на органот на државната управа“, а не била „орган на државна управа“. Поради тоа оспорената одредба не можело да се смета дека била во согласност и со членот 227 став 7 од Законот за општата управна постапка, според кој во сите случаи во управната постапка кога не е предвиден орган за решавање во втор степен, странката против првостепеното решение може да поведе управен спор. Ова од причина што во самата законска одредба била пропишана само „управната постапка“, но во ниту еден дел од оваа одредба не било пропишано „со закон“ со што би се допрецизирала и оваа одредба.

Подносителот на иницијативата смета дека оспорените одредби од член 7 ставовите 3 и 4 од Царинскиот закон не биле во согласност и со Амандманот XXI со кој е заменет членот 15 од Уставот на Република Македонија. Ова од причини што со наведениот амандман било пропишано дека жалбата или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во прв степен може да се уреди со закон, но во случај да поединечниот правен акт го носи „орган на државна управа“ или организација и „друг орган што врши јавни овластувања“, но не и кога поединечниот правен акт во прв степен го носи „орган во состав на органот на државната управа“ каков што орган е Царинската управа на Република Македонија. Во таков случај, според подносителот на иницијативата, задолжително било потребно со законот со кој се регулира управната област на постапување на „органот во состав на органот на државната управа“, да се пропише правото на жалба. Впрочем, такво било и законското решение пред изменувањето на сега важечкиот член 7 ставовите 3 и 4 од Царинскиот закон, според кое, против решение донесено од овој „орган во состав на органот на државната управа“(Царинската управа на Република Македонија) било пропишано правото на жалба до Министерството за финансии.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека од содржината на членот 7 став 1 од Царинскиот закон, произлегувало дека ако со овој закон поинаку не било определено, царинскиот орган што ја води царинската постапка го применувал Законот за општата управна постапка. Во оваа смисла, Царинскиот закон не пропишувал спроведување на посебна испитна постапка а заради подобро разјаснување на работите. Царинската управа на Република Македонија како „орган во состав на органот на државната управа“ можела да ги сослуша подносителот на предлогот по кој постапува и лицето спрема кое ќе се донесе поединечен правен акт со кој ќе се воспостави право односно обврска, што означувало дека во една таква контрадикторна постапка може да се расправа за предметот поведен и оформен по повод предлог поднесен од надлежен орган, а за кој предлог, според управната област според закон е должна да постапува и да констатира неправилности, како и да одлучи во која насока истите ќе се отстранат, а во смисла на начелото за заштита на странките во смисла на одредбите од Законот за општата управна постапка. Без сомнение било дека правото на жалба против поединечен правен акт донесен во прв степен од „орган во состав на органот на државната управа“ во себе го содржел фундаментот и основаната претпоставка дека првостепената одлука донесена во управна постапка пред „орган во состав на органот на државната управа“ не мора секогаш да биде правилна и законита, а во таа смисла била и заштитата на правата и слободите на граѓаните и правните лица од неправилностите и незаконитостите во работењето на „органот во состав на органот на државната управа“.

Според подносителот на иницијативата, не би можело да се смета ниту дека, со пропишувањето на единствениот вид на правна заштита и тоа со тужба за управен спор пред Управниот суд, против поединечен правен акт донесен во прв степен пред „орган во состав на органот на државна управа“, побрзо, поекономично и поефикасно ќе се остварувала правната заштита од можните неправилности и незаконитости во работењето на „органот во состав на органот на државна управа“. Ова од причини што ако се имал предвид Предлогот за донесување на Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, според кој предлог, со цел да се надмине состојбата на навремено решавање, потребно било да се предвиди орган кој, според тој закон ќе одлучува по жалби против прекршочни одлуки донесени од надлежни органи во прв степен во прекршочна постапка која е управна област.

Од друга страна, неспорно било дека според Законот за управните спорови, во членот 8 став 2 било пропишано дека управен спор може да се поведе и против првостепен управен акт кога не е предвидена правна заштита во управна постапка во втор степен, но тоа било само во случај кога ќе се донесе такво законско решение со кое, против првостепен управен акт ќе се дозволи само тужба за управен спор како единствен вид на правна заштита. Дополнително, ако се имало предвид дека според член 7 став 4 од Законот за Царинската управа на Република Македонија, директорот е надлежен за донесување акти во првостепена управна постапка и оперативни инструкции во писмена форма од сите области на царинското и акцизното работење, од која одредба неспорно произлегувало дека станува збор за „првостепена управна постапка“, дали тоа би можело да се подразбере дека Управниот суд, кога постапува по тужба за управен спор, ќе се јави како второстепен управен орган или како државен орган како дел од судскиот систем во Република Македонија? Законот за управните спорови неспорно содржел одредби од кои произлегувало дека Управниот суд може мериторно да ја одлучи работата и да стапи на местото на органот, но во точно определени случаи пропишани со Законот за управните спорови.

Поради наведеното, подносителот на иницијативата смета дека оспорените законски одредби не биле во согласност со Уставот на Република Македонија, поради што предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на нивната уставност и истите да ги укине како спротивни на Уставот.

Истовремено, се предлага до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да донесе времена мерка со која ќе се запрат од извршување актите донесени врз основа на оспорените одредби од Царинскиот закон.

3. Судот на седницата утврди дека според член 7 став 3 од Царинскиот закон, против решение, кое во управна постапка го донесува царинскиот орган, може да се поведе управен спор пред надлежниот суд. Според став 4 на истиот член, тужбата не го одлага извршувањето на решението.

4. Според членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно Амандманот XXI на Уставот, со кој се заменува членот 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Со членот 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Во согласност со членот 95 став 3 од Уставот, организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Според членот 5 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ број 58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/10 и 51/2011), органите на државната управа, можат да се основаат како министерства, други органи на државната управа и управни организации. Во согласност со ставот 3 на истиот член, министерствата се основаат за вршење на функциите на државната управа групирани по области за еден или повеќе сродни управни ресори, а според ставот 3 на овој член, другите органи на државната управа според видот на организацијата и степенот на самостојноста можат да се основаат како самостојни органи на државната управа (дирекции, агенции и комисии) или како органи во состав на министерствата (управа, биро, служба, архив, инспекторат и капетанија).

Според членот 7 од истиот закон, органите на државната управа, освен министерствата, можат да се основаат, укинуваат и нивната надлежност да се утврдува со закон. Во согласност со членот 8 на овој закон, на одделни органи на државната управа, со законот со кој се основаат може да им се определи својство на правно лице.

Во членот 19 став 2 алинеја 2 на овој закон, се пропишува дека во состав на Министерството за финансии е Царинската управа, а според ставот 3 на истиот член, Царинската управа има својство на правно лице.

Со членот 227 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија” број 38/2005 и 110/2008 и 51/2011) се пропишува:
„(1) Доколку со закон не е утврдено право на жалба на решение на орган на државна управа, може да се поведе управен спор.
(2) По жалба против првостепено решение на орган во состав на органот на државна управа, со својство на правно лице, решава функционерот кој раководи со органот на државната управа.
(3) Против првостепено решение на орган во состав на органот на државната управа, без својство на правно лице, не може да се изјави жалба, но може да се поведе управен спор.
(4) По жалба против првостепено решение на правно и друго лице со јавни овластувања решава органот на државна управа надлежен за соодветната управна област за кое е донесено решението.
(5) Против решение на Владата на Република Македонија не може да се изјави жалба, но може да се поведе управен спор.
(6) Доколку со закон не е пропишано право на жалба на решение од орган над кој органот на државната управа не врши надзор (самостојни државни органи), може да се поведе управен спор.
(7) Во сите случаи во управната постапка кога не е предвиден орган за решавање во втор степен, странката против првостепеното решение може да поведе управен спор.“

Со Царинскиот закон се уредуваат правата и обврските на лицата и царинските органи во врска со стоката во патничкиот и стоковиот промет меѓу царинското подрачје на Република Македонија и странските царински подрачја (член 1 став 1).

Според членот 7 став 1 од Царинскиот закон, ако со овој закон поинаку не е определено, царинскиот орган што ја води царинската постапка го применува Законот за општата управна постапка.

Според ставот 3 од овој член, против решение, кое во управна постапка го донесува царинскиот орган, може да се поведе управен спор пред надлежниот суд. Во согласност со ставот 4 на истиот член, тужбата не го одлага извршувањето на решението.

Од наведената уставна регулатива произлегува дека со Уставот се гарантира правото на жалба само на одлуки донесени во прв степен пред суд, а правото на жалба против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што вршат јавни овластувања на определен начин е релативизирано, односно не е веќе уставна гаранција како што тоа беше порано, пред донесување на Амандманот XXI на Уставот, туку тоа е препуштено да се уреди со закон.

Според тоа, наведениот уставен амандман остава простор во одредена управна постапка, како што е царинската постапка уредена со Царинскиот закон, да не се гарантира право на жалба против поединечниот управен акт, но притоа нужно е да се обезбеди правото на судска заштита против таквите акти, што во конкретниот случај е сторено преку можноста против решението на царинскиот орган, наместо да се изјави жалба, веднаш да може да се поведе управен спор. Оттука, ваквата определба на законодавецот, не е во несогласност со наведениот уставен амандман.

Неспорно е дека согласно Законот за организација и работа на органите на државната управа, Царинската управа, како орган во состав на Министерството за финансии, е орган на државна управа, со својство на правно лице. Оттука, уставната определба за начинот на уредување на правната заштита против првостепени решенија донесени во управна постапка од страна на органите на државната управа, пропишана со Амандманот XXI на Уставот, несомнено се однесува и на начинот на уредување на ова прашање во случај кога во управна постапка царинскиот орган донесува првостепено решение.

Имајќи го предвид наведеното, законодавецот, со членот 7 став 1 од Царинскиот закон, како посебен закон (lex specialis), пропишал дека ако со овој закон поинаку не е определено, царинскиот орган што ја води царинската постапка го применува Законот за општата управна постапка, при што во ставот 3 на истиот член, се определил дека против решение донесено од царинскиот орган во управна постапка, не може да се изјави жалба, туку може да се поведе управен спор пред надлежниот суд. На тој начин, законодавецот, во наведениот случај, ја исклучил примената на членот 227 од Законот за општата управна постапка, како lex generalis, каде се пропишува можност за изјавување на жалба против првостепено решение донесено во управна постапка. Наведените законски одредби се јасни и недвосмислени, а примената на правното начело Lex specialis derogat legi generali, не значи повреда на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок.

Целисходноста на оспореното законско решение е проценка на законодавецот, а од уставно-правен аспект суштинско е дека истото има уставна основаност, како што е претходно образложено.

Со оглед дека оспорениот член 7 ставовите 3 и 4 од Царинскиот закон, имаат уставен основ, Судот оцени дека не може да се прифати дека истите се несогласни со член 8 став 1 алинеја 3, Амандманот XXI и членот 51 од Уставот.

5. Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека не се исполнети условите од членот 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за прифаќање на предлогот на подносителот на иницијативата, до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти донесени врз основа на оспорените одредби од Царинскиот закон.

6. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.28/2016
13 април 2016 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева