У.бр.141/2014

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 3 став 1 во делот: „прописите донесени врз основа на овој закон”, член 4 во делот: „и други прописи донесени врз основа на закон” и член 35 став 1 во делот: „или друг пропис” и став 2 во делот: „и со друг пропис” од Законот за вработените во јавниот сектор.

3. Стамен Филипов од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите на Законот означен во точката 1 од ова решение.

Во иницијативата се цитира содржината на оспорените делови од одредбите од Законот, како и содржината на член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 5, член 51 и 96 од Уставот и се наведува дека од оспорените законски делови не можело да се заклучи кои биле тие прописи донесени врз основа на закон и општи прописи за работни односи или други законски прописи. Односно, во иницијативата е наведено дека оспорените делови од одредбите од Законот излегувале надвор од уставните определби кои се однесувале за правата на вработените односно престанокот на работниот однос, кои морало да се уредуваат само со закон, а не и со колективни договори, поради што тие не биле во согласност со наведените уставни одредби. Понатаму, во иницијативата е наведено дека требало да се има во предвид дека согласно член 51 и член 96 од Уставот и член 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршеле самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа биле одговорни пред Владата, а со актите кои ги донесувал министерот не можело за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту пак да се пропишува надлежност на други органи.

Воедно, оспорените делови од законските одредби немале уставна подлога, односно основа, биле нејасни и непрецизни, бидејќи од нив не можело да се утврди на кои други прописи законодавецот мислел, со оглед на тоа дека не биле именувани, со што се повредувала и правната сигурност на граѓаните, како елемент на владеењето на правото, наведувајќи дека владеењето на правото во еден правен систем требало да се остварува преку доминацијата на правната норма која требало да биде јасна, прецизна и разбирлива, која немало да остава можност за различно толкување и нејзина различна примена или можност за правна несигурност на граѓаните. Во иницијативата се предлага оспорените законски делови од Законот за вработените во јавниот сектор да бидат поништени.

4. Судот на седница утврди дека со членот 3 од Законот, за вработените во јавниот сектор се применуваат одредбите од овој закон, одредбите од посебните закони, прописите донесени врз основа на овој закон и посебните закони и со колективните договори. За прашањата кои не се уредени со овој закон, како и за прашања за кои овој закон не упатува на примена на посебен закон и на колективен договор, а се однесуваат на работниот однос на вработениот, се применуваат општите прописи за работните односи. (став 2) По исклучок од ставот 1 на овој член за воениот и цивилниот персонал во служба на Армијата на Република Македонија за овластените службени лица во Министерството за одбрана, во Министерството за внатрешни работи и во органите на државна управа во состав на Министерството за внатрешни работи, како и во Агенцијата за разузнавање, ќе се применуваат само одредбите од главите III и IV од овој закон. (став 3) По исклучок од ставот 1 на овој член за помошно-техничкиот персонал се применува членот 5, како и одредбите од главите III, IV,IV-a и VII од овој закон, а за другите прашања во врска со работниот однос се применуваат општите прописи за работните односи и колективните договори. (став 4)

Во главата II, со наслов „Општи начела за вработените во јавниот сектор“, начелото на законитост е формулирано во членот 4, според кое вработените во јавниот сектор ги вршат работите и работните задачи во согласност со Уставот, закон, други прописи донесени врз основа на закон и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот.

Согласно член 25 од овој закон, вработените во јавниот сектор за својата работа имаат право на плата согласно посебните закони, општите прописи за работните односи и колективните договори.

Во членот 26 од Законот, вработените во јавниот сектор имаат право на одмори и отсуства од работа согласно посебните закони, општите прописи за работните односи и колективните договори.

Според членот 35 од овој закон, вработените во јавниот сектор се должни да ги извршуваат работните задачи дадени од функционерот кој раководи со институцијата, односно од непосредно претпоставениот и да постапуваат по нив во согласност со Уставот, закон или друг пропис. (став 1) Ако вработените сметаат дека дадената работна задача од ставот 1 на овој член не е во согласност со Уставот, со закон и со друг пропис се должни за тоа да му укажат на лицето кое им ја дало задачата. (став 2) Вработените се должни да постапат по работната задача од ставот 2 на овој член дадена во писмена форма, освен ако оценат дека нејзиното извршување претставува кривично дело и веднаш за тоа писмено ќе го известат непосредно повисокиот претпоставен од оној кој им ја дал задачата, како и Државната комисија за спречување на корупција. (став 3) Ако вработените не го предупредат непосредно претпоставениот дека задачата е неуставна, односно незаконита и ја извршат, тие ќе одговараат за нејзиното извршување, како и нивниот непосредно претпоставен. (став 4) Вработените не можат да бидат повикани на одговорност заради даденото известување од ставот 3 на овој член. (став 5)

Согласно член 41 од овој закон на вработените во јавниот сектор работниот однос им престанува со спогодба, по нивно барање, по сила на закон и во други случаи утврдени со закон и/или колективен договор.

5. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Со членот 32 став 5 од Уставот е определено дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 96 од Уставот, „Органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата“.

Во членот 55 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011) е предвидено дека директорот на самостојниот орган на државната управа, односно управната организација донесува правилници, решенија, наредби, упатства, планови, програми и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон.

Во членот 56 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа е предвидено дека, со правилник се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување, а според членот 61 став 2 од Законот, со актите кои ги донесува директорот кој раководи со самостојниот орган на државната управа, односно со управната организација не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

Во членот 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа е предвидено дека со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски ниту пак да се пропишува надлежност на други органи.

Со Законот за вработените во јавниот сектор (“Службен весник на Република Македонија“, бр. 27/2014 и 199/2014) се уредуваат општите начела, класификацијата на работните места, евиденцијата, видовите на вработувања, општите права, должности и одговорности, мобилноста, како и други општи прашања за вработените во јавниот сектор.

Според член 3 став 1 од Законот за вработените во јавниот сектор се применуваат одредбите од овој закон, одредбите од посебните закони, прописите донесени врз основа на овој закон и посебните закони и со колективните договори. За прашањата кои не се уредени со овој закон, како и за прашања за кои овој закон не упатува на примена на посебен закон и на колективен договор, а се однесуваат на работниот однос на вработениот, се применуваат општите прописи за работните односи. (став 2)

Со членот 4 од Законот за вработените во јавниот сектор е определено дека вработените во јавниот сектор ги вршат работите и работните задачи во согласност со Уставот, закон, други прописи донесени врз основа на закон и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот.

Согласно член 25 од овој закон, вработените во јавниот сектор за својата работа имаат право на плата согласно посебните закони, општите прописи за работните односи и колективните договори. Во членот 26 од истиот закон, вработените во јавниот сектор имаат право на одмори и отсуства од работа согласно со посебните закони, општите прописи за работните односи и колективните договори.

Согласно член 35 ставови 1 и 2 од Законот за вработените во јавниот сектор, вработените во јавниот сектор се должни да ги извршуваат работните задачи дадени од функционерот кој раководи со институцијата, односно од непосредно претпоставениот и да постапуваат по нив во согласност со Уставот, закон или друг пропис. Ако вработените сметаат дека дадената работна задача од ставот 1 на овој член не е во согласност со Уставот, со закон и со друг пропис се должни за тоа да му укажат на лицето кое им ја дало задачата.

Според член 41 од овој закон, на вработените во јавниот сектор работниот однос им престанува со спогодба, по нивно барање, по сила на закон и во други случаи утврдени со закон и/или колективен договор.

Со иницијативата се оспорува членот 3 став 1 во делот: „прописите донесени врз основа на овој закон”. Во однос на ставот 2 од овој член се оспорува делот „а се однесуваат на работниот однос на вработениот, се применуваат општите прописи за работните односи“. Во однос на членот 4 се оспорува во делот: „други прописи донесени врз основа на закон”. Согласно членовите 25 и 26 од овој Закон, вработените во јавниот сектор за својата работа имаат право на плата, одмори и отсуства од работа согласно со посебните закони, со иницијативата е оспорен делот „општите прописи за работните односи„. Во однос на член 35 став 1 оспорени се деловите: “или друг пропис” и во став 2 од овoј член “и со друг пропис”. Во однос на член 41 од овој закон се оспорува делот„ и/или колективен договор“.

Од анализата на оспорените делови од наведените членови од Законот за вработените во јавниот сектор, Судот утврди дека од истите не произлегува содржина со која се повредуваат одредбите од Уставот наведени со иницијативата.

Од погоре цитираниот член 51 од Уставот, произлегува дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Од наведените уставни одредби неспорно произлегува дека во хиерархијата на правни норми покрај Уставот и законите, се содржани и сите други прописи кои треба да бидат во согласност со Уставот и законите. Исто така, од изнесените уставни одредби произлегува дека во рамките на самостојното вршење на работите од својата надлежност, органите на државната управа можат, врз основа и во рамките на Уставот и законите и одговорноста пред Владата, да донесуваат подзаконски прописи за извршување на законите и тоа не значи неможност Владата да донесе уредба и друг пропис за извршување на законите, ниту преземање на владините надлежности од страна на државната управа, како што е наведено во иницијативата (едноставно, Владата ќе го елиминира подзаконскиот пропис на државната управа или ќе го повика на одговорност надлежниот министер доколку оцени дека прописот на органот не го обезбедува извршувањето на законот). Според тоа, таквите законски решенија имаат уставен основ во член 96 од Уставот, па не може да се постави прашањето за нивната согласност со Уставот.

Според наводите во иницијативата се оспоруваат одредбите од наведените членови од Законот за вработените во јавниот сектор, без да се води сметка за комплексноста на материјата што се уредува и меѓусебната поврзаност на нормите, со недоволно јасни изнесени причини за покренување на прашањето на нивната уставност. Со оглед на тоа што неспорно е дека одредбите од овие членови од Законот, се дел од комплексот одредби на целината на Законот со кој системски се уредени односите од материјата на Законот и не можат изолирано да се разгледуваат, Судот утврди дека тие се соодветно и прифатливо законско решение кое не може уставно да се проблематизира од наводите во иницијативата.

Во конкретниов случај, оспорените делови од член 3 став 2, член 25, член 26 и член 41 од Законот за вработените во јавниот сектор, немаат содржина која конкретно упатува на можност со истите да се уредуваат права и обврски за вработени, па оттука кои и какви прописи може да бидат донесени во функција на извршување на законите, не е оставено на арбитрарно постапување од страна на овластените субјекти за нивно донесување, а во случај на излегување надвор од уставните и законски рамки при пропишувањето на прописот, може да се активира уставниот механизам за оценување на нивната согласност со Уставот и законите.

Имајќи го предвид погоре изнесеното, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорените делови од член 3 став 2, член 25, член 26 и член 41 во оспорените делови од Законот за вработените во јавниот сектор со одредбите од Уставот наведени со иницијативата.

Според членот 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Со Решение У.бр.37/2014 од 25 февруари 2015 година, Судот не повел постапка меѓу другото и за оценување на уставноста на оспорените делови од член 3 став 1 во делот: „прописите донесени врз основа на овој закон”; член 4 во делот „ и други прописи донесени врз основа на закон” и член 35 став 1 во делот „или друг пропис“ и став 2 во делот: „и со друг пропис“ од Законот за вработените во јавниот сектор.

Со оглед на тоа што Судот веќе ја ценел уставноста на оспорените членови, а во конкретниот случај не постојат основи за поинакво одлучување, Судот утврди дека се исполнети условите за отфрлање на иницијативата во смисла на цитираната деловничка одредба на член 28 став 2.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство на гласови во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.141/2014
30 март 2016 год.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева