У.бр.4/2015

2. Дарко Јаневски од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членот од Законот означен во точката 1 на ова решение.

Според наводите во иницијативата, оспорената законска одредба била спротивна на член 1 став 1, член 8 став 1 алинеја 1, 3 и 8, член 50 став 2, член 51 и член 96 од Уставот на Република Македонија.

Во иницијативата се наведува дека Уставниот суд има донесено Одлука У.бр.102/2008, но законодавецот при измената и дополнувањето не го додал зборот „Устав“ во оспорениот член, со што одредбата би гласела дека органите на управата, меѓу другото, решаваат и врз основа и во рамките на Уставот. Подносителот ги цитира наведените уставни одредби и укажува дека начелото на уставност и начелото на законитост биле неделиво поврзани и произлегувале од положбата на Уставот како највисок правен акт во хиерархијата на правните акти. Со непредвидувањето од страна на законодавецот, дека органите на управата решаваат и врз основа и во рамките на Уставот, се стеснувала уставната основа за постапување на органите на управата предвидена во член 96 од Уставот, така што оспорената одредба била во директна спротивност со оваа одредба од Уставот.

Поради наведеното, со иницијативата се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на членот 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за општата управна постапка и истиот да го укине или поништи како несогласен со Уставот на Република Македонија.

3. Судот на седницата утврди дека со членот 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2011) е изменет членот 4 став 1 и тој гласи: „Органите од членот 1 од овој закон кога постапуваат во управни работи, решаваат врз основа и во рамките на закон и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот и други прописи на државните органи и на правните и други лица во вршењето на јавни овластувања“.

4. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Во членот 51 од Уставот е предвидено дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Согласно член 1 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2005, 110/2008 и 51/2011), според овој закон се должни да постапуваат министерствата, другите органи на државната управа, организации утврдени со закон и други државни органи, кога во управните работи, непосредно применувајќи ги прописите решаваат за правата, обврските или правните интереси на физички лица, правни лица или на други странки (во натамошниот текст: странки). Во ставот (2) на овој член од Законот е определено дека според овој закон се должни да постапуваат и правни и други лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања кога решаваат за работите од ставот (1) на овој член. Во ставот (3) на истиот член од Законот се предвидува дека според овој закон се должни да постапуваат органите на општината, на Градот Скопје и на општините во Градот Скопје, кога во вршењето на надлежностите решаваат во управни работи за права, обврски или правни интереси на странките во согласност со закон.

Оспорената одредба од членот 4 став (1) од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ 38/2005, 110/2008 и 51/2011) е систематизирана во првиот дел од Законот под наслов Општи одредби, во кој се утврдени основните начела на кои се темели законот (начело на законитост, начело на заштита на правата на странките и јавниот интерес, начелото на супсидијарна примена на законот, начело на еднаквост, непристрасност и објективност, начело на материјална вистина, начело на ефикасност и други начела).

Собранието на Република Македонија, на седницата одржана на 22 јули 2015 година, донесе нов Закон за општата управна постапка, објавен на 23 јули 2015 година во “Службен весник на Република Македонија”, број 124/2015.

Во новиот Закон за општата управна постапка, начелото на законитост е утврдено во членот 5 кој гласи:

„Јавните органи постапуваат во согласност со Уставот на Република Македонија, законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот на Република Македонија.

Јавниот орган е должен да се грижи за правната сигурност, односно еднаква примена на законите во управни работи кои се засновуваат на иста или слична фактичка состојба.

Ако јавниот орган е овластен со закон да решава по слободна оцена, управниот акт треба да биде донесен во границите на законот со кој се дава овластувањето, во согласност со целта за која е дадено овластувањето и да биде особено образложен“.

Во член 141 од преодните и завршните одредби на Законот за општата управна постапка е утврдено дека овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“, а ќе отпочне да се применува една година од денот на влегување во сила (освен одделни одредби кои се однесуваат на комуникацијата по електронски пат), додека во членот 140 од Законот, е утврдено дека со денот на отпочнување со примена на овој закон, престанува да се применува Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ брoj 38/2005, 110/2008 и 51/2011).

Од наведеното Судот утврди дека и покрај тоа што е донесен нов Закон за општата управна постапка, претходниот Закон за општата управна постапка со сите измени и дополнувања, меѓу кои е и оспорената одредба, се уште е во примена, поради што оцени дека треба да бидат земени предвид аргументите во иницијативата за несогласност на оспорената одредба од Уставот.

Имено, начелото на уставност и начелото на законитост се неделиво поврзани и произлегуваат од положбата на Уставот како највисок правен акт во хиерархијата на правните акти. Ваквата положба на Уставот во однос на другите правни акти произлегува директно од Уставот, поточно од членот 51 која е клучната уставна одредба во утврдувањето на уставноста како правен принцип и тоа како принцип на супремација и приоритет на Уставот. Од овие уставни одредби произлегува и хиерархијата на правните акти, во смисла што сите закони мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи мораат да бидат во согласност со Уставот и со законот.

Од членот 96 од Уставот произлегува и обврската на органите на државната управа при вршењето на работите од својата надлежност да ги почитуваат начелата на уставност и законитост.

Начелото на законитост, утврдено во оспорената одредба од членот 4 став 1 од Законот за општата управна постапка е едно од основните начела на управната постапка и неговата задолжителност се изразува во општа обврска на сите и на секого, во донесувањето на управните акти како и во преземањето на материјални дејствија да се придржуваат на законите и прописите засновани на закон.

Меѓутоа, со пропустот на законодавецот да го наведе и Уставот како основ за постапување на органите на управата во управната постапка, според мислењето на Судот, се стеснува уставната основа за постапување на органите на управата и директно се повредува членот 96 од Уставот, кој го утврдува Уставот како основа и рамка за вршење на надлежностите на органите на државната управа.

Во прилог на ваквото становиште е и фактот што во новиот Закон за општата управна постапка донесен во јули 2015 година, законодавецот го корегирал наведениот пропуст и го навел Уставот како основа за постапувањето на јавните органи.

Поради наведените причини, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласност на оспорената одредба од член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр. 51/2011) со член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 8, член 51 и член 96 од Уставот на Република Македонија.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.4/2015
23.12.2015 гoд.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева

Издвоено мислење по предметот У.бр.4/2015