У.бр.127/2014

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 8 став 1 во делот

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 4 став 2 алинеја 2 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на членот 4 став 2 алинеја 2 и дел од членот 8 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка означени во точките 1 и 2 од ова решение.

Според наводите од иницијативата, оспорениот член 4 став 2 алинеја 2 од Законот, според тоа како бил формулиран, се однесувал за осуда за кривично дело воопшто, без оглед на неговиот вид, природа или тежина на санкција, што претставувало ограничу-вање, по сила на закон, по однос на правото на претседателот или членот на Државната комисија да ја врши својата должност и во случај кога кривичното дело за кое лицето е осудено не било во никаква врска со вршењето на оваа дејност.

Формулацијата на оспорената законска одредба не била доволно прецизна и јасна и како таква не обезбедувала правна сигурност на граѓаните, гарантирана со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, го повредувала принципот на легалитет од член 14 став 1 од Уставот со тоа што овозможува лицето да биде казнето, односно да трпи последици за сторување на недефинирано дело и тоа автоматски по сила на закон, а не со правосилна судска одлука. Тоа доведувало до состојба осудата за кривично дело кое немало врска со должноста на претседателот или членот на Државната комисија, да биде основ за престанок на неговиот мандат и тоа пред истекот на мандатот.

Поради наведеното, оспорениот член 4 став 2 алинеја 2 од Законот, не бил во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 9 став 2, член 13 став 1, член 14, член 23, член 51 и член 54 став 1 од Уставот на Република Македонија.

Со иницијативата се предлага, при одлучувањето да се имаат во предвид одлуките на Уставниот суд и тоа У.бр.71/2011 од 24.04.2013 година, со која е укинат член 176 став 4 точка 4 од Законот за енергетика и У.бр.141/2012 од 10.07.2013 година, со која е укинат членот 30 став 1 точка 5 од Законот за вршење на сметководствени работи.

По однос на оспорениот дел од членот 8 став 1 од Законот во иницијативата се наведува дека немал уставен основ, а ако се имало предвид дека граѓаните покрај глобата и административната такса, врз основа на оспорениот дел требале да платат и надоместок за водење на постапката, но во зависност од изречената глоба. Од ова произлегувало дека законодавецот „заборавил“ дека Република Македонија е социјална држава, согласно членот 1 став 1 од Уставот, која одредба инсистирала на меѓусебно помагање на луѓето, обезбедување на повисок степен на социјална хомогеност и создавање на еднакви шанси за социјална мобилност на луѓето. Исто така не бил почитуван принципот на хуманизам, социјална правда и солидарност од членот 8 став 1 алинеја 7 од Уставот.

Сето наведено било и од причина што плаќањето на административната такса всушност било и плаќање на надоместок за водење на постапката и според тоа немало уставна основа и логика да се воведува посебен надоместок за водење на постапката и тоа во зависност од висината на изречената глоба. Тоа значело дека за сторен прекршок би се плаќале три глоби: глоба за прекршок, административна такса и надоместок за водење на постапка.

Оспорениот законски дел се однесувал само на донесените одлуки од прекршочен орган, но не и за оспорените одлуки донесени од инспекциски орган што значело дека постоела привилегираност по однос на овие граѓани, учесници во овој вид на постапки (инспекциски), кое нешто не било дозволено со Уставот. Оттаму, оспорениот дел бил спротивен на член 8 став 1 алинеи 1 и 3, член 9, Амандманот XXI, член 51 и член 54 од Уставот.

Во случајот постоела очигледна законска дискриминација помеѓу подносителот на жалбата против одлуките донесени во прекршочната постапка, за кои се плаќало: глоба, административна такса и надоместок за водење на постапката, во зависност од изречената глоба, наспроти подносителот на жалбата против решенијата донесени во инспекциската постапка, за која не се плаќало надоместок за водење на постапката, во зависност од висината на глобата.

Според подносителот на иницијативата со оспорениот дел се одвраќале граѓаните да не поднесуваат жалби, бидејќи надоместокот бил премногу скап со што се повредувал Амандманот XXI на Уставот, па така граѓаните имале само „голо“ право на жалба, кое, поради сиромаштијата, не можеле да го користат. На овој „перфиден“ начин законодавецот индиректно го ограничувал правото на жалба и го повредувал членот 54 став 1 од Уставот.

Покрај сето наведено, според подносителот на иниција-тивата, на оспорениот дел од одредбата не му било местото во Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, затоа што овој закон бил процесен, а не материјален.

Оттаму, оспорениот законски дел немал уставен основ и не бил во согласност со член 1 став 1, член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 7, член 9, Амандманот XXI, член 51 и член 54 став 1 од Уставот.

Во иницијативата се посочува на уставно-судската практика по предметот У.бр.21/2009 и се бара Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби, а потоа истите да ги укине или поништи. Воедно се предлага донесување на решение за запирање на извршувањето, бидејќи со нивното извршување можеле да настанат тешко отстранливи последици.

4. Судот на седницата утврди дека, според член 4 став 2 алинеја 2 од Законот, претседателот или членот на Државната комисија се разрешува пред истекот на мандатот, меѓу другото, ако е осуден со правосилна судска пресуда за кривично дело на безусловна казна затвор од најмалку шест месеци.

Според член 8 став 1 од Законот, во постапката по жалба пред Државната комисија против одлуките за прекршок што се донесени од прекршочен орган, подносителот на жалбата, покрај административната такса, плаќа и надоместок за водење на постапката во зависност од висината на изречената глоба, и тоа:

– до 1.000 евра во денарска противвредност, надоместок од 20 евра во денарска противвредност,
– од 1.000 до 5.000 евра во денарска противвредност, надоместок од 50 евра во денарска противвредност,
– од 5.000 до 20.000 евра во денарска противвредност, надоместок од 100 евра во денарска противвредност,
– од 20.000 до 100.000 евра во денарска противвредност, надоместок од 200 евра во денарска противвредност,
– од 100.000 до 200.000 евра во денарска противвредност, надоместок од 300 евра во денарска противвредност или
– над 200.000 евра во денарска противвредност, надоместок од 400 евра во денарска противвредност.

5. Според член 8 став 1 алинеите 3, 4 и 7 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото, поделбата на власта на законодавна, извршна и судска и слободата на пазарот и претприемништвото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Со член 9 став 2 од Уставот е определено дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за кривично дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.

Согласно член 14 став 1 од Уставот, никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна, а според ставот 2 од членот од Уставот никој не може повторно да биде осуден за дело за кое веќе бил суден и за кое е донесена правосилна судска одлука.

Со Амандманот XXI со кој се заменува членот 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд (став 1). Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон (став 2).

Според член 23 од Уставот, секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.

Со Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка е основан посебен државен орган со надлежност да одлучува во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка по жалби против решенија донесени во прв степен во инспекциска постапка како и по жалби против одлуките за прекршок што се донесени од прекршочен орган, кога со закон е пропишано да одлучуваат во прекршочна постапка (член 1).

Според членот 1 став 2 од Законот, во постапката за решавање по жалби Државната комисија ги применува одредбите од Законот за општата управна постапка, Законот за инспекциски надзор и Законот за прекршоците доколку со овој или друг закон поинаку не е уредено.

Државната комисија е составена од претседател и шест члена кои функцијата ја извршуваат професионално. Нив ги избира по пат на јавен конкурс и ги разрешува Собранието на Република Македонија на предлог на Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Македонија, а нивното именување е за период од пет години со право на повторен избор (член 3).

Со член 4 став 2 од Законот се уредени случаите поради кои Собранието на Република Македонија ќе го разреши претседателот или член на Државната комисија и пред истекот на мандатот. Според оспорената алинеја 2 од истиот член од Законот претседател или член на Комисијата може да биде разрешен пред истекот на мандатот, ако е осуден со правосилна судска пресуда за кривично дело на безусловна казна затвор од најмалку шест месеци.

Од анализата на оспорената одредба од Законот, произлегува дека правосилната осуда за кривично дело на безусловна казна затвор од најмалку шест месеци е основ за престанок на мандатот на претседателот или член на Државната комисија. Доколку именуваниот претседател или член на Државната комисија сторат кривично дело додека ја извршуваат својата функција за која се именувани, за што со правосилна судска пресуда бидат осудени на безусловна казна затвор од најмалку шест месеци, тие ќе бидат разрешени и пред истекот на нивниот мандат.

Tргнувајќи од специфичноста на работите и задачите, кои согласно Законот, ги извршува претседателот или членот на Државната комисија, односно сериозноста на должностите на функцијата која тие ја вршат, како и професионалните и личните стандарди кои тие треба да ги поседуваат, уредувањето за нивно разрешување од функцијата, пред истекот на мандатот, според Судот не претставува правна последица од осуда по сила на закон, како што се наведува во иницијативата, туку последица од казната што ја изрекол судот. Имено, ова законско решение е токму последица од судската осуда со која е изречена казна затвор од најмалку шест месеци, казна која по својата природа не дозволува вршителот на јавната функција истовремено физички да биде присутен и да ја врши функцијата.

Со член 99 точка 1 од Законот за работните односи (“Службен весник на Република Македонија”, број 62/2005, 10620/08, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 149/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/11, 11/12, 39/12, 13/13, 25/13, 170/13, 187/13, 113/14, 20/2015 и 33/2015), е уредено дека работодавачот може на работникот да му го откаже договорот за вработување на работникот ако со правосилна одлука му е забрането да врши определени работи од работниот однос или ако му е изречена воспитна, заштитна или безбедносна мерка, поради која не може да врши работи подолго од шест месеци или ќе мора поради издржување на затворска казна да биде отсутен од работа повеќе од шест месеци.

Оттука, како последица на изречена правосилна судска пресуда на безусловна казна затвор од најмалку шест месеци, произлегува дека вршителот на јавната функција претседател или член на Државната комисија, нема да биде во состојба да ја врши функцијата, бидејќи тоа лице е физички отсутно и спречено да ја врши функцијата за која е именувано, што е воедно основ за престанок на вработувањето или во конкретниот случај, на вршењето на јавната функција, поради што не може да се прифати тврдењето дека во овој случај станувало збор за правна последица од осуда по сила на закон.

Оттаму, упатувањето во иницијативата Судот при одлучувањето да ги има во предвид одлуките по предметите У.бр.71/2011 и У.бр.141/2012 е несоодветно со оглед на тоа што не се работи за иста правна ситуација.

Судот, тргнувајќи од наведеното, оцени дека оспорениот член 4 став 2 алинеја 2 од Законот е во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 9 став 2, член 13 став 1, член 14, член 23, член 51 и член 54 став 1 од Уставот на Република Македонија.

Во оспорениот дел од членот 8 став 1 од Законот е определено плаќање на надоместок за водење на постапката кој се движи во износи од најмалку 20 евра во денарска противвредност до најмногу 400 евра во денарска противвредност во зависност од висината на изречената глоба.

Во Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, освен во членот 8, каде е предвидено плаќање на административна такса и надоместок за водење на постапката, не се среќаваат други одредби кои поконкретно би ја разработиле проблематиката на спорниот надоместок за водење на постапката. Тргнувајќи од содржината на членот 1 став 2 од Законот, кој предвидел дека во постапката за решавање по жалби Државната комисија ги применува одредбите од Законот за општата управна постапка, Законот за инспекциски надзор и Законот за прекршоците доколку со овој или друг закон поинаку не е уредено, Судот оцени дека е потребно да се утврди што предвиделе овие други закони по однос на трошоците на постапката воопшто и по однос на надоместокот за водење на постапката.

Проблематиката на трошоците во постапката во Законот за општата управна постапка е уредена во Главата IX-Трошоци на постапката, членови 116 до 125.

Според членот 116 став 1 од Законот, посебните издатоци во готови пари на органот што ја води постапката, како што се: патните трошоци на службените лица, издатоците за сведоци, вештаци, толкувачи, увид, огласи и слично, а кои настанале со спроведувањето на постапката по некоја управна работа, по правило ги поднесува оној што ја предизвикал целата постапка.

Кога лицето кое учествува во постапката по своја вина или несоодветно однесување ќе предизвика трошоци за одделни дејствија во постапката, должно е да ги поднесе тие трошоци (став 2).

Кога постапката што е поведена по службена должност е завршена поволно за странката, трошоците на постапката ги поднесува органот што ја повел постапката (став 3).

Според членот 117 став 4 од Законот, барањето за надоместок на трошоците според одредбите од ставовите 2 и 3 на овој член мора да биде ставено на време, така што органот што ја води постапката да може за него да одлучи во решението. Во спротивно, странката го губи правото на надоместок на трошоците. Службеното лице кое ја води постапката е должно за ова да ја предупреди странката.

Секоја странка ги поднесува своите трошоци на постапката што е завршена со порамнување, ако во порамнувањето поинаку не е определено (став 5).

Трошоците на странката или на друго лице во постапката, предизвикани со постапката поведена по службена должност или во јавен интерес, кои странката, односно друго лице во постапката не ги предизвикало со своето однесување, ги поднесува органот што ја повел постапката (став 6).

Според членот 120 став 1 од Законот, во решението со кое се завршува постапката органот што го донесува решението определува кој ги поднесува трошоците на постапката, нивниот износ и на кого и во кој рок треба да му се исплатат.

Членот 2 став 2 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија бр.62/2006) по однос на неуредената проблематика со овој закон, меѓу кои и проблематиката на трошоците упатува на примена на Законот за кривичната постапка. Инаку, трошоците на постапката се уредени во Главата XXVII-членови 122 до 128 од Законот.

Членот 58 од Законот за прекршоците ги дефинира трошоците на постапката како издатоци кои ќе настанат во прекршочната постапка или поради неа и издатоци што ќе настанат во врска со обезбедувањето на потребни докази и чување на запленети и одземени предмети пред поведување на постапката.

Според членот 122 од Законот, трошоци на постапката се:

1) издатоци за сведоци, вештаци, преведувачи, толкувачи, увиди и претресување на простории и лица и чување на одземени предмети;
2) издатоци за приведување;
3) трошоци за службени дејствија и за службени лица;
4) издатоци за лекување на обвинетиот, додека е задржан и трошоци за породување;
5) патни трошоци на обвинетиот;
6) паушал;
7) награда и потребни издатоци на бранителот и
8) потребни издатоци на оштетениот, неговиот законски застапник и полномошникот.

Во членот 124 став 1 од Законот е определено дека со одлуката за прекршок се утврдува кој ги плаќа трошоците и колкави се.

Според членот 126 став 1 од Законот за прекршоците, за плаќање на трошоците во постапка по жалба пред второстепениот суд ќе одлучи конечно тој суд во согласност со одредбите на членовите од 122 до 125 од овој закон.

Во Законот за инспекциски надзор („Службен весник на Република Македонија“ бр.50/2010) трошоците на постапката се уредени во Главата X-член 60. Според ставот 3 од овој член од Законот, за трошоците на постапката кои се познати во моментот на донесувањето на решението се одлучува во самото решение, а доколку трошоците не се познати во овој момент се одлучува со посебен заклучок. По однос на покренатите прашања со иницијативата оваа цитирана одредба е од значење за комапаративни согледувања на законските решенија во исти или слични постапки во правниот систем на државата. Ова законско решение укажува на тоа кој орган и во која фаза на инспекциската постапка и во каква форма одлучува за трошоците на инспекциската постапка. Инаку, останатото уредувањето во Законот за инспекциски надзор по однос на оспорената одредба нема примена, бидејќи во овој вид на постапка, за разлика од прекршочната се плаќаат само административни такси, но не и трошоци на постапката.

Законот за административните такси (“Службен весник на Република Македонија” бр.17/1993, 20/1996, 7/1998, 13/2001, 24/2003, 19/2004, 61/2004, 95/2005, 7/2006, 70/2006, 92/2007, 88/2008,130/2008, 6/2010, 145/2010 и 17/2011) во членот 1 определил за списите и дејствата во управните работи кај органите на државната управа, органите на општината, органите на општините во Градот Скопје и органите на Градот Скопје да се плаќаат административни такси според одредбите на овој закон, доколку со друг пропис поинаку не е уредено.

Според членот 2 од истиот закон, како органи во смисла на член 1 од овој закон се сметаат:

1) органите и организациите во Република Македонија; и
2) дипломатските и конзуларните претставништва на Република Македонија во странство. Како органи во смисла на член 1 на овој закон се сметаат и трговските друштва, здруженијата на граѓаните и другите правни лица кога во вршењето на јавни овластувања што им се доверени со закон, решаваат во управните работи по барање на странките.

Во членот 3 од Законот е определено дека, таксите се плаќаат по таксената тарифа, која е составен дел на овој закон.

Според членот 6 од Законот за административните такси, ако со таксената тарифа не е поинаку пропишано, таксената обврска настанува за:

1) поднесоците – во моментот кога се предаваат, а за поднесоците дадени на записник – кога записникот се составува;

2) решенијата, дозволите и други исправи – во моментот на поднесувањето на барањето за нивното издавање;

2) управните дејства – во моментот на поднесувањето на барањето за извршување на тоа дејство; и

4) решенија, дозволи и други исправи во моментот на издавање на истите, и за поднесоците за нивно издавање кога се поднесуваат во електронски облик.

Од анализата на сите цитирани законски одредби, Судот утврди дека трошоците на постапката не се издатоци кои се однапред мерливи и кои можат да бидат определени во зависност од висината на изречената глоба, туку тоа се издатоци на постапката кои се пресметуваат во зависност од секое конкретно преземено дејствие, за секој индивидуален случај и се засметуваат откако постапката ке заврши, заедно со одлуката за главната работа или посебно, но по спроведување на сите потребни дејствија за секој индивидуален случај. Административните такси се пак, со закон однапред определени вредности, чија висина зависи од тоа какво дејствие од управниот орган бара странката или какво дејствие органот ќе треба да преземе по повод барањето на странката.

Законот за општата управна постапка и Законот за прекршоците немаат посебно уредување по однос на трошоците во жалбената постапка, освен членот 126 став 1 од Законот за прекршоците каде е предвидено за плаќање на трошоците во постапка по жалба пред второстепениот суд конечно да одлучи тој суд во согласност со одредбите на членовите од 122 до 125 од овој закон. Отаму, уредувањето по однос на трошоците во првостепената постапка, се применуваат и на жалбената постапка, се разбира само во случај ако такви има.

За утврдување на потребата од пресметување на надоместокот на начин како во оспорениот дел од одредба и уставната оправданост на ваквиот вид надоместок треба да се има предвид и содржината на членовите 3 и 9 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, според кои членовите на Комисијата функцијата ја извршуваат професионално, Комисијата одлучува на нејавна седница за која се води записник, во законски определени рокови.

Врз основа на вака направената анализа, произлегува дека трошоците и административните такси се издатоци за преземени дејствија во постапката или за издавање на одредени документи, акти и слично. Имајќи ја предвид целината на членот 8 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, како единствена одредба што го уредува надоместокот за водење на постапката, за Судот останува нејасно за какви дејствија, за кои акти, документи, со оспорениот дел од член 8 став 2 од Законот се предвидува плаќање на надоместок за водење на постапката од страна на избрани лица кои својата функција во Комисијата ја вршат професионално. Исто така, треба да се има предвид и фактот што во образложението на Предлог-законот не се содржани образложени причини за потребата од ваквото законско уредување. Исто така, според Судот, определувањето да се плаќа надоместок за водење на постапката според висината на изречената глоба, води кон ставање на граѓаните во ист правен третман (да платат надоместок) врз основа на висината на изречената глоба, а не врз основа на реално направените трошоци или пак потребни трошоци, од каде глобата, според Судот не може да се земе како соодветен појдовен критериум за одредување на предвидениот надоместок. Во смисла на наведеното останува нејасно какви се тие унифицирани дејствија за водење на постапката кои за помала изречена глоба пред еден ист орган, во иста постапка, ќе наметнат помал надоместок за водење на постапката (20 евра во денарска противвредност) или пак за највисоката изречена глоба ќе наметнат плаќање на највисок надоместок (400 евра во денарска противвредност).

Ако се има предвид дека Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка е еден ист државен орган кој презема исти или слични дејствија, како во постапката за прекршоци, така и во постапката за инспекциски надзор, останува нејасно од кои причини законодавецот само по однос на прекршочната постапка предвидува плаќање на трошоци на постапката и тоа врз основа на изречената глоба.

Оттаму, според Судот, ваквото уредување нема уставен и законски основ, од каде оспорениот дел може да се стави под сомнение по однос на неговата согласност со начелото на владеењето на правото утврдено во членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.127/2014
3 јуни 2015 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева