У.бр.51/2013

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 3 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 8 април 2015 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 28 ставови 1 и 2 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 28 став 3 од истиот Закон.

3. Политичката партија „Достоинство“; Љубен Далчев од Скопје и Светски Македонски Конгрес до Уставниот суд на Република Македонија поднесоа иницијативи за оценување на уставноста на Законот означен во точките 1 и 2 на ова решение.

Според наводите во иницијативата поднесена од Политичката партија „Достоинство“ потпишана од Стојанче Ангелов во својство на претседател, со оспорената законска одредба на член 28 ставови 1 и 3 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните се вршело ограничување на слободата на јавно изразување на мислата од член 16 став 1 од Уставот. Оспорените одредби биле во спротивност со правото на граѓаните да бараат распишување на референдум како легално организирано и колективно изразување на јавното мислење на граѓаните по прашањата утврдени во Устав, а не и во случаи утврдени со закон и со тоа всушност се вршело повреда на членот 9 и на членот 54 од Уставот.

Во иницијативата, се наведува дека единствено било оправдано, донекаде, законското ограничување на референдумот на државно ниво, согласно одредбите дадени од член 28 став 2 од оспорениот Закон, затоа што согласно член 54 став 2 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот, а не според одредби на закон, како што е во конкретниот случај, со напомена да се видат членовите 124, 125 и 126 од Уставот. Поради наведените уставни одредби, оваа иницијатива не се однесува на ставот 2 од оспорениот член 28 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните.

Според наводите во иницијативата оспорениот член 28 став 3 од Законот, исто така, нема уставна основа да го ограничува правото на граѓаните да бараат распишување на референдум кога тие согласно член 73 став 3 од Уставот ќе поднесат предлог за распишување од најмалку 150.000 избирачи. Ова од причини што во таков случај Собранието на Република Македонија било должно да распише референдум, односно Уставот императивно налагал да се распише референдум и не оставал можност ова прашање да се уредува со закон.

Поради наведените причини, подносителот на оваа иницијатива смета дека оспорениот член 28 ставови 1 и 3 од Законот не се во согласност со член 2 ставови 1 и 2, член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 16 став 1, член 51, член 54 и член 73 став 3 од Уставот на Република Македонија поради што предлага Уставниот суд да закаже јавна седница на која да бидат поканети и по одржаната расправа согласно член 110 и 112 од Уставот на Република Македонија да донесе одлука со која ќе ги поништи оспорените ставови 1 и 3 од член 28 на Законот.

Во наводите во иницијативата поднесена од Љубен Далчев од Скопје, е наведено дека одредбите на членот 28 ставови 1 и 3 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните се во спротивност со член 9, член 16 став 1, член 54 став 1 и член 73 став 3 од Уставот.

Како причини, односно аргументи за оспорување на уставноста на означената законска одредба во иницијативата се наведува дека во Уставот никаде немало ограничување за распишување на референдум, а за тоа говорел и фактот дека Собранието е должно да распише референдум кога предлог ќе поднесат најмалку 150.000 избирачи. Исто така, се наведува дека во конкретниот случај не може да се говори за еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, затоа што распишувањето, односно нераспишувањето на референдумот согласно оспорената законска одредба се условувало, односно зависело исклучиво од волјата на пратениците кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија.

Со оглед на тоа што со оспорената законска одредба практично се вршело ограничување на правото на слободно изразување на волјата на граѓаните преку уставно загарантираниот облик на референдум спротивно на Уставот, во оваа иницијатива се предлага Уставниот суд на Република Македонија да го поништи членот 28 ставови 1 и 3 од Законот, како неуставни.

Во иницијативата поднесена од „Светски Македонски Конгрес“ се цитираат членови од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија и се предлага да се донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти и дејствија што би се презеле врз основа на оспорениот член 28 во целост, поради постоење на страв од суспензија на иницијативи за референдум во постапка, до одлучувањето на Уставниот суд. Во продолжение на иницијативата се наведува дека оспорениот член 28 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните бил во спротивност со членовите 1, 2 и 73 од Уставот бидејќи го ограничувал суверенитетот во Република Македонија, кој произлегувал од граѓаните, бил неделив, неотуѓив и непренослив.

Како причини, односно аргументи за оспорување на уставноста на означената законска одредба во оваа иницијатива се наведува дека суверенитетот во Република Македонија произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните кои власта ја остварувале преку демократски избрани претставници по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување и од таму било евидентно дека со членот 28 од Законот, се суспендирал и ограничувал суверенитетот во Република Македонија, бидејќи Уставот е акт на Собранието, а референдумот бил непосреден начин на изјаснување на граѓаните на Република Македонија.

Поради наведените причини, подносителот на иницијативата смета дека оспорениот член 28 од Законот не бил во согласност со споменатите членови од Уставот, поради што предлага Уставниот суд на Република Македонија да закаже јавна седница на која да бидат поканети и по одржаната расправа согласно член 110 и 112 од Уставот на Република Македонија да донесе одлука со која ќе го поништи член 28 на Законот.

4.Судот на седница утврди дека согласно оспорениот член 28 став 1 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005), референдум на државно ниво не може да се распише за прашања што се однесуваат на Буџетот на Република Македонија и завршната сметка на Буџетот, за јавните давачки, за резервите на Република Македонија, за прашања на изборите, за именувањата и разрешувањата и за амнестијата. Референдум на државно ниво не може да се распише за прашања што се однесуваат на одбраната, воена и вонредна состојба и за уредбите со законска сила донесени за време на воена или вонредна состојба. (став 2) Референдум на државно ниво не може да се распише за прашања за кои Собранието одлучува со мнозинство гласови од присутните пратеници при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. (став 3)

5.Според член 2 став 1 од Уставот, во Република Македонија суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните, а според ставот 2 на истиот член, граѓаните на Република Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.

Согласно член 61 став 1 од Уставот, Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт во Републиката. Согласно ставот 2 на истиот член од Уставот, организацијата и функционирањето на Собранието се уредуваат со Уставот и со Деловникот.

Во членот 68 од Уставот, во рамките на работите од надлежност на Собранието на Република Македонија, меѓу другото, утврдено е дека Собранието го донесува и изменува Уставот, донесува закони и дава автентично толкување на закони, ги утврдува јавните давачки, ратификува меѓународни договори, одлучува за мир и војна, донесува одлука за менување на границата на Републиката, донесува одлука за стапување и истапување од сојуз или заедница со други закони и распишува референдум.

Во точката 1 од Амандман X на Уставот, а со кој е заменет членот 69 од Уставот, утврдено е дека Собранието може да одлучува ако на седницата присуствува мнозинство од вкупниот број пратеници. Собранието одлучува со мнозинство гласови од присутните пратеници, а најмалку со една третина од вкупниот број пратеници, ако со Уставот не е предвидено посебно мнозинство. Во точката 2 од овој Амандман утврдено е дека, пак, за закони кои директно ги засегаат културата, употребата на јазиците, образованието, личните документи и употребата на симболите, Собранието одлучува со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. Спорот во врска со примената на оваа одредба го решава Комитетот за односи меѓу заедниците.

Во Амандман XVI на Уставот, со кој е заменет ставот 1 на членот 115 од Уставот, е утврдено дека Законот со кој се уредува локалната самоуправа се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. Законот за локално финансирање, локални избори, општинските граници и за градот Скопје, се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија.

Во членот 73 став 1 од Уставот утврдено е дека Собранието одлучува за распишување на референдум за одделни прашања од својата надлежност со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Според ставот 3 на овој член, Собранието е должно да распише референдум кога предлог ќе поднесат најмалку 150.000 избирачи. Одлуката донесена на референдумот согласно ставот 4 на истиот овој член од Уставот е задолжителна.

Член 74 став 2 од Уставот предвидува дека одлуката за менување на границата на Република Македонија е усвоена на референдум, доколку за неа гласале мнозинството од вкупниот број избирачи.

Согласно член 120 став 3 од Уставот одлуката за стапување и истапување од сојуз или заедница со други држави е усвоена, ако на референдумот за неа гласало мнозинството од вкупниот број избирачи.

Со Амандман XVIII на Уставот, со кој се додава нов став 4 на член 131 од Уставот, утврдено е дека одлука за измена на Преамбулата, членовите за локалната самоуправа, членот 131, која било одредба што се однесува на правата на припадниците на заедницата, вклучувајќи ги особено членовите 7, 8, 9, 19, 48, 56, 69, 77, 78, 86, 104 и 109, како и одлука за додавање која било нова одредба која се однесува на предметот на тие одредби и членови, ќе биде потребно двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници во кои мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците што не се мнозинство во Република Македонија.

Од наведените уставни одредби произлегува дека граѓаните на Република Македонија, од кои произлегува и на кои им припаѓа суверенитетот, согласно Уставот власта ја остваруваат на два начини и тоа посредно (преку своите демократски избрани претставници) и непосредно (по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување).

Посредниот начин на остварување на власта, го наоѓа својот целосен израз во поставената организација на државната власт со Уставот, според кој Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката, како една од трите власти, согласно начелото на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска утврдено како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Определувајќи го Собранието на Република Македонија како претставнички орган на граѓаните на Република Македонија Уставот истовремено го утврдува и неговиот состав, надлежностите, организацијата и начинот на работа и одлучување, со тоа што некои од овие прашања препушта поконкретно да се уредат со закон и Деловникот.

Меѓу работите кои со Уставот се утврдени во надлежност на Собранието на Република Македонија спаѓа и распишувањето на референдумот, како облик на непосредно изјаснување, односно остварување на власта на граѓаните, утврден со Уставот.

Воведувањето на референдумот како облик на непосредно учество на граѓаните во остварувањето на власта во Република Македонија не е новина во Уставот на Република Македонија од 1991 година. Референдумот, беше предвиден и во уставите од 1963 и 1974 година кои што важеа во претходниот систем на државното уредување на Република Македонија, а предвиден е во уставите и на многу други земји.

Она што е карактеристично за уредувањето на референдумот со Уставот е што тој само начелно утврдува и уредува некои прашања кои се поврзани со референдумот и тоа се утврдува органот кој е надлежен за распишување на референдумот, за кои прашања и по чиј предлог се распишува и слично.

Од содржината на членот 73 став 1 и член 68 став 1 алинеја 10 од Уставот произлегува дека за распишување на референдум одлучува Собранието на Република Македонија и тоа за одделни прашања од својата надлежност со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Според Судот интенцијата на уставотворецот со членот 73 став 1 од Уставот била Собранието да може да одлучува за распишување на референдум за одделни прашања од неговата надлежност по правило по сопствена иницијатива, односно по барање на самите пратеници и доколку за тоа се одлучи со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Исклучок од наведеното правило е утврден во членот 73 став 3 од Уставот според кој Собранието е должно да распише референдум кога предлог за распишување ќе поднесат најмалку 150.000 избирачи. Според Судот, ставот 3 на членот 73 од Уставот треба да се толкува во смисла дека распишувањето на референдумот од овој став на член 73 е задолжително не според предметот односно прашањето поради кое треба да се распише референдумот, туку според својството на предлагачот (150.000 избирачи). Имено, во овој случај Уставот не остава можност Собранието да одлучува или проценува дали треба или не да распише референдум, туку едноставно е обврзано да го распише референдумот за предлог-прашањето за кое се собрани 150.000 потписи.

Што се однесува, пак, за тоа кои прашања можат да бидат предмет на референдумско одлучување, Уставот не содржи децидни одредби, како што е тоа на пример во уставите на некои европски земји (Австрија, Данска, Франција, Хрватска, Шпанија, Италија, Швајцарија и др.) во кои се предвидени изречно т.н. уставен референдум и законодавен референдум, односно референдум за уставни прашања и за законски прашања.

Исто така, Уставот изречно не содржи ниту забрани ни ограничување за распишување на референдум за било кои прашања од надлежност на Собранието, а не содржи одредби ниту за видовите на референдуми според времето на нивното распишување (претходен или дополнителен) и слично. Оттука, сите овие, како и другите прашања од значење за референдумот и другите облици на непосредно изјаснување на граѓаните, се уредени со Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, чиј член се оспорува со овие иницијативи.

Според членот 1 од означениот закон, со овој Закон се уредуваат начинот и постапката за распишување и спроведување на референдум, покренување граѓанска иницијатива, свикување и одржување собир на граѓани, како и други прашања од значење за непосредно изјаснување на граѓаните. Впрочем сите овие прашања кај нас и досега на соодветен начин беа предмет на законско регулирање, како што е случај и во другите земји, во чии устави, исто така е предвиден референдумот како облик на непосредно изјаснување на граѓаните.

Во членот 2 на Законот, референдумот е дефиниран како облик на непосредно изјаснување на граѓаните во одлучувањето за одделни прашања од надлежност на Собранието на Република Македонија, за прашања од надлежност на општините, на градот Скопје, како и за други прашања од локално значење.

Понатаму, според членот 8 од Законот, референдумот се распишува заради одлучување на граѓаните и за нивно консултирање. Одлуката донесена на референдумот за одлучување е задолжителна, а одлуката донесена на референдумот за консултирање не е задолжителна. Во овој член, според Судот, законодавецот, зависно од задолжителноста на одлуката донесена на референдумот, покрај облигаторниот, односно задолжителниот референдум, утврдува и т.н. факултативен, односно советодавен референдум и одлуката донесена на овој референдум не е задолжителна, како кај облигаторниот референдум, затоа што таа не предизвикува правна, туку само морална обврска Собранието да постапи согласно со волјата на граѓаните. Според територијата односно подрачјето за кое се распишува и територијалниот принцип за правното дејство на неговата одлука, согласно овој закон постојат два вида референдуми и тоа: референдум на државно ниво и референдум на локално ниво.

Начинот и постапката за распишување на референдумот за целата територија на Република Македонија, односно на референдумот на државно ниво, потоа прашањата за кои мора, може или не може да се распише овој референдум, како и органите за негово спроведување посебно се уредни од член 20 до член 35 од Законот, меѓу кои спаѓа и членот 28 чиј став 3 се оспорува со оваа иницијатива.

Согласно членот 20 став 2 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните Собранието на Република Македонија распишува референдум на државно ниво по сопствена иницијатива и по предлог на најмалку 150.000 граѓани. Според ставот 2 на член 21 од Законот Собранието е должно во рок од 30 дена од поднесувањето на предлогот за распишување на референдумот да донесе одлука за распишување на референдум.

Во членот 23 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните се утврдуваат прашањата за кои задолжително се распишува референдум на државно ниво и тоа се: за усвојување на одлука на Собранието за менување на границата на Република Македонија и на одлуката за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави. Тоа се всушност истите прашања за кои референдумското одлучување единствено се наметнува и по сила на самиот Устав (член 74 став 2 и член 120 став 3) односно за кои и со Уставот е предвиден задолжителен референдум. Во наредните членови 24, 25, 26 и 27 од Законот се утврдени прашањата за кои Собранието може да распише референдум на државно ниво било по сопствена иницијатива или по предлог на најмалку 150.000 граѓани (избирачи). Така, согласно овие членови од Законот, меѓу другото, референдум на државно ниво може да се распише и за прашања што треба да се уредат со закон (претходен референдум) или за преоценување на закон што претходно е донесен (дополнителен референдум).

Имено, според членот 26 став 1 од Законот, претходен референдум може да се распише за определено прашање што треба да се уреди со закон и за уредување на определено прашање што не е уредено со закон. Според ставот 2 на овој член дополнителен референдум може да се распише за преоценување на закон што претходно е донесен. Од значење за овие видови референдуми е одредбата на ставот 2 на член 30 од Законот, според која Собранието е должно во рок од 60 дена по објавувањето на резултатите од референдумот да го уреди прашањето, односно законот по кој се одлучувало на референдумот, во согласност со резултатите од референдумот.

Покрај прашањата за кои задолжително се распишува референдум и прашањата за кои може да се распише референдум на државно ниво, Законот во членот 28 утврдува за кои прашања воопшто не може да се распише референдум на државно ниво. Тоа се прашањата што се однесуваат на Буџетот на Република Македонија и завршната сметка на Буџетот, за јавните давачки, за резервите на Република Македонија, за прашања на изборите, за именувањата и разрешувањата, за амнестијата (став 1 на член 28), потоа, за прашањата што се однесуваат на одбраната, воена и вонредна состојба и за уредбите со законска сила донесени за време на воена или вонредна состојба (став 2 на член 28). Референдум на државно ниво не може да се распише и за прашања за кои Собранието одлучува со мнозинство гласови од присутните пратеници при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија (став 3 на член 28 од Законот).

Имајќи ја предвид содржината на член 28 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, може да се констатира дека прашањата што се утврдени во овој член се однесуваат на прашањата за кои не може да се распише референдум на државно ниво.

Со оглед на тоа што Собранието на Република Македонија, како претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт, согласно генералното уставно овластување за донесување на закони, има право прашањата кои само начелно се утврдени и уредени со Уставот, да ги уреди со закон, според Судот негово уставно право е со закон поконкретно да ги разработи и уреди прашањата поврзани со референдумот, како што впрочем тоа го направил во Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, чии што одредби се оспоруваат со овие иницијативи.

Во однос на тоа пак дали законодавецот во рамките на уредувањето на прашањата што се од значење за остварување на непосредното изјаснување на граѓаните по пат на референдум (како што се на пример начинот и постапката на распишување и спроведување на референдумот), со закон може да ги утврди и прашањата од надлежност на Собранието за кои воопшто не е можно распишување на референдум (член 28 од Законот), Судот смета дека за тоа нема уставна пречка од повеќе причини и тоа:

Имено, од самиот факт што Собранието на Република Македонија согласно Уставот мора да распише задолжителен референдум само во два случаја, односно за две прашања и тоа за усвојување на одлука на Собранието за менување на границата на Република Македонија и за усвојување на одлука на Собранието за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави, произлегува дека за распишувањето на референдум за другите прашања од негова надлежност Уставот препушта Собранието само да одлучува.

Исто така, ниту членот 73 став 3 од Уставот во однос на кој посебно се оспорува уставноста на членот 28 од Законот, не претставува уставна пречка од причина што обврската на Собранието да распише референдум кога предлогот за тоа ќе го поднесат најмалку 150.000 избирачи утврдена во член 73 став 3 од Уставот, според Судот е од процедурален, а не е од суштински односно материјален карактер и како таква се однесува само во случај кога поднесениот предлог за распишување на референдумот е за прашање за кое мора или може да се распише референдум, а не за секое прашање од надлежност на Собранието, а најмалку пак за прашање што не е од негова надлежност. Имено, во одредбата на ставот 3 на членот 73, според толкувањето на Судот, Уставот го определува само субјектот (150.000 избирачи) кој може да поднесе предлог за распишување на референдум и односот на Собранието по тој предлог, а тоа е дека во тој случај мора да се распише референдум.

Оттука, Уставот иако не го забранува, ниту ограничува на експлицитен начин референдумското одлучување за одделни прашања од надлежност на Собранието, тие забрани според Судот произлегуваат од самата негова концепција за остварување на власта на граѓаните на Република Македонија според која референдумот е утврден само како еден од облиците на непосредно учество, односно изјаснување на граѓаните, додека како основен облик на нивно одлучување или поточно како систем на остварување на власта Уставот сепак ја има воспоставено претставничката парламентарна демократија. Во таков систем, тежиштето на одлучувањето, односно на остварувањето на власта на граѓаните не е преку референдумот и другите облици на непосредно изјаснување, туку преку нивните демократско избрани претставници во Собранието на Република Македонија, односно со други зборови, референдумот како облик на непосредна демократија не може секогаш и за сите прашања од надлежност на Собранието да претставува алтернатива на претставничката демократија или целосно да ја надоместува.

Секое поинакво толкување на членот 73 став 3 од Уставот, според кое Собранието, независно од прашањето за кое е поднесен предлогот од најмалку 150.000 избирачи за распишување на референдум, е должно да распише референдум, според нас е неприфатливо затоа што ваквото толкување тргнува само од формулацијата на овој став на член 73 и истиот го анализира сам за себе и изолирано од другите одредби на Уставот.

Имено, и покрај тоа што Уставот не го забранува ниту ограничува на експлицитен начин референдумското одлучување за одделни прашања од надлежност на Собранието, тие забрани според наше мислење произлегуваат од самата негова концепција за остварување на власта на граѓаните на Република Македонија според која референдумот е утврден само како еден од облиците на непосредно учество, односно изјаснување на граѓаните, додека како основен облик на нивно одлучување или поточно како систем на остварување на власта нашиот Устав сепак ја има воспоставено претставничката парламентарна демократија. Во таков систем, според нас тежиштето на одлучувањето, односно на остварувањето на власта на граѓаните не е преку референдумот и другите облици на непосредно изјаснување, туку преку нивните демократско избрани претставници во Собранието на Република Македонија. Или со други зборови, референдумот како облик на непосредна демократија не може секогаш да претставува алтернатива на претставничката демократија или целосно да ја надоместува.

Оттука, не случајно референдумот според Уставот е институционализиран и врзан за Собранието на Република Македонија, како претставнички орган на граѓаните, кое во тоа својство и како носител на законодавната власт во нашиот систем на посредна, односно претставничка парламентарна демократија, е и единствено надлежно да одлучува не само формално за распишување на референдумот, туку да одлучи и за кои прашања од својата надлежност не може да се распишува референдум, како што впрочем тоа го направил во членот 28 од Законот.

Ова од причина што во одделни случаи, исклучувањето на можноста за примена, односно за распишување на рефендумот, според нас основано и оправдано е и заради самата природа на некои прашања или посебниот интерес на државата за одделни прашања. Пример, законите од финансиска природа од кои непосредно зависи изршувањето на функциите на државата, а за кои граѓаните се непосредно материјално заинтересирани затоа што со нив вообичаено тие се задолжуваат да плаќаат даноци и други јавни давачки, основано е да се очекува дека нема да ги поддржат на референдум. Потоа, за прашањата од интерес за одбраната и безбедноста, кои лесно можат да бидат загорзени, непримерно и недозволено е да се одлучува на референдум и тоа особено во време на воена или вонредна состојба, затоа што одделни мерки и одлуки во такви ситуации е потребно да се преземат, односно донесуваат по итна постапка, а со референдумот тоа не би се овозможило. Исто така, за одлучување по овие и други прашања понекогаш е потребно и посебно стручно знаење, а граѓаните не се секогаш квалификувани за тоа, поради што според Судот и овој критериум би бил оправдан основ за исклучување на можноста за распишување на референдум за одделни прашања од надлежност на Собранието.

Тргнувајќи од тоа дека референдумското одлучување е исклучок, а не правило при донесување на законите, и во многу други земји (Италија, Данска, Швајцарија, Франција) предвидено е референдум да не може да се распишува за некои закони од наведените и други области.

Во однос на тоа како поткрепа на ставот дека со Уставот, кој начелно допушта да се распише референдум за сите прашања од надлежност на Собранието на Република Македонија, сепак не ја исклучува можноста со закон за одделни прашања да се забрани распишувањето на референдум. Имено, таквата можност според Судот директно произлегува и од јазичното толкување на формулацијата на член 73 став 1 од Уставот, според кое може да се заклучи дека и определбата на самиот уставотворец била Собранието да може да распишува референдум не за сите, туку само за одделни прашања од неговата надлежност. Ова толкување тргнува од тоа што во ставот 1 на член 73 од Уставот се употребени термините „одделни прашања“, а не само терминот „прашања“ што не е случајно, туку е со посебно значење. Инаку, термините „одделни прашања“ се преземени и во членот 2 од Законот при генералното определување на прашањата од надлежност на Собранието за кои може да се распише референдум.

Во прилог на уставната оправданост на решението на членот 28 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005), според Судот е и начелото содржано во членот 8 став 2 од Уставот според кое во Република Македонија слободно е се што со Уставот и законот не е забрането.

Имајќи го предвид наведеното, а толкувајќи ја целта и смислата на решението на оспорениот член 28 од Законот исклучиво во функција на заштита и остварување на уставниот принцип на одлучување на Собранието на Република Македонија, кој како нов принцип на парламентарната демократија се воведе со Амандманите X, XVI и XVIII на Уставот, донесени во 2001 година, Судот оцени дека оспорениот член 28 од Законот не е во несогласност со ниеден член од Уставот во однос на кои се оспорува неговата уставност во иницијативите. Ова од причини што со оспорените одредби на членот 28 од Законот не се повредува, ниту ограничува ниедно со Устав утврдено право и слобода на човекот и граѓанинот, ниту пак се повредува уставното начело на еднаквост на граѓаните, како што се наведува во иницијативите.

Имено, според Судот, во конкретниот случај не може да стане збор за повреда на основните слободи и права на човекот и граѓанинот, ниту за нивно ограничување, затоа што оспорениот член 28 од Законот, се однесува за прашања поврзани со референдумот, како еден од облиците на непосредно изјаснување, односно учество на граѓаните во остварувањето на власта, кое учество, пак, се остварува во рамките и под услови и обем утврдени со Устав и со закон. Оттука, референдумското одлучување, а во тој контекст и правото на предлагање на распишување на референдум и правото на учество во референдумот, на кои права се повикуваат подносителите на иницијативите, не спаѓаат во корпусот на основните слободи и права признати во меѓународните конвенции и други документи, ниту пак како такви се утврдени во II поглавје на Уставот на Република Македонија, во кое се утврдени основните слободи и права на човекот и граѓанинот.

Од наведените причини за Уставниот суд на Република Македонија се неприфатливи наводите во иницијативите дека со оспорениот член 28 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005), се повредувале член 2 став 2, член 8 став 1 алинеја 1, член 9, член 16, член 50, член 51, член 54 и член 73 став 3 од Уставот, поради што и неможе основано да се постави прашањето за нејзината согласност со овие членови од Уставот.

Со евентуалното прифаќање дека согласно Уставот Собранието секогаш кога предлогот за распишување на референдумот за било кое прашање од негова надлежност, како што се и прашањата утврдени во членот 28 од Законот, е поднесен најмалку од 150.000 избирачи е должно на државно ниво да распише референдум, според наше мислење, крајно би се девалвирале уставните принципи на одлучувањето на парламентарната демократија воопшто, а конкретно принципот утврден во Амандманите X, XVI и XVIII на Уставот, со кој припадниците на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија се заштитени од надгласување, односно од мајоризација од припадниците на заедниците кои се во мнозинство. Односно, во таков случај, а со оглед на задолжителноста на одлуката донесена на референдумот (член 73 став 4 од Уставот и член 30 став 2 од Законот) институциите на власта, а особено Собранието на Република Македонија во крајна линија не ќе ја има вистинската положба и улога што му е утврдена со Уставот.

Врз основа на изнесената анализа неспорно е дека одредбите од членот 28 ставови 1 и 2 од Законот, не се во несогласност со одредбите од Уставот и неможе уставно да се проблематизираат.

Со оглед на тоа што Уставниот суд донел Решение У.бр.197/2005 од 13 септември 2006 година со кое не се поведе постапка за оценување на уставноста на членот 28 став 3 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005), а по повод поднесените иницијативи во овој предмет, сметаме дека нема основи за поинакво одлучување и неспорно е дека согласно членот 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) се настанати условите за отфрлање на иницијативите за наведената одредба од законот.

6. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе, со мнозинство на гласови, во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.51/2013
08.04.2015 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева