У.бр.2/2014

2. Народниот правобранител на Република Македонија до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Народниот правобранител во иницијативата наведува дека до него била доставена претставка од Здружението „РОМА“ СОС Прилеп, во која се бара заштита на правата на граѓаните поради задолжувањето да поднесуваат изјава за остварени приходи до Фондот за здравствено осигурување.

Во претставката се наведувало дека Фондот за здравствено осигурување на Република Македонија во јануари 2013 година објавил повик до сите невработени лица да направат пререгистрација за здравственото осигурување со поднесување на изјава за остварени приходи за претходната 2012 година, како би го задржале ова право.

Според податоците на Здружението „РОМА“ СОС обврска за пререгистрација имале вкупно 227.276 невработени лица – носители на здравствено осигурување. До 31 март 2013 година, односно до истекот на рокот изјави за остварени приходи поднеле 120.255 лица, додека околу 50% од невработените лица на територијата на Република Македонија не успеале да го продолжат правото на здравствено осигурување. Имено, заради неподнесена изјава за остварени приходи по 31.03.2013 година граѓаните се соочиле со прекин на правото на здравствено осигурување, односно морале да платат за користење на здравствените услуги во висина од 100% од цената, како и дополнителни административни трошоци за вадење на лична документација потребна за повторно остварување на правото на здравствено осигурување.

При анализата на законската регулатива која го уредува ова прашање, Народниот правобранител констатирал дека со Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување се уредуваат видовите на придонеси за задолжително социјално осигурување (придонеси), обврзниците за плаќање на придонеси, обврзниците за пресметка и уплата на придонеси, основиците на кои се плаќаат придонеси, стапките на придонеси, начинот на пресметка, роковите на плаќање на придонеси, контрола на пресметување и уплата на придонеси, како и други прашања кои се значајни за утврдување и плаќање на придонесите.

Исто така, Народниот правобранител утврдил дека во ноември 2012 година со Одлука на Уставниот суд на Република Македонија У.бр.57/2011, се укинува членот 10-а став 5 и членот 10-б став 1 во делот што се однесува за поднесување изјава за остварени приходи, а со измените на Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 15/2013 од 25.01.2013 година), повторно се предвидува обврска на граѓаните да поднесуваат изјава за остварени приходи.

Понатаму, во иницијативата се укажува дека во Одлуката на Уставниот суд, меѓу другото, се наведувало дека: „ на граѓанинот со закон не може да му се востановуваат вакви обврски, од причина што ваква обврска може да вршат само надлежните државни институции, односно директно Управата за јавни приходи, нејзините надлежни органи и институции за социјално осигурување, но не и таа обврска да падне на товар на граѓанинот.“

Востановената обврска за поднесување изјава за остварени приходи, според Уставниот суд, значи повреда на уставното начело на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните на Република Македонија, бидејќи таквата обврска не е во функција на обезбедување поголема социјална сигурност во сферата на социјалната заштита, а во таа смисла и на начелото на солидарност.

Оттука, според Судот, обврската на граѓанинот тој да поднесува изјава за остварени приходи, не е соодветна, од причина што, таква контрола и увид во остварените приходи треба да има Управата за јавни приходи, односно надлежните органи и институции, кои треба да имаат законска обврска да доставуваат докази од таков карактер таму каде што е потребно и нужно.

При подготовка на предлогот (иницијативата) Народниот правобранител ги имал предвид: член 8 став 1 алинеите1, 3, 4 и 8, член 9, член 34, член 35 став 1, член 39 и член 54 ставовите 1 и 3 од Уставот.

Имајќи го предвид наведеното, согласно член 30 став 2 од Законот за народниот правобранител („Службен весник на Република Македонија“ бр. 60/2003 и 114/2009), ценејќи дека оспорените одредби не се во согласност со Уставот, Народниот правобранител предлага Уставниот суд да ја прифати иницијативата, да донесе решение за поведување на постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби и истите да ги поништи или укине.

3. Судот на седницата утврди дека според член 10-а став 1 од Законот, граѓанин кој не е дефиниран како обврзник за плаќање на придонес по една од основите од членот 10 став (1) точки 1 до 14 од овој закон, правата од здравствено осигурување ги остварува, доколку во претходната календарска година остварил приход кој не е поголем од годишниот нето износ на минималната плата за претходната година согласно со закон.

(2) Граѓанинот кој не е дефиниран како обврзник за плаќање на придонес по
една од основите од членот 10 став (1) точки 1 до 14 од овој закон, правата од здравствено осигурување во тековната година може да ги оствари и ако во претходната календарска година остварил приход поголем од приходот утврден во ставот (1) на овој член, но не поголем од годишниот износ на минимална основица за пресметка и плаќање на придонесите, согласно со членот 15 став (1) од овој закон, единствено во случај ако во претходните два месеца остварил приход кој е помал од износот на минималната плата за претходната година согласно со закон на месечно ниво.
(3) Во износите од ставовите (1) и (2) на овој член спаѓаат приходите на сите членови на семејството, согласно со Законот за здравственото осигурување и истите не ги опфаќаат приходите остварени по основ на:
1) награди што ги доделуваат меѓународните организации, награди за животни достигнувања во науката, културата и спортот, стипендии и кредити на ученици и студенти што ги доделуваат органите на државната управа и фондации во согласност со закон, награди на ученици и студенти за време на задолжителна практична работа и обука, награди на ученици и студенти освоени на натпревари во рамките на образовниот систем, награди на спортисти за постигнати резултати на официјални меѓународни натпревари и стипендии за спортисти;
2) надоместок на лицата волонтери согласно со Законот за волонтерство;
3) детски додаток, посебен додаток за дете, еднократна парична помош за
новороденче и родителски додаток;
4) надоместок во случај на смрт;
5) помош за претрпени штети од елементарни непогоди;
6) права на парична помош од социјална заштита утврдени согласно со Законот за социјалната заштита;
7) надоместок за телесно оштетување;
8) надоместок на штета по основ на осигурување на живот и имотни осигурувања;
9) алиментации и надоместоци на штета по судска одлука и надоместок на штета како последица на несреќа при работа и
10) надоместоци по основ на невработеност, обука, преквалификација,
доквалификација и практиканство на невработени лица.

(4) Износите од ставовите (1) и (2) на овој член ги објавува Фондот за здравствено осигурување на својата веб страница најдоцна до крајот на јануари во тековната година, врз основа на објавените податоци за минимална нето плата од страна на Министерството за труд и социјална политика за претходната година и податоците објавени од Државниот завод за статистика.

(5) Граѓанинот кој не е дефиниран како обврзник за плаќање на придонес по една од основите од членот 10 став (1) точки од 1 до 14 од овој закон правата од здравственото осигурување во тековната година ги остварува согласно со прописите од областа на здравственото осигурување, врз основа на поднесена изјава во тековната година за остварените нето приходи во претходната година.(оспорен дел)

Според член 10-б од Законот, граѓаните кои не се дефинирани како обврзници за плаќање на задолжителен придонес за здравствено осигурување според членовите 10 и 10-а од овој закон, можат да станат обврзници за плаќање на придонес за задолжително здравствено осигурување заради користење на правата на здравствени услуги дефинирани во законот кој го уредува системот на здравственото осигурување, врз основа на поднесена изјава во тековната година за остварените нето приходи во претходната година.

4. Според членот 8 став 1 алинеите 1, 3, 4 и 8 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествена положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.

Според член 35 став 1 од Уставот, Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.

Согласно член 39 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита. Граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот, а според став 3 на истиот член, ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба.

Со Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување се уредуваат видовите на придонеси за задолжително социјално осигурување (во натамошниот текст: придонеси), обврзниците за плаќање на придонеси, обврзниците за пресметка и уплата на придонеси, основиците на кои се плаќаат придонеси, стапките на придонеси, начинот на пресметка, роковите на плаќање на придонеси, контрола на пресметување и уплата на придонеси, како и други прашања кои се значајни за утврдување и плаќање на придонесите (член 1).
Според член 5 од овој закон, во задолжително социјално осигурување спаѓаат придонесите за:
1) пензиско и инвалидско осигурување врз основа на тековна исплата;
2) задолжително капитално финансирано пензиско осигурување;
3) стаж на осигурување кој се смета со зголемено траење;
4) здравствено осигурување и
5) осигурување во случај на невработеност.
Со член 10 од Законот се утврдуваат обврзници за плаќање придонес за задолжително здравствено осигурување, и тоа:

1) работник во работен однос кај правно лице, самовработено лице, установа, друго правно лице кое врши дејност на јавна служба, државен орган и орган на единиците на локалната самоуправа и градот Скопје;
2) државјанин на Република Македонија кој на територијата на Република Македонија е вработен кај странски и меѓународни органи, организации и установи, кај странски дипломатски и конзуларни претставништва, во лична служба на странски дипломатски и конзуларни претставништва или е во лична служба на странци, доколку со меѓународен договор ратификуван од Република Македонија поинаку не е определено;
3) самовработено лице;
4) носител на семејно земјоделско стопанство од втора и трета категорија согласно со Законот за земјоделство и рурален развој;5) верско службено лице;
6) привремено невработено лице додека прима паричен надоместок од осигурување во случај на невработеност;“.
.7) државјанин на Република Македонија вработен во странство, ако за тоа време не е задолжително осигурен кај странски носител на осигурување според законот на земјата во која е вработен, или според меѓународна спогодба, а имал живеалиште на територијата на Република Македонија непосредно пред засновањето на работниот однос во странство – за членовите на семејството кои живеат во Република Македонија;
8) корисник на пензија и надоместок на плата според прописите на пензиското и инвалидското осигурување;
9) државјанин на Република Македонија кој прима пензија или инвалиднина од странски носител на осигурување додека престојува на територијата на Републиката;
10) лице корисник на постојана парична помош; лице со статус на признаен бегалец; лице под супсидијарна заштита; лице сместено во згрижувачко семејство; лице сместено во установа за социјална заштита (за институционална и вонинституционална заштита); корисник на паричен надоместок за помош и нега од друго лице; лице кое до 18 годишна возраст имало статус на дете без родители и без родителска грижа, најмногу до 26 години, а користи социјална парична помош; лице – жртва на семејно насилство за кое се презема мерка на заштита согласно со Законот за семејството и лице опфатено со организирано самостојно живеење со поддршка, ако не може да се осигурат по друга основа;11) странец кој на територијата на Република Македонија е во работен однос или служба на странски физички и правни лица, меѓународни организации и установи или странски дипломатски и конзуларни претставништва ако со меѓународен договор ратификуван од Република Македонија поинаку не е определено;
12) странец кој се наоѓа на школување или стручно усовршување во Републиката ако со меѓународен договор ратификуван од Република Македонија поинаку не е определено;
13) лице на издржување на казна затвор, лице кое се наоѓа во притвор (ако не е осигурено по друга основа), и малолетно лице кое се наоѓа на извршување на воспитна мерка упатување во воспитно – поправен дом, односно установа и
14) учесник во НОВ и учесник во Народноослободителното движење во Егејскиот дел на Македонија, воен инвалид и членовите на семејствата на паднатите борци и умрените учесници во НОВ, како и цивилните инвалиди од Втората светска војна, лицата прогонувани и затворани за идеите на самобитноста на Македонија и нејзината државност, на кои тоа својство им е утврдено со посебни прописи и членовите на семејството и родителите на лицата граѓани на Република Македонија, загинати во војните при распадот на СФРЈ.
15) граѓани на Република Македонија кои не се дефинирани како обврзници за плаќање на придонес за задолжително здравствено осигурување по една од точките од 1 до 14 од овој член.

Според член 10-а став 1 од Законот, граѓанин кој не е дефиниран како обврзник за плаќање на придонес по една од основите од членот 10 став (1) точки 1 до 14 од овој закон, правата од здравствено осигурување ги остварува, доколку во претходната календарска година остварил приход кој не е поголем од годишниот нето износ на минималната плата за претходната година согласно со закон. Според став 2 на истиот член, граѓанинот кој не е дефиниран како обврзник за плаќање на придонес по една од основите од членот 10 став (1) точки 1 до 14 од овој закон, правата од здравствено осигурување во тековната година може да ги оствари и ако во претходната календарска година остварил приход поголем од приходот утврден во ставот (1) на овој член, но не поголем од годишниот износ на минимална основица за пресметка и плаќање на придонесите, согласно со членот 15 став (1) од овој закон, единствено во случај ако во претходните два месеца остварил приход кој е помал од износот на минималната плата за претходната година согласно со закон на месечно ниво. Во ставот 3 на овој член се утврдува кои приходи на членовите на семејството не спаѓаат во приходи од ставовите 1 и 2 на овој член, а во ставот 4 се определува дека износите од ставовите (1) и (2) на овој член ги објавува Фондот за здравствено осигурување на својата веб страница најдоцна до крајот на јануари во тековната година, врз основа на објавените податоци за минимална нето плата од страна на Министерството за труд и социјална политика за претходната година и податоците објавени од Државниот завод за статистика.

Според став 5 на овој член, граѓанинот кој не е дефиниран како обврзник за плаќање на придонес по една од основите од членот 10 став (1) точки од 1 до 14 од овој закон правата од здравственото осигурување во тековната година ги остварува согласно со прописите од областа на здравственото осигурување, врз основа на поднесена изјава во тековната година за остварените нето приходи во претходната година.

Според член 10-б од Законот, Граѓаните кои не се дефинирани како обврзници за плаќање на задолжителен придонес за здравствено осигурување според членовите 10 и 10-а од овој закон, можат да станат обврзници за плаќање на придонес за задолжително здравствено осигурување заради користење на правата на здравствени услуги дефинирани во законот кој го уредува системот на здравственото осигурување, врз основа на поднесена изјава во тековната година за остварените нето приходи во претходната година.

Според член 13 точка 3-а од Законот, Фондот за здравствено осигурување на Македонија е обврзник за пресметка на придонесите за носител на семејно земјоделско стопанство од втора и трета категорија согласно со Законот за земјоделство и рурален развој и за лицата од членот 10 став (1) точки 5, 7, 9, 11 и 12 и членот 10-б од овој закон, а обврзници за уплата на придонесите се лицата сами за себе, а според точката 5 од истиот член, Министерството за здравство е обврзник за пресметка и уплата на придонеси за лицата од членот 10 став (1) точка 15 на овој закон.

Од анализата на наведените законски одредби произлегува дека законодавецот, операционализирајќи ги правото на социјална сигурност и социјално осигурување на граѓаните утврдени со членовите 34 и 35 став 1 од Уставот, утврдил право на задолжително здравствено осигурување за граѓаните на Република Македонија, при што определил дека за граѓаните на Република Македонија кои не се дефинирани како обврзници за плаќање на придонес за задолжително здравствено осигурување по една од основите од членот 10 став 1 точките од 1 до 14 од Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување, придонесот за нивно задолжително здравствено осигурување го пресметува и уплатува Министерството за здравство, што значи правото се остварува на товар на Буџетот на Републиката. Меѓутоа, остварувањето на ова право законодавецот го условил со висината на приходите на граѓанинот остварени во претходната календарска година (како критериум е земена минималната плата за претходната година) од каде произлегува дека со право на здравствено осигурување на товар на Министерството за здравство можат да се стекнат само граѓаните кои оствариле приходи во претходната календарска година кои не се поголеми од висината на приходите кои законодавецот ги определил за оваа намена. Исто така, законодавецот овозможил обврзници за плаќање на придонес за задолжително здравствено осигурување заради користење на правата од здравствени услуги дефинирани со законот кој го уредува системот на здравствено осигурување, да станат и граѓани кои не се дефинирани како обврзници за плаќање на придонес за задолжително здравствено осигурување по една од точките од 1 до 14 од овој закон, но кои оствариле поголеми приходи од наведените, за што е потребно да поднесат изјава во тековната година за остварените нето приходи во претходната година. Во таков случај, пресметката за висината на придонесите за овие граѓани ја пресметува Фондот за здравствено осигурување, а обврзници за уплата на придонесите се самите граѓани.

Со иницијативата се оспорува уставноста на законската определба наведената категорија на граѓани, заради користење на право од задолжително здравствено осигурување, да поднесуваат изјава за остварените приходи за претходната година до Фондот за здравствено осигурување, со образложение дека Уставниот суд на Република Македонија утврдил дека обврската на граѓаните кои не се дефинирани како обврзници за плаќање на задолжителен придонес за здравствено осигурување да поднесуваат изјава за остварени приходи, не е во согласност со Уставот. Ова затоа што на граѓанинот со закон не може да му се востановуваат вакви обврски, од причина што ваква обврска може да вршат само надлежните државни институции, односно директно Управата за јавни приходи, нејзините надлежни органи и институции за социјално осигурување, но не и таа обврска да падне на товар на граѓанинот, поради што со Одлука У.бр.157/2011 од 14.11.2012 година, ги укинал член 10-а став 5, во делот: „врз основа на поднесена изјава за остварени приходи на пропишан образец“ и став 6, во делот: „ги пропишува министерот за финансии“ и член 10-б став 1, во делот: „врз основа на поднесена Изјава за остварени приходи на пропишан образец“ и став 2, во делот: „ги пропишува министерот за финансии“ од Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.142/ 2008, 64/2009, 156/2009, 166/2010 и 53/2011).

По ваквата интервентна одлука на Уставниот суд (Одлука У.бр.157/2011 објавена во „Службен весник на Република Македонија“ бр. 150/2012 од 29.11.2012 година), законодавецот пристапил кон одредени изменувања и дополнувања на Законот, при што со член 4 и член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.15/2013), ги изменил членот 10-а став 5 и членот 10-б, со тоа што истите ја добиваат актуелната содржина во која се оспоруваат.

При вака утврдена правна и фактичка состојба, Судот оцени дека оспорените одредби од Законот се во насока на операционализирање на правото на социјална сигурност и социјално осигурување на граѓаните на Република Македонија кои немаат друг основ за осигурување, гарантирани со член 34 и член 35 став 1 од Уставот, поради што не водат кон повреда на начелото на владеењето на правото, како што се наведува во иницијативата.

Пропишаната обврска на граѓаните да достават до Фондот за здравствено осигурување изјава за приходите остварени во претходната година (ист податок граѓаните имаат обврска да достават и до Управата за јавни приходи во годишната даночна пријава), во ситуација кога Законот определува дека токму висината на остварените приходи во претходната година е критериум од кој ќе зависи остварувањето на правото од задолжително здравствено осигурување на граѓанинот во тековната година, е во насока на олеснување на пристапот до здравствено осигурување на оваа категорија граѓани и ја зголемува нивната социјална сигурност, поради што не може да се прифати како неоснована и дополнителна обврска за граѓаните. Притоа, дадената изјава на граѓаните не ја ослободува Управата за јавни приходи да ја провери точноста на изјавата и да достави податоци до Фондот, за што е потребно време. Според образложението на Законот, поради потребата од време за обработка на податоците од годишните даночни пријави на граѓаните, Управата за јавни приходи во тековната година би можела да достави податоци не за претходната година, туку за една година пред неа, што не е во функција на операционализација на одредбите од Законот според кои правото на здравствено осигурување во тековната година зависи од висината на приходите остварени во претходната година. Од друга страна, дадената изјава до Фондот овозможува граѓаните на едноставен начин да пристапат во здравствено осигурување во тековната година, што несомнено е во нивен интерес. Чекањето на обработените податоци од Управата за јавни приходи би можело да доведе до состојба одреден период овие граѓани да не бидат покриени со здравствено осигурување.

Изјавата предвидена во Законот е само начин за навремено добивање на податоци за остварените приходи на граѓаните во минатата календарска година и има цел да овозможи непречен пристап до здравственото осигурување, особено на најранливите категории на граѓани и навремен пристап до здравствените услуги за нив. Оттука, изјавата е во насока на зајакнување на социјалната сигурност на граѓаните, како и солидарноста врз која почива системот на задолжително здравствено осигурување.

Судот оцени дека со пропишаната изјава не се повредува членот 9 од Уставот, кој гарантира еднаквост на граѓаните во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествена положба, како и определбата дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Судот, исто така, оцени дека е неосновано пропишаната изјава да се толкува како ограничување на слободите и правата на човекот и граѓанинот во смисла на член 54 ставовите 1 и 3 од Уставот, како што се наведува во иницијативата.

Тргнувајќи од наведеното, според Судот, не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорените законски одредби со член 8 став 1 алинеите 1, 3, 4 и 8, член 9, член 34, член 35 став 1, член 39 и член 54 ставовите 1 и 3 од Уставот.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точка 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.2/2014
28 мај 2014 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева

Издвоено мислење по предметот У.бр.2/2014