Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 30 април 2014 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 4-а и член 21-в од Законот за регистрирање на готовински плаќања („Службен весник на Република Македонија“ бр.31/2001, 42/2003, 40/2004, 70/2006, 126/2006, 88/2008, 133/2009, 171/2010, 185/2011, 6/2012, 79/2013 и 188/2013).
2. Стамен Филипов од Скопје до Уставиот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членовите од Законот означени во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, оспорениот член 4-а од Законот, бил во спротивност со член 8 став 1 алинеи 3 и 7 и член 55 ставовите 1 и 2 од Уставот на Република Македонија, од причина што со неплаќањето на договорната или претходно утврдената цена доаѓале до правно нереализирање пазарни односи, како и до несигурност на воспоставените односи на пазарот, со што се доведувалo во прашање владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок. Истовремено, противуставно било да се стекнува сопственост над конкретно добро без да се плати купо-градежната цена за истото.
Подносителот на иницијативата смета дека примарната цел на законодавецот што сакал да ја постигне со оваа оспорена одредба не смеелo да биде охрабрување на граѓаните да не ги почитуваат пазарните законитости. При одлучувањето за основаноста на оваа оспорена одредба, подносителот на иницијативата упатува на одлуки на Уставниот суд на Република Македонија У.бр.236/2006 од 2 мај 2007 година и У.бр.5/2012 од 7 ноември 2012 година.
Со иницијативата, исто така, се оспорува и член 21-в од Законот од причина што истиот не бил во согласност со владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, прекршочно да се казнува граѓанинот, потрошувачот кој во моментот на контрола не поседувал фискална сметка, меѓу другото и од причина што со вака предвиденото казнување во никој случај не можела да се реализира уставната обврска на граѓанинот од член 33 од Уставот.
Од наведените причини, оспорената законска одредба не била во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 33 и член 112 став 3 од Уставот на Република Македонија.
3. Судот на седницата утврди дека во член 4-а од Законот е предвидено дека ако даночниот обврзник на купувачот на доброто, односно корисникот на услугата во моментот на предавањето на доброто, односно на извршувањето на услугата не му издаде фискална сметка, купувачот на доброто, односно корисникот на услугата, нема обврска да ја плати цената на доброто, односно цената на услугата.
Според член 21-в од истиот закон глоба во износ од 20 евра во денарска противвредност ќе му се изрече на физичко лице – купувач на добро, односно корисник на услуга доколку не побара фискална сметка или фискалната сметка не ја чува до 15 метри од напуштањето на местото на прометот на доброто, односно на услугата (член 6 став 1).
4. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 7 од Уставот владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 11 став 1 од Уставот физичкиот и моралниот инегритет на човекот се неприкосновени.
Според член 33 од Уставот, секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.
Според член 55 ставови 1 и 2 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополското однесување на пазарот.
Во член 112 став 3 од Уставот на Република Македонија, се предвидува дека одлуките на Уставниот суд се конечни и извршни.
Уставниот суд на Република Македонија со Одлука У.бр.236/2006 од 2 мај 2007 година, а потоа и со Одлука У.бр.5/2012 од 7 ноември 2012 година завзел став по конкретното прашање по однос на основаноста на содржината на сега оспорениот член 4-а од Законот,(која содржина била дел од член на Законот со друга нумерација) кое сега повторно се покренува со иницијатива на Стамен Филипов од Скопје, кој, истотака, бил подносител на иницијативите по кои Уставниот суд со наведените одлуки се произнел и завзел став дека оспорената одредба не била во согласност со Уставот и како таква била отстранета од правниот поредок.
Од анализата на оспорениот член 4-а од Законот, според Судот истиот основано може да се доведе под сомнение по однос на уставните одредби на кои се укажува во иницијативата, а поради следново:
Согласно член 2 од Закон за регистрирање на готовински плаќања, даночните обврзници кои вршат промет на добра и промет на услуги за кој плаќањето не се извршува по банкарски пат (во натамошниот текст: готовински плаќања), должни се да воведат и користат одобрен фискален систем на опрема за регистрирање на готовински плаќања и задолжително да издаваат сметка за извршениот промет, односно услугата (во натамошниот текст: фискална сметка).
Согласно член 6 од Законот, купувачот на доброто, односно корисникот на услугата е должен да побара фискална сметка и истата да ја чува до 15 метри од напуштањето на местото на прометот на доброто, односно на услугата, заради контрола (став 1). Кога местото на прометот на добро, односно услуга се наоѓа во заеднички простории со други објекти, на пазар или во состав на трговски комплекс, како место на напуштање се смета напуштањето на објектот од заедничките простории, пазарот, односно трговскиот комплекс (став 2).
Во член член 8 од Законот е определено дека, фискална сметка се состои од бонов и контролен траг кои се идентични и се запишуваат истовремено. Исечок од боновиот траг се дава на купувачот на добро, односно на корисникот на услуга, а контролниот траг го задржува даночниот обврзник. Даночниот обврзник е должен контролниот траг од фискалната сметка да ја чува во објектот пет години од датумот на последната операција.
Во член 11 став 2 од Законот е определено дека, даночниот обврзник е должен да воведе и да користи фискална апаратура за секое работно место од каде што се извршува прометот на добра или услуги кои готовински се наплатуваат.
Согласно член 12 став 1 од Законот, забранет е прометот на добро или услуга кој не се врши преку монтиран и воведен во користење систем на фискална опрема, освен во случаите кога е потребен ремонт или поправка на фискалната апаратура, а обврзникот не е должен да поседува резервна фискална апаратура.
Тргнувајќи од содржината на наведените законски одредби произлегува дека фискалната сметка е документ издаден од фискална апаратура со кој се потврдува плаќањето на цената на доброто, односно услугата, во моментот на предавањето и плаќањето на доброто, односно на извршувањето и плаќањето на услугата. Сметката се состои од боновиот траг што се дава на купувачот на добро, односно на корисникот на услуга и контролен траг што го задржува даночниот обврзник, во овој случај продавачот на доброто или давателот на услугата.
Со оспорениот член 4-а од Законот, законодавецот предвидува законска можност за ослободување од обврската на граѓанинот да ја плати цената на доброто, односно цената на услугата ако во моментот на предавањето и плаќањето на доброто, односно на извршувањето и плаќањето на услугата не му биде издадена фискална сметка.
Со оглед на фактот што државата преку воведувањето на системот на фискализација и регистрирање на готовинските плаќања има за цел сузбивање на т.н. сива економија, преку евиденција на остварен готовински промет и соодветно оданочување, според Судот,, одбраното средство со давање можност на граѓаните да не платат за купеното добро, односно реализирана услуга во случај кога нема да добијат фискална сметка не е соодветно по однос на целта што се сака да се постигне.
Имено, на пазарот како учесници во секоја купопродажба или услуга се јавуваат купувачите, односно примателите на услугата и продавачите, односно давателите на услугата, при што секој од учесниците има точно определени права и обврски. Од така настанатиот однос, државата остварува приход од наплатените даноци.
Според мислењето на Судот, кое кореспондира со ставот на Уставниот суд во претходно донесената одлука по однос на ова правно прашање, дадената можност од оспорената одредба не е во согласност со воспоставените правила што владеат на пазарот на добра и услуги кои неминовно бараат цената на купеното добро, односно направената услуга да биде платена во моментот на предавање на доброто, односно извршувањето на услугата, како што впрочем предвидел и член 4 став 2 од Законот, со што се заокружува воспоставениот однос помеѓу купувач и продавач или примателот и давателот на услугата. Оттаму, наметнатото решение со оспорената одредба не кореспондира со целината на член 4 од Законот и особено со ставот 2 од истиот член од Законот, кој предвидува фискална сметка да му се издаде на купувачот на доброто, односно на корисникот на услугата во моментот на предавањето и плаќањето на доброто, односно на извршувањето и плаќањето на услугата.
Во спротивно, како што предвидува оспорената одредба од Законот, со неплаќањето на договорената или претходно утврдена цена доаѓа до правно нереализирани пазарни односи, доаѓа до несигурност на воспоставените односи на пазарот, заради дисбалансот помеѓу применото и даденото, со што се доведува во прашање владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Исто така, ваквото законско решение апсолутно не е во согласност со владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок да се стекнува сопственост над конкретно добро без да притоа се плати купопродажна цена за истото или да се добие услуга без да се плати за неа. На овој начин, постои можност да се поттикне своевидно беззаконие и да се охрабрат граѓаните да стекнуваат добра или остваруваат услуги без да платат и тоа токму од оние продажни или услужни места каде што не се издаваат фискални сметки.
Притоа, неспорно е дека државата има уставно овластување да ја утврдува својата политика во пазарните законитости и даночната политика и за нивното спроведување да утврдува соодветни мерки. Во таа насока државата има право да преоценува дали одредени мерки ги даваат очекуваните резултати, во случајот забраната за вршење на дејност или пак глобата. Во случај да не ги постигне очекуваните резултати, државата, исто така има уставно право да воведува и нови мерки, покрај постојните, меѓутоа, тоа не може истовремено да резултира со последици по вообичаениот начин на однесување на граѓаните кога се учесници во пазарните односи според воспоставените законитости.
Следствено на тоа, примарната цел на законодавецот што сака да ја постигне со оспорената одредба не може да биде охрабрување на граѓаните да не ги почитуваат пазарните законитости. Оттаму, законодавецот, при воведувањето на нови мерки мора да пронајде баланс меѓу општите интереси на заедницата да ја реализира намерата за фискализација на државата и да ги прибере планираните даноци и гарантираните права на граѓанинот да биде рамноправен учесник во правно уредени и издржани пазарни односи, со почитување на соодносот помеѓу применото и даденото. Сигурно е дека таквата рамнотежа во овој случај не се постигнува, со наметнатата улога на граѓаните, наместо државата и нејзините органи, да бидат контролори на оние кои не ја почитуваат фискалната и даночната регулатива.
Според тоа, ослободувањето од обврската да се плати доброто предмет на купопродажба или направената услуга во случај кога даночниот обврзник не издава фискална сметка не води кон почитување на владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија утврдени во членот 8 став 1 алинеја 3 и 7 од Уставот. Во крајна линија, со оспорената одредба не може основано да се очекува и целосно исполнување на уставната должност за плаќање на даноците и другите јавни расходи од страна на даночните обврзници што не поседуваат фискални апарати или пак не издаваат фискални сметки, како што е утврдено во членот 33 од Уставот.
Оттаму, според Судот оспорената одредба на член 4-а од Законот основано може да се доведе под сомнение по однос на член 8 став 1 алинеи 3 и 7, член 33 и член 55 став 1 и 2 од Уставот.
Што се однесува до оспорениот член 21-в од Законот, ставот на Судот по ова правно прашање е изразен во Одлука на Судот У.бр.49/2007 од 19 септември 2007 година, во која се дадени следните аргументи, кои и во овој предмет се целосно прифатливи.
Според член 4 од Законот, фискална сметка, во смисла на овој закон, е документ со кој се потврдува плаќањето на цената на доброто, односно услугата издадена од фискална апаратура (став 1).
Фискална сметка се издава на купувачот на доброто, односно на корисникот на услугата во моментот на предавањето и плаќањето на доброто, односно на извршувањето и плаќањето на услугата (став 2).
Согласно член 6 од Законот, купувачот на доброто, односно корисникот на услугата е должен да побара фискална сметка и истата да ја чува до 15 метри од напуштањето на местото на прометот на доброто, односно на услугата, заради контрола (став 1). Кога местото на прометот на добро, односно услуга се наоѓа во заеднички простории со други објекти, на пазар или во состав на трговски комплекс, како место на напуштање се смета напуштањето на објектот од заедничките простории, пазарот, односно трговскиот комплекс (став 2).
Во член 8 од Законот е определено дека, фискална сметка се состои од бонов и контролен траг кои се идентични и се запишуваат истовремено. Исечок од боновиот траг се дава на купувачот на добро, односно на корисникот на услуга, а контролниот траг го задржува даночниот обврзник. Даночниот обврзник е должен контролниот траг од фискалната сметка да ја чува во објектот пет години од датумот на последната операција.
Во член 11 став 2 од Законот е определено дека, даночниот обврзник е должен да воведе и да користи фискална апаратура за секое работно место од каде што се извршува прометот на добра или услуги кои готовински се наплатуваат.
Согласно член 20-а од Законот, управата за јавни приходи, врши инспекциски надзор над спроведувањсто и примената на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон. Управата за јавни приходи врши инспекциски надзор преку даночните инспектори, согласно со Законот за утврдување и наплата на јавните приходи. Доколку при вршењето на инспекцискиот надзор, даночниот инспектор утврди дека даночниот обврзник не вовел и не користи одобрен фискален систем на опрема за регистрирање на готовински плаќања, односно прометот од продажбата на добра или прометот на услуги не го регистрира преку фискалниот систем на опрема, ќе донесе времено решение со кое на даночниот обврзник ќе му забрани вршење на дејност во траење од 30 дена. Доколку даночниот обврзник во рокот определен со решението во став 3 на овој член, не ги отстрани утврдените незаконитости, даночниот инспектор, ќе донесе решение за забрана на вршење на дејност во траење од 90 дена.
Според член 23 од Законот, ако купувачот на доброто, односно корисникот на услуга набави добра или користи услуга, а не земал фискална сметка (член 6 став 1) на самото место од страна на инспекторот, за сторен прекршок ќе му биде изречена глоба во износ од 100 евра во денарска противвредност. Доколку купувачот, односно корисникот од ставот 1 на овој член не ја плати глобата на самото место, ќе му се врачи покана за плаќање на глобата во рок од осум дена од денот на врачување на поканата.
Тргнувајќи од содржината на наведените законски одредби произлегува дека фискалната сметка е документ со кој се потврдува плаќањето на цената на доброто, односно услугата издадена од фискална апаратура, во моментот на предавањето и плаќањето на доброто, односно на извршувањето и плаќањето на услугата. Сметка се состои од боновиот траг што се дава на купувачот на добро, односно на корисникот на услуга и контролен траг што го задржува даночниот обврзник, во овој случај продавачот на доброто или давателот на услугата.
Според Судот, поседувањето на фискална сметка по направена купопродажба или пак завршена услуга има своја функција во настанатиот правен промет. Имено, поседувањето и чувањето на фискалната сметка, како законска обврска од членот 6 од Законот, до 15 метри од напуштањето на местото на прометот на доброто, односно на услугата, заради контрола може да се прифати како рационално, корисно законско решение кое оди во правец на заштита на правата на граѓаните купувачи, односно корисници на направена услуга. Ова од причина што презентирање на фискалната сметка во случај на контрола може да послужи како доказ, потврда за легално направена трансакција. Во дадени ситуации, фискалната сметка може да послужи и за рекламација на скриени или нескриени мани на производот, според правилата на облигационите односи воопшто или според трговските правила, како и за остварување на права по основ на дадена гаранција. Оттаму, непоседувањето на фискална сметка, во сферата на граѓанските односи, може да се рефлектира само преку трпење на граѓански последици и тоа заради сопствен ризик на купувачот/примателот на услугата. Меѓутоа, тоа не може да се каже и за предвидените прекршочни последици, според оспорениот член 21-в од Законот.
Имено, според член 5 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2006), прекршокот е противправно дело кое со закон е определено како прекршок, чии облежја се определени со закон и за кое е предвидена прекршочна санкција. Оттаму, неопходно е да се утврди во што се состои противправното однесување на граѓанинот купувач/примател на услуга што неминовно бара да биде санкционирано со цел да се постигне почитување на воспоставениот правен поредок.
При градењето на правното мислење Судот го имаше во вид и фактот дека со оспорената одредба законодавецот, заради битието на прекршокот, го санкционира купувачот/корисникот на услугата за непоседување на фискална сметка, заради сторено противправно, неморално дејствие, а таквата противправност или неморалност, според убедувањето на Судот, единствено може да има за последица потешкотии за граѓаните во остварување на евентуалните граѓански облигациони побарувања или докажување на легално на законит начин стекната сопственост на стока. Друго оправдување или друга легитимна цел од поседување на фискална сметка при контрола не може да се согледа. Особено што преку поседувањето на фискална сметка не може во никој случај да се сузбие сивата економија, како крајна цел на законодавецот при воведувањето на фискализацијата.
Според тоа, ако државата преку воведувањето на системот на фискализација и регистрирање на готовинските плаќања има за цел сузбивање на т.н сива економија, преку евиденција на остварен готовински промет и соодветно оданочување не може да се прифати дека предвидениот прекршок со кој се казнуваат граѓаните потрошувачи за непоседување на сметка преставува правно оправдана рационална мерка.
Понатаму, според Судот со ова законско решение содржано во членот 21-в од Законот, се доведува во прашање принципот на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, прекршочно да се казнува граѓанинот, потрошувач кој во моментот на контрола не поседува фискална сметка, меѓу другото и од причина што со вака предвиденото казнување во никој случај не може да се реализира уставната обврска на граѓаните од членот 33 од Уставот. Ова од причина што, според оваа уставна одредба секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден во закон. Во случајот тоа е Законот за регистрирање на готовински плаќања, кој во членот 8 како даночен обрзник го дефинира продавачот/односно давателот на услугата, а не купувачот/примател на услугата. Уште повеќе што даночниот обврзник продавач/давател на услугата според наведената одредба е должен контролниот траг од фискалната сметка (делот што останува кај него) да го чува во објектот пет години од датумот на последната операција.
Притоа, за Судот не е спорно дека државата има уставно овластување да ја утврдува својата политика во пазарните законитости, даночната политика и прекршочната свера и за нивното спроведување да утврдува соодветни мерки. Во таа насока државата има право да цени спрема кој учесник во правните односи треба да се преземаат мерки и какви треба да бидат тие мерки за да се постигнат очекуваните резултатити во сферата на фискализацијата и наплатата на даноците, како легитимни цели од јавен или општ интерес. Меѓутоа, тоа во никој случај не можат да бидат мерки што немаат свое оправдување во системот на владеење на правото и имаат за последица санкцинирање на граѓаните за дејствие што нема карактер на противправно, неморално однесување на граѓаните учесници во воспоставените пазарни односи.
Законодавецот, преку оспорената одредба, неможе да постигне баланс меѓу општите интереси на заедницата да ја реализира намерата за фискализација на државата и да ги прибере планираните даноци и почитување на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија утврдена во членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Во крајна линија, со оспорената одредба не може воопшто да се очекува и целосно исполнување на уставната должност за плаќање на даноците и другите јавни расходи на начин утврден со закон, од страна на даночните обврзници, во овој случај продавачи/даватели на услуги, како што е утврдено во членот 33 од Уставот.
Оттука, Судот оцени дека оспорениот член 21-в од Законот основано може да се доведе под сомнение по однос на член 8 став 1 алинеја 3 и член 33 од Уставот.
Имајќи ја во вид направената уставно-судска анализа, според Судот основани се тврдењата на подносителот на иницијативата дека оспорените членови од Законот- 4-а и 21-в, основано може да се доведат под сомнение по однос на член 8 став 1 алинеи 3 и 7, член 33, член 55, како и со член 112 став 3 од Уставот на Република Македонија, бидејќи не се почитувани одлуките на Уставниот суд кои се конечни и извршни.
5. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.
У.бр.10/2014
30 април 2014 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева