У.бр.159/2013

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 30 април 2014 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за овластувања и начин на работа на контролата на Фондот за здравствено осигурување во целина и посебно поднасловот „Приговор на записникот/извештајот“ член 14 поднасловот

2. Стамен Филипов од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија достави иницијатива со барање за поведување на постапка за оценување уставноста и законитоста на Правилникот во целина и оделни негови делови означени во точката 1 од ова решение.

Според наводите на подносителот на иницијативата оспорениот правилник бил донесен врз основа на член 56 став 1 точка 3-а во врска со член 54 и 71 од Законот за здравствено осигурување, а посебно член 71 став 6, според кој начинот и постапката за вршење на контрола како и формата и содржината на легитимацијата за вршење на контрола се утврдува со општ акт на Фондот на кој министерот за здравство дава согласност.

Меѓутоа, оспорениот правилник, според подносителот не гласел како што тоа било пропишано во наведената законска одредба со што тој и содржински не бил во согласност со член 71 став 6 од Законот.

Оттука, Фондот за здравствено осигурување го пречекорил законското овластување од членовите 54, 56 став 1 точка 3 и член 71 од Законот за здравствено осигурување, од кои причини оспорениот правилник во целина не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, 4 и 8, член 32 став 5, член 34 , член 35 став 1 и член 51 од Уставот и Законот за здравствено осигурување.

Во однос на членовите 14, поднасловот „приговор на записникот/извештајот“, член 15, поднасловот „доставување на конечниот извештај до Комисијата за договорни казни“ и член 17 ставовите 9, 10 и 11 од Правилникот, подносителот смета дека сите овие одредби за овластување и начин на работа и контрола на Фондот се спротивни на Амандманот XXI став 2 со кој е заменет членот 15 од Уставот, од причини што правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти се уредува со закон, а не со правилник, како што е предвидено со оспорените одредби.

Имено според подносителот известувањата наведени во оспорените одредби не можат да го заменат по форма и суштина решението или одлуката која обично се донесува во вакви случаи.

Исто така спорно било дали Комисијата за оценување на условите за изрекување на договорна казна, можела да ги изрекува овие казни, од причина што Комисијата е само помошно работно тело на Фондот за здравствено осигурување односно на Управниот одбор и на директорот, а не орган кој изрекува такви тешки санкции на субјектите.

Тоа произлегувало и од член 56 став 1 точка 13 од Законот за здравствено осигурување,според кој Управниот одбор на Фондот основа комисии и други рааботни тела. Од самиот назив на Комисијата произлегува дека таа само врши оценување на условите за изрекување на договорна казна, а не и да ја изрекува таа казна.

Дека Комисијата за оценување на условите за изрекување на договорна казна не може да се третира како орган произлегува и од член 1 од Законот за општата управна постапка.

Воедно, членот 17 став 11 од правилникот не бил во согласност со член 50 став 2 од Уставот, од причина што по доставувањето на известувањето на директорот на Фондот до субјектот кој нема право на приговор, не е предвидено дали тој има право на судска заштита

Понатаму,подносителот наведува дека според член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа со актите кои ги донесува директорот кој раководи со самостојниот орган на државнаа управа не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски ниту да се пропишува надлежност.

Врз основа на изнесеното, подносителот му предлага на Уставниот суд да поведе постапка за оценување уставноста на оспорените членови од Правилникот како несогласни со член 8 став 1 алинеја 3, член 50 став 2, член 51, член 96 и Амандман XXI став 2 од Уставот, членовите 54 и 56 став 1 точка 3 и член 71 од Законот за здравствено осигурување, член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа и членовите 1, 209-217од Законот за општата управна постапка.

3. Судот на седницата утврди дека врз основа на член 56 став 1 точка 3, а во врска со член 54 и 71 од Законот за здравствено осигурување, Управниот одбор на Фондот за здравствено осигурување донел Правилник за овластување и начин на работа на контролата на Фондот за здравствено осигурување.

Со Правилникот се утврдуваат овластувањата и начинот на работа на овластеното лице за контрола од Фондот за здравствено осигурување за вршење на контрола.

Во Правилникот кој содржи 20 одредби се уредени прашањата: општи одредби, субјекти кои се предмет на контрола, овластено лице за контрола, видови на контрола, предмет на теренската контрола, предмет на вонтеренската контрола, постапка на контрола, дефиниран репрезентативен примерок при извршување на редовна, теренска контрола,записник/извештај,приговор на записникот/извештајот, доставување на конечниот извештај до Комисијата за договорни казни, работа на Комисијата за оценување на условите за изрекување на договорна казна, евиденција од спроведените контроли и изечените мерки, службена легитимација на овластени лица за контрола и влегувањето во сила на правилникот по добивање на согласност од министерот за здравство.

Поднасловот „Приговор на записникот/извештајот„ а во кој е поместен оспорениот член 14 од правилникот е предвидено:

Субјектот на контрола може да поднесе приговор на записникот/извештајот за извршената контрола, во рок од 8 дена од денот на приемот на записникот/извештајот, односно 5 дена од денот на приемот на записникот од извршена мобилна и дежурна контрола преку подрачната до Централната служба на Фондот.

Записникот/извештајот во кој се констатирани неправилности, а за кој не е доставен приговор од страна на субјектот во утврдениот рок, станува конечен и се доставува до Комисијата за оценување на услови за изрекување на договорни казни на Фондот.

Доколку субјектот достави приговор, овластеното лице за контрола кое ја извршило контролата ги доставува до Сектор контрола на Фондот за понатамошно постапување записникот од контролата и приговорот заедно со комплетната документација.

По добиениот приговор, Секторот за контрола го разгледува и утврдува дали истиот е оправдан, навремен и потпишан од овластеното лице на субјектот.

Доколку приговорот е неоправдан, ненавремен и не е потпишан од овластеното лице на субјектот, Сектор контрола писмено го известува субјектот за неоснованоста на поднесениот приговор.

Во случај кога Сектор контрола при проверка на севкупната документација констатира дека приговорот треба да се прифати и нема потреба од спроведување на дополнителна контрола, за истото ќе достави известување во рок од 15 дена до субјектот, за што ја информира и подрачната служба на Фондот.

Доколку Сектор контрола процени дека има потреба од дополнителна контрола на субјектот по основ на приговорот, истата се реализира во најкраток можен рок.

Во случај кога со извршената повторна контрола се потврдат неправилностите констатирани во претходната контрола, се изготвува конечен извештај во рок од 15 дена, по кој субјектот нема право на приговор.
Во оспорениот поднаслов „Доставување на конечниот извешатај до Комисијата за договорни казни“ во кој е поместен и оспорениот член 15 е предвидено дека:

Записникот, приговорот, известувањето или конечниот извештај, односно севкупната документација (во случаите кога се констатирани неправилности), Сектор контрола, Сектор фармација, Сектор за финансии или Подрачната служба ги доставува до Комисијата за оценување на услови за изрекување на договорни казни на Фондот.

Во членот 17 односно, оспорените ставови 9, 10 и 11 од Правилникот е предвидено дека:

9. На субјектот на кој е изречена договорна казна или еднострано раскинување на договорот им се додтавува известување потпишано од претседателот на комисијата. По добивање на известувањето од Комисијата субјектот може да поднесе приговор во рок од 15 дена до директорот на Фондот.

10. Доколку субјектот не поднесе приговор за изречената казна или едностраното раскинување на договорот во предвидениот рок известувањето станува конечно и по истото се постапува.

11. Доколку субјектот во предвидениот рок поднесе приговор по основ на известувањето од Комисијата, директорот на фондот го разгледува истиот и доставува известување по кое субјектот нема право на приговор.

4. Согласно членот 8 став 1 алинеи 3, 4 и 8 од Уставот на Република Македонија владеењето на правото; поделбата на државната власт на законодавна,извршна и судска; хуманизмот сицијалната правда и солидарноста се утврдени како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 32 став 5 од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Со член 34 од Уставот се определува дека граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.

Според член 35 став 1 од Уставот, Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон (став 1); Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (став 2).

Според член 53 од Законот за здравствено осигурување, за спроведување на правата и обврските од задолжително здравствено осигурување се основа Фонд за здравствено осигурување. Фондот врши дејност од јавен интерес и врши јавни овластувања утврдени со наведениот закон.

Според член 54 од наведениот закон, во делокругот на работа на Фондот, покрај другото, во точките 9 и 12 од Законот е предвидено дека тој договара обезбедување на здравствени услуги на осигурените лица со здравствените установи,според нормативи и стандарди базирани врз усвоена медицинска доктрина и медицина базирана на докази за ефикасна и рационална здравствена заштита како и врши увид и контрола на договорениот обем и вид на обезбедени здравствени услуги на осигурените лица во здравствените установи,на документацијата поврзана со укажаните здравствени услуги и на спроведувањето на медицината базирана на докази.

Фондот како купувач на здравствени услуги, со општ акт поблиску ги определува начинот на остварувањето на правата на здравствени услуги, како и спроведување на здравствената заштита, на кој министерот за здравство дава согласност.

Во членот 56 став 1 точките 3 и 13 од наведениот закон е определен делокругот на работа на Управниот одбор (орган кој управува со Фондот) во кој, меѓу другото, е предвидено дека Управниот одбор на Фондот ги донесува општите акти предвидени со овој закон кои се објавуваат во Службен весник на Република Македонија и основа комисии и други работни тела

Според членот 68-а од овој закон, Фондот е купувач на здравствените услуги во интерес на осигурените лица. Во зависност од потребите на здравствените услуги и утврдените средства за таа намена во буџетот на Фондот, Фондот купува здравствени услуги за што склучува и раскинува договори со здравствени установи.

Министерот за здравство дава согласност на општиот акт од став 1 на овој член.

Во членот 70 ставовите 1 и 4 од Законот е предвидено дека:

За извршување на здравствените услуги Фондот како купувач на здравствени услуги склучува и раскинува договори со здравствените установи.(став 1).

Во договорот од став 1 на овој член се уредува видот, обемот, квалитетот и роковите за остварување на здравствената заштита, односно здравствените услуги според медицина базирана на докази, начинот на пресметувањето и плаќањето на здравствените услуги, причините и условите под кои може да се раскине договорот и договорна казна. (став 4).

Според член 71 од Законот, Фондот врши контрола на здравствените установи и правните лица кои вршат изработка, издавање и сервисиразње на ортопедски и други помагала со кои има склучено договор во однос на примена на општите акти на Фондот, исполнување на обврските од договорот со Фондот, договорениот вид и обем на здравствени услуги, медицинската документација поврзана со укажаните здравствени услуги, примена на медицината базирана на докази и примена на критериумите за оцената за привремена спреченост за работа.

Покрај контролите од став 1 на овој член во јавните здравствени установи, Фондот врши и контрола на користењето на средствата за вршење на здравствените услуги во согласност со членот 68 став 2 од овој закон, со кој се утврдува дека здравствените установи се должни средствата потребни за обезбедување на определениот обем на здравствени услуги да ги користат рационално, економично, ефикасно и наменски согласно со утврдените годишни планови на приходи и расходи.

Контролата ја вршат овластени лица од Фондот.

Овластените лица од ставот 2 на член 71 од Законот при вршењето на контролата во здравствените установи и правните лица кои вршат изработка, издавање и сервисирање на ортопедски и други помагала се идентификуваат со легитимација, што ја издава директорот на Фондот. Здравствените установи и правните лица кои вршат изработка, издавање и сервисирање на ортопедски и други помагала се должни да обезбедат вршење на контрола на овластените лица од Фондот, како и да ја стават на увид медицинската документација поврзана со укажаните здравствени услуги на осигурените лица.

Начинот и постапката на вршење на контрола како и формата и содржината на легитимацијата за вршење на контрола се утврдува со општ акт на Фондот на кој министерот за здравство дава согласност.

Врз основа на цитираните членови 56 и 71 од Законот е донесен оспорениот правилникот во кој се содржани оспорените одредби.

Со овој Правилник согласно одредбите на Законот за здравственото осигурување се утврдуваат овластувањата и начинот на работа на овластеното лице за контрола од Фондот за здравственото осигурување за спроведување на контролата и образецот на службената легитимација.

Тргнувајќи од наводите во иницијативата дека оспорениот правилник во целина немал уставен и законски основ, односно дека Фондот ги пречекорил законските овластувања во смисла на тоа што Правилникот не носел назив како што тоа е предвидено во членот 71 од Законот за здравствено осигурување,Судот оцени дека се неосновани.

Ова од причини што во одредбата од Законот на кој се повикува подносителот на иницијативата е дадено овластување на Фондот во насока на операционализација на законската норма да го уреди начинот на контролата што тој ја врши во здравствените установи, поради што називот на оспорениот правилник сам по себе не е доволен показател и основ дека со неговите одредби доносителот на актот реално се вуштил во нормирање на права и обврски надвор од овластувањата дадени со Уставот и законите на кои се повикува подносителот на иницијативата, поради што не може да се постави прашањето за неговата согласност со Уставот и Законот за здравствено осигурување.

Во однос на наводите од иницијативата дека поднасловот „Приговор на записникот/извештајот“ член 14 поднасловот: „Доставување на конечниот извештај до Комисијата за договорни казни“ член 15 и член 17 ставовите 9, 10 и 11 од Правилникот не биле во согласност со посочените уставни и законски одредби,Судот оцени дека истите се неосновани од следните причини.

Тргнувајќи од законските овластувања на Фондот за здравствено осигурување кој врши дејност од јавен интерес, при што тој е овластен да склучува договори со здравствените установи,да основа комисии и работни тела како и да врши и контрола на јавните здравствени установи со кои склучил договор,според мислењето на Судот, сосема логично и оправдано е тој да спроведува контрола над овие установи во смисла на тоа дали здравствената дејност се врши согласно склучениот договор,во кој покрај другото, можат да предвидат и договорна казна или еднострано раскинување на договорот.

Оттука,имајќи предвид дека во конкретниов случај во суштина се работи за специфичен договорен однос помеѓу Фондот и јавните здравствени установи кои вршат дејност од јавен интерес, а имајќи го предвид и фактот што Фондот е јавна служба основан со закон кој врши дејност од јавен интерес и врши јавни овластувања, според Судот не може да се прифати дека се работи за облигациони односи односно чист облигационен договор помеѓу наведените субјекти,ниту пак за управно правен однос за кој според подносителот на иницијативата би требало да се применуваат одредбите од Законот за општата управна постапка.

Токму, поради наведените специфичности на односите на Фондот за здравствено осигурување и здравствените установи кои склучиле договори, законодавецот утврдувајќи ги елементите од договорот, правото на вршење на контрола и основањето на посебни комисии меѓу кои и Комисијата за оценување на условите за изрекување на договорна казна, препуштил постапката на контрола на здравствените установи да се уреди со оспорениот правилник.

Постапката за вршење на контрола по правило се состои во подготовка,вршење на контрола од овластено лице ангажирано во Фондот, донесување на констатации и изготвување на записник,извештај или известување. По извршената контрола и изготвување на записник, извештај или известување, во случаите кога се констатирани неправилности субјектот на контролата може да поднесе приговор во определен рок до Фондот.

Приговорот е специфично правно средство што се вложува, меѓу другото и во случаите кога субјектот не се согласува со донесениот акт во форма на записник / извештај кој според наше мислење има значење на жалба предвидена во Амандманот XXI став 2 од Уставот. Притоа, ова правно средство остава можност за внатрешно решавање на настанатата состојба и одбегнување на натамошно водење на постапка.Понатаму, во зависност од тоа дали субјектот на контролата поднел приговор или не на записникот, известувањето или конечниот извештај во случаите кога се утврдени неправилности при контролата, надлежните сектори во Фондот ја доставуваат целикупната документација до Комисијата за оценување на условите за изрекување на договорни казни како второстепен орган.

Комисијата ја утвдува фактичката состојба во врска со сторените повреди на договорните одредби од страна на здравствената установа и проценува дали постојат услови за изрекување на договорна казна или еднострано раскинување на договорот. По повод изготвеното известување од Комисијата, здравствената установа повторно има право на приговор до директорот на Фондот.

Во случаите кога здрвствената установа не се согласува со конечното известување, согласно членот 72 од Законот за здравствено осигурување има право на судска заштита пред избран, односно надлежен суд според прописите за парничната постапка. Со ваквото законско решение согласно член 50 став 2 од Уставот е обезбедена судска заштита на законитоста на поединечните акти на институциите кои вршат јавни овластувања доколку субјектите на договорниот однос се незадоволни од актот донесен по повод приговорот, од кои причини не е основан наводот дека не е обезбедена судска заштита.

Со оглед на наведеното,Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот Правилник во целина и посебните наведени одредби и поднаслови во однос на член 8 став 1 алинеја 3, член 50 став 2, член 51, член 96 и Амандман XXI став 2 од Уставот, членовите 54 и 56 став 1 точка 3 и член 71 од Законот за здравствено осигурување, член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа и членовите 1, 209-217од Законот за општата управна постапка.

5. Врз основа на наведеното,Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.159/2013
30 април 2014 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева