13/2013-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 алинеа 1 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 16 април 2014 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за постапката за прием на професионални војници на служба во Армијата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.78/2008), донесен од министерот за одбрана.

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на:

-уставноста на членот 18 став 1 во делот: „како раководител на Службата за безбедност и разузнавање во Министерството за одбрана“ и членот 27 став 2 во делот: „Службата за безбедност и разузнавање во Министерството за одбрана“ од Законот за управување со кризи („Службен весник на Република Македонија бр.29/2005 и 36/2011), како и членот 2 во делот: „во воената служба за безбедност и разузнавање“ од Законот за изменување и дополнување на Законот за државните службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр.167/2010) и

– уставноста и законитоста на Правилник за образецот и начинот на издавање на легитимацијата на овластените службени лица во Министерството за одбрана („Службен весник на Република Македонија“ бр.117/2006), донесен од министерот за одбрана.

3. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилник за кадровскиот менаџмент во Воената служба за безбедност и разузнавање, Дов.бр.01-632/1 од 3 октомври 2008 година, донесен од министерот за одбрана.

4. Денис Мустафовски од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на актите означени во точките 1, 2 и 3 од ова решение.

Подносителот на иницијативата ја цитира целината на законските одредби во кои се содржани оспорените делови. Потоа наведува дека се оспорува целината и на Правилник за образецот и начинот на издавање на легитимацијата на овластените службени лица во Министерството за одбрана, затоа што во целиот текст на актот се користеле термините: Воена служба за безбедност и разузнавање, раководител на Воената служба и разузнавање и слично со што се доведувала во прашање уставноста и законитоста на Правилникот како целина.

Според подносителот на иницијативата, сите оспорени законски и подзаконски одредби, оспорените делови од членовите 8 и 14 став 2 од Правилникот за постапката за прием на професионални војници на служба во Армијата на Република Македонија, како и Правилник за кадровскиот менаџмент во Воената служба за безбедност и разузнавање не биле во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и 4, член 51, член 95 став 3 и член 96 од Уставот на Република Македонија, Законот за организација и работа на органите на државната управа, Законот за одбрана и Законот за служба во Армијата на Република Македонија. Ова, затоа што во ниту еден од наведените законски прописи не било предвидено дека во состав на Министерството за одбрана постои и посебен орган Воена служба за безбедност и разузнавање или Служба за безбедност и разузнавање. Во наведената смисла се посочува на членот 15 од Законот за организација и работа на органите на државната управа. Во поткрепа на ова тврдење била и содржината на членот 76 став 2 точка в) од Законот за пензиското и инвалидското осигурување.

Врз основа наведеното произлегувало дека без уставен и законски основ во правниот поредок на Република Македонија, во оспорените подзаконски прописи биле внесени-Воената служба за безбедност и разузнавање или Службата за безбедност и разузнавање во Министерството за одбрана.

Според подносителот на иницијативата оспорените законски одредби и делови од одредби, како и одредбите и деловите од одредбите од трите подзаконски акти не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 51, член 95 став 3 и член 96 од Уставот, Законот за организација и работа на органите на државната управа, Законот за одбрана и Законот за служба во Армијата на Република Македонија.

По однос на оспорениот Правилник за кадровскиот менаџмент во Воената служба за безбедност и разузнавање се наведува законскиот основ врз основа на кој е донесен овој подзаконски акт. Поаѓајќи од содржината на членот 1 и 2 од истиот правилник подносителот на иницијативата наведува дека критериумите за прием, во која било служба, можеле да се пропишуваат само со закон, но не и со подзаконски акт-правилник. Притоа, пополнувањето на која било служба, кога се вршело без објавување на оглас, морало да се врши со јавен оглас, а не како што било предвидено во општите одредби на означениот правилник.

Во натамошниот тек на иницијативата се цитираат член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, членот 95 став 3 од Уставот, членовите 136 став 3, член 133, 134 и 135 од Законот за одбрана кои го уредуваат овластувањето на министрите да донесуваат подзаконски акти и се наведува дека врз основа на така изнесеното право и овластување во 2003 година веќе бил донесен Правилник за остварување на работите на разузна-вањето, контраразузнавањето и спречувањето и откривањето на кривичните дела во одбраната („Службен весник на република Македонија бр.40/2003 и 45/2004).

Според наведеното, оспорениот правилник бил донесен без законско овластување, бидејќи во цитираните одредби не било предвидено да се донесе подзаконски акт за кадровскиот менаџмент во Воената служба за безбедност и разузнавање. Актот не можел да се донесе и од причина што согласно членот 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, со актите кои ги донесува министерот не можеле да се уредуваат права и обврски за граѓаните и другите правни лица, ниту да се пропишуваат надлежности на други органи.

Освен тоа, оспорениот правилник не бил објавен во „Службен весник на Република Македонија“ со што бил повреден членот 52 ставови 1 и 2 од Уставот и членот 3 точка 4 од Законот за објавување на законите и другите прописи и акти во „Службен весник на Република Македонија“ (Службен весник на Република Македонија“ бр.56/1999 и 43/2002) и како таков не можел да произведува правно дејство.

Врз основа на сето наведено произлегувало дека оспорениот правилник во целина не бил во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 51, член 52 ставови 1 и 2, член 95 став 3 и член 96 од Уставот на Република Македонија, член 55 став 1, член 65 став 1 и член 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, членовите 133, 134, 135 и 136 став 3 од Законот за одбрана и член 3 точка 4 од Законот за објавување на законите и другите прописи и акти во „Службен весник на Република Македонија“.

Во иницијативата се укажува на одлуките на Уставниот суд донесени во постапката по предметите У.бр.241/1996, У.бр.227/1996 и У.бр.191/2010 и се предлага по поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста, а потоа Судот да ги укине или поништи оспорените акти.

5. Судот на седницата утврди дека според член 18 став 1 од Законот за управување со кризи, групата за процена ја сочинуваат директорите на Бирото за јавна безбедност, Управата за безбедност и контраразузнавање, Агенцијата за разузнавање; директорите и замениците на директорите на Центарот за управување со кризи и Дирекцијата за заштита и спасување; заменикот на началникот на Генералштабот на Армијата, како и раководителот на Службата за безбедност и разузнавање во Министерството за одбрана.

Одредбата се оспорува во делот: „како и раководителот на Службата за безбедност и разузнавање во Министерството за одбрана“.

Според член 27 став 2 од истиот закон, во Правилникот за систематизација на работните места на Центарот се утврдуваат работни места за лица вработени во Центарот и работни места за лица вработени во органите на државната управа од членот 4 на овој закон, како и во Бирото за јавна безбедност, Управата за безбедност и контраразузнавање, Агенцијата за разузнавање, Службата за безбедност и разузнавање во Министерството за одбрана и Дирекцијата за заштита и спасување, кои по потреба ќе се упатуваат да извршуваат задачи за определено време во Центарот.

Одредбата се оспорува во делот: „Службата за безбедност и разузнавање во Министерството за одбрана“.

Според член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за државните службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр.167/2010), во членот 3-а зборовите: „Армијата на Република Македонија,“ се бришат, а по зборовите: „Министерството за внатрешни работи,“ се додаваат зборовите: „овластени службени лица во воената служба за безбедност и разузнавање во Министерството за одбрана,“.

Одредбата се оспорува во делот: „ во воената служба за безбедност и разузнавање“.

Правилник за образецот и начинот на издавање на легитимацијата на овластените службени лица во Министерството за одбрана е донесен од страна на министерот за одбрана согласно член 136 став 2 од Законот за одбрана („Службен весник на Република Македонија“ бр.42/2001, 5/2003 и 58/2006). Правилникот е составен од 12 одредби во кои е пропишан образецот и начинот на издавање на легитимацијата на овластените службени лица на Министерството за одбрана кои вршат работи во областа на разузнавање, контраразузнавање и спречување и откривање на кривичните дела.

Правилникот за постапката за прием на професионални војници на служба во Армијата на Република Македонија е донесен согласно член 33 став 6 од Законот за служба во Армијата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2002, 98/2002, 25/2003, 71/2003, 112/2005 и 134/2007).

Во член 8 од овој Правилникот е предвидено дека од страна на Воената служба за безбедност и разузнавање во постапката за прием на професионални војници на служба во Армијата се:

– Врши проверка на впишаните податоци кои кандидатите ги внеле во своерачно пополнетиот прашалник, со изјава за морална, материјална и кривична одговорност за точност на впишаното, како и согласност истите да бидат проверени во соодветна законска процедура;

– Доставува листа на кандидати кои ги поминале проверките од алинејата 1 на овој член до Комисијата за спроведување на постапката за прием на професионални војници.

Оваа одредба се оспорува во делот: „Од страна на Воената служба за безбедност и разузнавање“.

Во членот 14 став 2 од истиот правилник е предвидено дека, оцена на поднесените документи во смисла на нивната потполност во согласност со објавениот оглас се врши од страна на Секторот за цивилна одбрана, а проверка на впишаните податоци кои кандидатите ги изнеле за вистинити се спроведува од страна на Воената служба за безбедност и разузнавање.

Одредбата се оспорува во делот: „а проверката на впишаните податоци кои кандидатите ги изнеле за вистинити се спроведува од страна на Воената служба за безбедност и разузнавање“.

Правилникот за кадровски менаџмент во Воената служба за безбедност и разузнавање е донесен од страна на министерот за одбрана, согласно член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа в.в. со член 136 став 3 од Законот за одбрана („Службен весник на Република Македонија“ бр.42/2001, 5/2003, 58/2006 и 110/2008).

Овој правилник носи ознака „ДОВЕРЛИВО“ и е заведен по Дов.бр.01-632/1 од 3 октомври 2008 година.

Правилникот содржи 33 одредби во кои се пропишани критериумите за прием и менаџирање со кариера на персоналот во Воената служба за безбедност и разузнавање и секциите Г-2, С-2 и А-2 во Армијата на Република Македонија како овластени службени лица. Во членот 33 од Правилникот е определено дека истиот влегува во сила со денот на донесувањето (3.10.2008 год).

6. Според членот 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 51 од Уставот во Република Македонија, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 95 став 3 од Уставот, организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Подносителот на иницијативата смета дека користењето на термините: Воена служба за безбедност и разузнавање, раководител на Воената служба и разузнавање и слично во оспорените акти, одредби и делови од одредби ја доведувала во прашање нивната уставност и законитост, бидејќи во Законот за организација и работа на органите на државната управа, Законот за одбрана и Законот за служба во Армијата на Република Македонија не било предвидено дека во состав на Министерството за одбрана постои и посебен орган Воена служба за безбедност и разузнавање или Служба за безбедност и разузнавање. Во поткрепа на ваквото тврдење била и содржината на членот 76 став 2 точка в) од Законот за пензиското и инвалидското осигурување.

Според Судот вака изнесените наводи не можат да го покренат механизмот за оцена на уставноста од причини што уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата (член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 51, член 95 став 3 и член 96 од Уставот), но и Уставот како целина не уредуваат прашања по однос на тоа како внатрешно ќе бидат организирани деловите од конкретни државни органи и со кое име истите ќе биде означени.

Од друга страна, Законот за одбрана содржи посебна глава XI. со наслов Разузнавање, контраразузнавање, спречување и откривање на кривични дела и заштита на силите и тајните во одбраната во која се содржани членовите 133 до 141 од Законот. Од насловот, но и од содржината на наведените одредби јасно произлегува дека разузнавањето, контраразузнавањето, спречува-њето и откривањето на кривичните дела не се непозната терминологија за одбраната. Напротив, согласно член 133 став 2 и член 134 став 2 од Законот мерките и активностите поврзани со разузнавањето и контраразузнавањето ги вршат овластени службени лица на Министерството за одбрана кои ги определува министерот за одбрана.

Впрочем, согласно член 16 став 2 од Законот раководењето со одбраната, помеѓу другите, го остварува и министерот кој раководи со Министерството за одбрана, а согласно членот 20 точка 34 од Законот, Министерството за одбрана организира и спроведува разузнавање и контраразузнавање за потребите на одбраната.

Врз основа на цитираните одредби произлегува дека законодавецот препушта Министерството за одбрана да ги организира и спроведува разузнавањето и контраразузнавањето, а согласно член 136 став 3 од Законот за одбрана и други одредби со поблиски прописи да ги определува, именува и структуира конкретните организациони облици потребни за реализација на овие надлежности.

Правилникот за образецот и начинот на издавање на легитимацијата на овластените службени лица во Министерството за одбрана има свој законски основ во членот 136 ставови 2 и 3 од Законот за одбрана, според кој образецот на легитимацијата и начинот на најзиното издавање ги пропишува министерот за одбрана во поблизок пропис.

Оттаму, според оцена на Судот, оспорениот дел од член 18 став 1 и оспорениот дел од член 27 став 2 од Законот за управување со кризи, оспорениот дел од член 2 од Законот за државните службеници како и Правилник за образецот и начинот на издавање на легитимацијата на овластените службени лица во Министерството за одбрана, оценувани од аспектите на наводите во иницијативата, се во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 51, член 95 став 3 и член 96 од Уставот. Правилникот е во согласност и со одредбите на Законот за организација и работа на органите на државната управа, Законот за одбрана и Законот за служба во Армијата на Република Македонија.

Прашањето, пак, дали постои терминолошка и друга усогласеност на термините користени во два и повеќе различни закони кои уредуваат иста или слична правна проблематика не е прашање од уставно-правна надлежност, туку е прашање од надлежност на законодавната власт.

7. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Устав и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Оспорениот Правилник за постапката за прием на професионални војници на служба во Армијата на Република Македонија имал свој законски основ во членот 33 став 6 од Законот за служба во Армијата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2002, 98/2002, 25/2003, 71/2003, 112/2005 и 134/2007) се до 23 јануари 2011 година.

Ова од причина што, наведениот закон престанал да важи на 23 март 2010 со влегувањето во сила на Законот за служба во Армијата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.36/2010). Овој Закон, во меѓувреме претрпел уште четири измени и дополнувања.

Според член 227 од Законот што сега е во сила, подзаконските и други акти предвидени со овој закон ќе се донесат во рок од десет месеци (23 јануари 2011 година) од денот на влегување во сила на овој закон (став 1). До донесувањето на подзаконските и други акти од ставот 1 на овој член ќе продолжат да се применуваат подзаконските и други акти кои важеле до денот на влегувањето во сила на овој закон (став 2).

Со оглед на тоа што временскиот период на важење на оспорениот правилник (23 јануари 2011 година) изминал, но истиот се уште егзистира во правниот поредок, како акт донесен врз основа на Закон кој престанал да важи, произлегува дека основано е тврдењето во иницијативата дека овој оспорен акт нема свој законски основ.

Вака утврдената фактичка и правна состојба ја прави беспредметна натамошната оцена на основаноста на наводите од иницијативата кои се однесуваат на оспорениот член 8 во делот: „Од страна на Воената служба за безбедност и разузнавање“ и оспорениот член 14 став 2 во делот: „а проверката на впишаните податоци кои кандидатите ги изнеле за вистинити се спроведува од страна на Воената служба за безбедност и разузнавање“ од Правилникот.

Врз основа на наведеното Судот оцени дека се исполнети условите за изразување на основано сомнение за согласност на оспорениот правилник со членот 8 став 1 алинеја 3 и членот 51 од Уставот, кои барат во правниот поредок да егзистираат подзаконски акти кои имаат свој основ во закони што се во важност, што овде не е случај.

8. Според член 110 алинеите 1 и 2 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и законите.

Согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува по барањето.

Правилник за кадровскиот менаџмент во Воената служба за безбедност и разузнавање е донесен од страна на министерот за одбрана, согласно член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа в.в. со член 136 став 3 од Законот за одбрана. Истиот носи ознака „ДОВЕРЛИВО“ и е заведен по Дов.бр.01-632/1 од 3 октомври 2008 година.

Судот, поаѓајќи од правните елементи што го определу-ваат прописот, а според кои тој треба да содржи општи норми на однесување, да уредува односи на субјектите во правото на општ начин и да утврдува права и обврски на неопределен број на субјекти во правото, оцени дека оспорениот акт нема карактер на пропис во смисла на изнесената уставна одредба, поради што не е подобен за уставно-судска оцена. Имено, имајќи ја предвид содржината на оспорениот акт произлегува дека истиот не е пропис во смисла на член 110 од Уставот на Република Македонија, бидејќи не содржи општи норми на однесување, односно не уредува односи на субјекти во правото на општ начин и не се однесува на неопределен број на субјекти во правото. Правилникот претставува интерен акт и се однесува исклучиво на кадровските прашања во рамките на Армијата на Република Македонија и во него со ниту една одредба не се востановуваат односи за граѓаните надвор од Министерството.

Имајќи предвид дека оспорениот правилник е интерен акт, барањето на подносителот на иницијативата тој да биде објавен во „Службен весник на Република Македонија “е неосновано.“

Врз основа на наведеното произлегува дека Уставниот суд не е надлежен да ја оценува уставноста и законитоста на Правилник за кадровскиот менаџмент во Воената служба за безбедност и разузнавање од кои причини по однос на овој оспорен акт Судот, согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот, по однос на овој дел од барањето, иницијативата ја отфрли.

9. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2 и 3 од ова решение.

10. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.13/2013
16 април 2014 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева