У.бр.34/2012

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 193 од Колективниот договор на Министерството за внатрешни работи склучен меѓу Министерството за внатрешни работи и Македонскиот полициски синдикат („Службен весник на Република Македонија“ бр.126/2010).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 176 во делот: “како и програмата за начинот и обемот на вршење на работите и задачите кои е неопходно да се извршуваат за времето на штрајкот“ и член 191 од актот означен во точката 1 на ова решение.

3. Стамен Филипов до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точките 1 и 2 на ова решение.

4. Според наводите од иницијативата со оспорениот дел од член 176 од Колективниот договор, се ограничувало правото на штрајк, а тоа не било во согласност со членот 38 ставови 1 и 2 и член 32 став 5 од Уставот, според кои правото на штрајк можело да биде ограничено само со закон, додека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредувале со закон и со колективни договори. Отука, според наводите во иницијативата, не било можно тоа право да се уреди и со програма за начинот и обемот на вршење на работите и задачите кои биле неопходни да се извршуваат за време на штрајкот, како што било предвидено во конкретниот случај.

Од тие причини оспорениот дел од овој член не бил во согласност со член 8 став 1 алинеји 1, 3, 4 и 11, член 32 став 5, член 38, член 51 и член 54 став 1 од Уставот.

При одлучувањето за основаноста на овој дел од иницијативата, предлага да се има во предвид и Одлуката У.бр.227/1997 од 29 април 1998 година на Уставниот суд.

Понатаму во иницијативата во однос на оспорените членови 191 и 193 од Колективниот договор, е наведено дека на Kомисијата за утврдување на материјална одговорност и се давало овластување со одлука, во прв степен да ја утврдува одговорноста односно да го задолжува работникот да ја надомести висината на штетата или пак поради неутврдена одговорност или непостоење на докази за сторена штета да го ослободи работникот од надоместок на штета. Според наводите во иницијативата на тој начин со одредби од Колективен договор и се давало овластување на Комисијата да донесува одлука во прв степен (во својство на помошно тело на министерот) без да се обезбеди двостепеност во одлучувањето по приговорот со оглед на фактот дека министерот за внатрешни работи ја формира Комисијата во својот состав и тој решава по поднесениот приговор против одлуката на Комисијата.

Од тие причини оспорениот дел од овие членови не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 1 и 3, член 51 и член 54 став 1, Амандманот XXI став 2 од Уставот, Законот за работните односи, Законот за внатрешни работи и Законот за полиција.

При одлучувањето за основаноста на овој дел од иницијативата, предлага да се има во предвид и Одлуката У.бр.111/2002 од 02 април 2003 година на Уставниот суд.

5. Судот на седница утврди дека според член 176 од Колективниот договор, oрганизаторот на штрајкот е должен да го најави штрајкот на министерот и да ја достави одлуката за стапување во штрајк, како и програмата за начинот и обемот на вршење на работите и задачите кои е неопходно да се извршуваат за времето на штрајкот, најдоцна седум дена пред почетокот на штрајкот.

Согласно член 191 од Колективниот договор, по завршување на расправата Комисијата за утврдување на материјална одговорност донесува одлука. Со одлуката комисијата ја утврдува одговорноста на работникот и го задолжува да ја надомести висината на штетата или го ослободува поради неутврдена одговорност или непостоење на докази за сторената штета.(став 2) Комисијата ја донесува одлуката со мнозинство на гласови. (став 3) Комисијата одлуката ја донесува во рок од 45 дена од денот на приемот на барањето за надомест на штета. (став 4)

Според член 193 од Колективниот договор, против одлуката на Комисијата за утврдување на материјална одговорност работникот има право на приговор до министерот во рок од осум дена од денот на приемот на одлуката. Министерот со решение одлучува по поднесениот приговор од ставот 1 на овој член.(став 2) Решението на министерот од ставот 2 на овој член е конечно.(став 3) Работникот кој не е задоволен од конечното решение на министерот, има право во рок од 30 дена од денот на приемот на решението да бара заштита на своите права пред надлежниот суд.(став 4)

6.Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото претставува една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Во член 32 став 5 од Уставот е предвидено дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се утврдени со закон и со колективни договори.

Согласно членот 38 од Уставот, се гарантира правото на штрајк. Со закон може да се ограничат условите за остварување на правото на штрајк во вооружените сили, полицијата и органите на управата.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.

Според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежности ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Од наведените уставни одредби произлегува дека правата и положбата на вработените се уредува со закон и со колективни договори, дека со колективните договори се доуредуваат правата и обврските на работниците и работодавачите и дека тие мора да бидат во согласност со Уставот и законите.

Согласно Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ број 62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 50/10, 52/10, 124/10, 47/11, 11/12 и 39/12), во Глава XIX. со наслов “Колективни договори”, во член 206 став 1 од Законот, се определува дека со колективните договори се уредуваат правата и обврските на договорните страни кои го склучиле тој договор, а може да содржи и правни правила со кои се уредува склучувањето, содржината и престанокот на работните односи и други прашања од работните, односи или во врска со работните односи. Според став 2 од истиот член, правните норми содржани во колективниот договор се применуваат непосредно и се задолжителни за сите лица на кои, во согласност со одредбите на овој закон, се применува колективниот договор.(став 2)

Во член 118 став 1 од Законот за внатрешни работи („Службен весник на Република Македонија“ бр.92/09, 35/10, 36/11,158/11 и 114/12), работниците во Министерството правото на штрајк можат да го остваруваат на начин и под услов битно да не се нарушува редовното извршување на внатрешните работи. Заради спречување на евентуални штетни последици од неизвршување на внатрешните работи за време на штрајкот, министерот или од него овластен работник е должен да обезбеди потребно функционирање на организациските единици во процесот на работата.(став 2) Во случајот од ставот 2 на овој член работниците се должни да постапуваат по соодветните наредби.(став 3) Доколку работниците не постапат согласно со ставот 3 на овој член министерот, односно од него овластен работник е должен да го обезбеди остварувањето на работниот процес со заменување со соодветни работници.(став 4)

Според член 119 став 1 од Законот, организаторот на штрајкот е должен да го најави штрајкот на министерот и да ја достави одлуката за стапување во штрајк, како и програмата за начинот и обемот на вршење на работите и задачите кои е неопходно да се извршуваат за времето на штрајкот, најдоцна седум дена пред почетокот на штрајкот.

Во член 120 од овој закон, е уредено дека за време на организиран штрајк во Министерството е неопходно да се извршуваат работите и задачите: за организирање и сервисирање на телекомуникациските и информатичките системи и системот на криптозаштита, за неодложни потреби; – за издавање на лични исправи (патна исправа, лична карта, сообраќајна и возачка дозвола) на граѓаните за неодложни потреби; – од делокругот на работа на Управата и – други работи и задачи согласно со посебен закон.

Согласно член 121 став 1 од Законот, се забранува штрајк во Министерството во воена, вонредна или кризна состојба. Во случај на сложена безбедносна состојба, нарушување на јавниот ред и мир во поголем обем, природни непогоди и епидемии или загрозување на животот и здравјето на луѓето и имотот во поголем обем, во штрајк истовремено не може да учествуваат повеќе од 10% од работниците во Министерството и штрајкот не може да трае подолго од три дена.(став 2) Доколку штрајкот започнал пред настапувањето на кој било од условите од ставовите 1 и 2 на овој член, работниците во Министерството се должни штрајкот веднаш да го прекинат.(став 3)

Врз основа на член 203 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/05, 106/08, 161/08, 130/09) и согласно член 5 од Општиот колективен договор за јавниот сектор на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 10/08), Министерството за внатрешни работи и Македонскиот полициски синдикат, склучија Колективен договор на Министерството за внатрешни работи. Согласно член 283 од овој колективен договор, истиот се регистрира во министерството надлежно за работите во областа на трудот. Согласно членот 284 од преодните и завршни одредби влегува во сила со денот на склучувањето, а ќе се применува од денот на неговото објавување во („Службен весник на Република Македонија“ бр.126/2010 од 22 септември 2010 година). Колективниот договор е потпишан од страна на претседателот на Македонскиот полициски синдикат и министерот за внатрешни работи. Заведен е под број 0402-430 од 14 септември 2010 година и број 141-67897/1 од 13 септември 2010година.

Во Глава X “Остварување на правото на штрајк” во член 175 став 1 од оспорениот Колективен договор, работниците во Министерството правото на штрајк можат да го остваруваат на начин и под услов битно да не се нарушува редовното извршување на внатрешните односно полициските работи. Заради спречување на евентуални штетни последици од неизвршување на внатрешните работи за време на штрајкот, министерот или од него овластен работник е должен да обезбеди потребно функционирање на организациските единици во процесот на работата. (став 2) Во случајот од ставот 2 на овој член работниците се должни да постапуваат по соодветните наредби. (став 3) Доколку работниците не постапат согласно со ставот 3 на овој член, министерот односно од него овластен работник е должен да го обезбеди остварувањето на работниот процес со заменување на соодветни работници.

Според оспорениот член 176 став 1 од Колективниот договор, организаторот на штрајкот е должен да го најави штрајкот на министерот и да ја достави одлуката за стапување во штрајк, како и програмата за начинот и обемот на вршење на работите и задачите кои е неопходно да се извршуваат за времето на штрајкот, најдоцна седум дена пред почетокот на штрајкот.

Согласно член 177 став 1 од Колективниот договор, за време на организиран штрајк во Министерството е неопходно да се извршуваат работите и задачите: за организирање и сервисирање на телекомуникациските и информатичките системи и системот на криптозаштитата, за неодложни потреби; за издавање на лични исправи (патна исправа, лична карта, сообраќајна и возачка дозвола) на граѓаните за неодложни потреби; од делокруг на работа на Управата и други работи и задачи согласно посебен закон.

Тргнувајќи од анализата на уставните и законските одредби, Судот утврди дека оспорените одредби на член 176 од Колективниот договор се во согласност со членот 38 од Уставот, бидејќи оваа одредба јасно упатува дека до ограничување на условите за остварување на правото на штрајк во вооружените сили, полицијата и органите на управата може да дојде единствено врз основа на закон. Остварувањето на правото на штрајк како право што произлегува од работниот однос се уредува со закон и колективен договор, а ограничувањето на условите за остварување на правото може да биде уредено единствено со закон. Врз основа на овие уставни принципи со член 206 став 1 од Законот за работните односи и член 119 став 1 од Законот за внатрешни работи е уредено дека на предлог на работодавачот и синдикатот спогодбено подготвуваат и донесуваат правила за производно одржувачки и нужни работи кои не смеат да се прекинуваат за време на штрајк.

Имајќи во предвид дека со Колективниот договор на Министерството за внатрешни работи се доуредуваат правата и обврските на работниците во Министерството и работодавачот и истите мора да бидат во согласност со Уставот и законите, во конкретниот случај одредбите кои се однесуваат на остварување на правото на штрајк од страна на вработените во Министерството за внатрешни работи, целосно соодветствуваат односно содржински се идентични со посочените одредби од Законот за внатрешни работи.

Оттука, Судот утврди дека ова законско овластување на работодавачот организаторот на штрајкот да го најави штрајкот на министерот и да ја достави одлуката за стапување во штрајк, како и програмата за начинот и обемот на вршење на работите и задачите кои е неопходно да се извршуваат за времето на штрајкот, најдоцна седум дена пред почетокот на штрајкот, не претставува подзаконско регулирање на остварувањето на правото на штрајк туку непосредно спроведување на законските одредби во функција на обезбедување на неопходното ниво на процесот на работата со кое нема да се загрози животот, здравјето, економската и социјалната сигурност на граѓаните и неопходното одвивање на животот во земјата, во обем и на начинот утврдени со закон од соодветната дејност од јавен интерес како и извршувањето на меѓународните договори.

Притоа, Судот оцени дека треба да се има предвид и тоа дека правото на штрајк не може да се сфати како апсолутно право така што правото на штрајк на работниците во јавниот и приватниот сектор не може да ги доведе во прашање интересите на корисниците на јавните услуги кои посредно или непосредно учествуваат во стекнувањето средства за работа.

Тргнувајќи од тоа дека условите под кои може да се реализира правото на штрајк се утврдени со закон и само во функција на доуредување на законските услови, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорениот дел од членот 176 од Колективниот договор со одредбите на член 8 став 1 алинеите 1, 3, 4 и 11, член 32 став 5, член 38, член 51 и член 54 став 1 од Уставот.

7. Според Амандман XXI од Уставот, со кој е заменет член 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.(став 2)

Согласно член 135 од Законот за работни односи, работникот има право да поднесува барање заради остварување на своите права од работен однос како и право на приговор против одлуката донесена во врска со неговите права, обврски и одговорности.

Согласно член 133 став 1 од Законот за внатрешни работи, за водење постапка за утврдување на материјална одговорност на работник во Министерството се формираат комисии за утврдување на материјална одговорност. Комисиите од ставот 1 на овој член ги формира министерот и се составени од претседател, двајца членови и нивни заменици.(став 2)

Според член 134 став 1 од Законот, секој работник има право и должност да пријави причинета штета. Пријавата за штета се поднесува до подносителите на барањето од членот 135 на овој закон.

Согласно член 135 став1 од постапката за надоместок на штетата се поведува со барање. Барање за надоместок на штета можат да поднесат министерот, директорот на Бирото, директорот на Управата, раководниот работници или раководителот на соодветната организациска единица. (став 2)

Водењето на постапка за надоместок на штета е уредена со член 136 од Законот и постапката за утврдување на одговорност на работникот во Министерството за причинета штета се води согласно со Колективниот договор на Министерството.

Според член 187 од Колективниот договор на Министерството за внатрешни работи, за утврдување на материјалната одговорност со решение на министерот за внатрешни работи се формираат комисии, чиј состав е утврден со истиот член. Начинот на расправа е детално разработен во одредбите на членовите 188, 189 и 190 од Колективниот договор.

Со оспорениот член 191 став 1 од Колективниот договор, по завршување на расправата Комисијата за утврдување на материјална одговорност донесува одлука. Со одлуката комисијата ја утврдува одговорноста на работникот и го задолжува да ја надомести висината на штетата или го ослободува поради неутврдена одговорност или непостоење на докази за сторената штета.(став 2) Комисијата ја донесува одлуката со мнозинство на гласови. (став 3) Комисијата одлуката ја донесува во рок од 45 дена од денот на приемот на барањето за надомест на штета. (став 4)

Согласно член 192 став 1 од Колективниот договор, доколку работникот со писмен акт односно на записник од членот 190 од овој Колективен договор се согласува да ја надомести штетата може да побара од комисијата за утврдување на материјална одговорност истата да ја надомести со запирање на одреден износ од неговата плата на повеќе рати. Писмениот акт од ставот 1 на овој член се поднесува до комисијата за утврдување на материјална одговорност.(став 2)

Според оспорениот член 193 став 1 од Колективниот договор, против одлуката на комисијата за утврдување на материјална одговорност работникот има право на приговор до министерот во рок од осум дена од денот на приемот на одлуката. Министерот со решение одлучува по поднесениот приговор од ставот 1 на овој член.(став 2) Решението на министерот од ставот 2 на овој член е конечно.(став 3) Работникот кој не е задоволен од конечното решение на министерот, има право во рок од 30 дена од денот на приемот на решението да бара заштита на своите права пред надлежниот суд.(став 4)

Од изнесените уставни и законски одредби произлегува дека интенцијата на вака нормираното решение е да се обезбеди двостепеност на постапката која се води во Министерството за внатрешни работи во согласност со Амандманот XXI став 2 од Уставот, во чии рамки не е прецизиран второстепениот орган во постапката. Имено, во конкретниот случај во услови кога Министерството за внатрешни работи како орган на државната управа нема самостоен правен субјективитет во рамките на судските постапки односно истото е опфатено во рамките на правниот субјективитет на Владата на Република Македонија, второстепеноста на постапката не треба да се разгледува и толкува рестриктивно, како прашање на двостепеност во рамки на ист орган на државна управа, туку од аспект на можноста за преиспитување на одлуката донесена по конкретно право односно одговорност на работникот.

Тргнувајќи од анализата на одредбите на оспорениот член 191 од Колективниот договор Судот утврди дека се овозможува остварување на правото содржано во Амандманот XXI став 2 од Уставот, односно на работниците им се гарантира двостепеност на одлуката донесена од страна на комисија во рамки на Министерството, со можност истата да биде преиспитана од страна на министерот за внатрешни работи (по поднесен приговор од страна на работникот) како и на право на судска заштита на правата пред надлежен суд.

Со оглед на тоа, Судот оцени дека оспорената одредба на член 191 од Колективниот договор во која е предвидено дека по завршување на расправата Комисијата за утврдување на материјална одговорност донесува одлука со која ја утврдува одговорноста на работникот и го задолжува да ја надомести висината на штетата или го ослободува поради неутврдена одговорност или непостоење на докази за сторената штета, не е во несогласност со Уставот и законот. Тоа од причина што со Уставот и законот е предвидено дека со колективен договор се уредува прашањето за постапката за остварувањето на правото на вработените, а во тие рамки и кој правен лек ќе се употреби против првостепениот акт на работодавецот и кој орган ќе одлучува против правосилниот акт на работодавецот. односно со оваа одредба на Колективниот договор се доуредуваат правата и обврските на работниците и работодавачите и истите мора да бидат во согласност со Уставот и законите.

Отука, не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорениот дел од членот 191 од Колективниот договор со одредбите на член 8 став 1 алинеите 1, 3, 4 и 11, член 51 и Амандманот XXI став 2 од Уставот.

Меѓутоа, имајќи предвид дека приговорот на работниците во органите на државната управа има карактер и значење на жалба предвидена во Амандманот XXI став 2 од Уставот, Судот утврди дека во конкретниот случај, со оспорениот член 193 од Колективниот договор, а со оглед на организацијата на органите на државната управа, не се обезбедува начелото на двостепеност во одлучувањето по приговорот во смисла на Амандманот XXI став 2 од Уставот, со кој е утврдено дека правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува само со закон, а не со колективен договор.

Со оглед на наведеното и од анализа на наводите во иницијативата во однос на оспорените одредби на член 193 од Колективниот договор произлегува дека правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува само со закон и гледано од овој аспект оспорениoт член 193 од Колективниот договор не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 1 и 3, член 51 и Амандманот XXI став 2 од Уставот.

8. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Решението Судот го донесе со мнозинство на гласови, во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Сали Мурaти, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.34/2012
11 септември 2013 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски