95/2012-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 24 април 2013 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 104 став 2 во делот

2. Стамен Филипов од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредби и делови од одредби од Законот за здравствената заштита означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата оспорените делови од членот 104 став 2 и членот 105 ставови 2 и 4, како и членот 106 од Законот не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 1 и 3, член 9, член 23, член 32 ставови 1 и 2, член 44 ставови 1 и 2, член 51, член 52 став 4, член 95 став 3 и член 96 од Уставот. Ова од причина што со оспорените одредби се доведувале во прашање остварувањето на легитимните очекувања на постојните директори, кои ги имале во моментот кога биле именувани за директори, согласно со условите што биле предвидени во тогаш важечките закони.

Ова од друга страна значело дека со оспорените законски делови се создавала правна ситуација, односно можност Законот да се применувал и на односи кои настанале и биле решени пред неговото влегување во сила, со што Законот имал повратно дејство. Поради тоа, со оспорените делови се повредувал не само принципот на владеење на правото, туку и принципот на забрана на повратното дејство на законите утврден во членот 52 став 4 од Уставот.

Обврската што им се наметнувала на постојните и идни директори не била пропорционална мерка со целите за кои била утврдена, со оглед дека преставувала прекумерно ограничување на нивните слободи и права и загрозување на нивната правна сигурност, како елемент на владеењето на правото, ако се имало предвид последицата што заинтересираните субјекти би ја трпеле доколку не го положат испитот за директор.

При ова морало да се има предвид дека лицето кое се именува за дирекор претходно морало да заврши високо образование од наведените области, да има најмалку пет години работно искуство, како и да понуди најквалитетна програма за работа на јавната здравствена установа, што значело дека со така стекнатото образовани и искуство, тие лица биле способни за директори и без да полагаат посебен испит. Од друга страна работникот имал право и должност за постојано образование, дошколување и оспособување во согласност со потребите на работниот процес со цел зачувување на работното место и градење на професионалната кариера и без да полага посебен испит за директор. Поради наведените причини подносителот на иницијативата смета дека условот да се полага испит за директор преставувал прекумерно психичко и материјално оптоварување (член 106 став 3 од Законот) и ограничување на нивните права и слободи, а и загрозување на нивната правна сигурност како елемент на владеењето на правото од членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Освен тоа членот 106 став 3 од Законот бил нејасен и непрецизен бидејќи не се знаело што се подразбирало под поимот: „трошоци за подготовка на кадидатот за директор“ и „трошоци за полагање на испитот“, што се содржеле овие трошоци и колкави ќе бидат истите, кој ги утврдува и врз основа на кои законски критериуми и параметри. Од оспорената законска одредба не можело да се утврди дали трошоците ќе бидат разумни, реални и ќе послужат за покривање на административните трошоци за полагање на испитот.

Овој дел од иницијативата завршува со укажување на уставно-судската практика по предметот У.бр.70/2006.

Подносителот на иницијативата ја цитира содржината на членот 104 став 4 од Законот, па наведува дека од нејзината содржина произлегувало дека на министерот за здравство, спротивно на Уставот, му била дадена законодавна функција, што било недозволиво. Имено, утврдените законски овластувања за министерот за здравство да ја определува висината на договорната казна за непочитување на менаџерскиот договор преставувало навлегување на извршната во законодавната власт, односно преставувало повреда на уставните начела за владеење на правото и поделба на државната власт, а воедно се оставала можност за арбитрерност и појава на самоволие во различно третирање на граѓаните. Од наведените причини смета дека оспорената одредба не била во согласност со членот 8 став 1 алинеи 3 и 4, членот 51 и членот 96 од Уставот и посочува дека при одлучувањето треба да се има предвид и членот 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.

Доколку се имала предвид содржината на членот 170 став 2 од Законот, според кој здравствениот работник, односно соработник од физичко и правно лице можело да прими донација и спонзорство заради учество на стручни собири, семинари, работилници и слично со цел за дополнително оспособување и усовршување, тогаш определбата од оспорените член 170 став 3 и член 312 став 2 од Законот за изрекување на глоба дури во износ од 2.000 евра во денарска противредност ако се прими донација или спонзорство без претходна согласност од Министерството за здравство не била во согласност со Уставот.

Ова од причина што на здравствениот работник не можела да му се востановува ваква законска обврска, туку истата можеле да ја вршат само надлежни државни институции, инспекции, но во никој случај тоа не можело да падне на товар на самиот здравствен работник. Притоа, пропишаната глоба била непропорционална и несоодветна, затоа што била императивна, а не кондиционална и истовремено преставувала прекумерно оптоварување на граѓанинот-здравствен работник. Поради сето ова, востановената мерка и обврска значела повреда на уставното начело на владеење на правото и правната сигурност на граѓаните од кои причини оспорените член 170 став 3 и член 312 став 2 од Законот не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 1 и 3, член 44 став 1 и 2, член 51 и член 54 од Уставот.

По однос на овие оспорени одредби подносителот на иницијативата укажува на уставно-судската практика по предметот У.бр.233/2008.

Иницијативата завршува со барање Судот да донесе решение согласно членот 27 од Деловникот, бидејќи според подносителот на иницијативата постоела можност од настанување на тешко отсранливи последици.

3. Судот на седницата утврди дека во членот 104 став 2 од Законот е предвидено дека, лицето од ставот 1 на овој член кое се именува за директор треба да има завршено високо образование од областа на медицинските или стоматолошките науки, високо образование – дипломиран логопед, високо образование -специјалист по медицинска биохемија, високо образование од областа на економските или правните науки или јавно здравствениот менаџмент или завршени академски студии со најмалку 240 ЕКТС, односно најмалку VI Б ниво согласно со Националната рамка на високообразовните квалификации, најмалку пет години работно искуство и положен испит за директор согласно со овој закон и да го исполни и условот да понуди најквалитетна програма за работа на јавната здравствена установа.

Во членот 104 став 4 од Законот е предвидено дека, во менаџерскиот договор особено ќе бидат содржани и одредби за договорна казна за непочитување на менаџерскиот договор од страна на директорот, која ќе ја определи министерот за здравство во висина од 50 до 100 евра во денарска противвредност еднократно или во висина од 50 до 100 евра во денарска противвредност за период од еден до шест месеци.

Според член 105 став 2 од Законот, медицинскиот директор треба да има завршено високо образование од областа на медицинските или стоматолошките науки или високо образование -дипломиран логопед, или високо образование – специјалист по медицинска биохемија или завршени академски студии со најмалку 240 ЕКТС, односно најмалку VI Б ниво согласно со Националната рамка на високообразовните квалификации, најмалку пет години работно искуство во здравствена установа и положен испит за директор согласно со овој закон.

Според членот 105 став 4 од Законот, организацискиот директор треба да има завршено високо образование од областа на економските или правните науки или јавно здравствениот менаџмент, најмалку три години работно искуство од економијата, финансиите, правото или менаџментот или од системот и организацијата на здравствената заштита и здравственото осигурување или завршени академски студии со најмалку 240 ЕКТС, односно најмалку VI Б ниво согласно со Националната рамка на високообразовните квалификации и положен испит за директор согласно со овој закон.

Членот 104 став 2 и членот 105 ставови 2 и 4 од Законот се оспоруваат во идентичниот дел: „и положен испит за директор согласно со овој закон“.

Членот 106 од Законот носи наслов: „Испит за директор“. Во ставот 1 од оваа одредба е предвидено дека, испитот за директор од членовите 104 став 2 и 105 ставови 2 и 3 од овој закон се полага писмено пред комисија формирана од министерот за здравство, составена од три члена од кои двајца се предложени од Министерството за здравство и еден предложен од Министерството за финансии. Подготовката на кандидатите за полагање на испит за директор ја врши Министерството за здравство во соработка со соодветните високообразовни установи во Република Македонија (став 2). Трошоците за подготовка на кандидатот за директор за полагање на испит за директор и трошоците за полагање на испитот паѓаат на товар на кандидатот (став 3). Содржината на програмата и начинот на полагањето на испитот за директор, како и формата и содржината на образецот на уверението ги пропишува министерот за здравство, во согласност со министерот за финансии (став 4).

Според членот 170 став 3 од Законот, претходна согласност за донацијата и спонзорството од ставот 2 на овој член дава Министерството за здравство.

Во членот 312 став 2 од Законот е определено дека глоба во износ од 1.000 до 2.000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на здравствен работник, односно здравствен соработник кој ќе прими донација или спонзорство без претходна согласност од Министерството за здравство (член 170 став 3).

4. Според член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 став 1 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Според ставот 2 од овој член, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 23 од Уставот, секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Според член 32 ставови 1 и 2 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност и секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место.

Според член 44 ставови 1 и 2 од Уставот, секој има право на образование. Образованието е достапно на секого под еднакви услови.
Согласно членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 52 став 4 од Уставот, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Според член 95 став 3 од Уставот, организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, а според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

– Поаѓајќи од анализата на членовите 104 став 2, 105 ставови 2 и 4 и 106 од Законот за здравствената заштита произлегува дека законодавецот предвидел исполнување на одредени услови од страна на лицата кои треба да бидат именувани за позицијата директор на јавна здравствена установа, односно, меѓу другото, истите треба да имаат положено испит за директор, согласно со одредбите на наведениот закон, потоа се уредува составот на Комисијата пред која се полага испитот и се уредува дека трошоците за подготовка и полагање на кандидатот за директор паѓаат на товар на кандидатот.

Според подносителот на иницијативата законодавецот во оспорените делови од членот 104 став 2, членот 105 ставови 2 и 4 и членот 106 од Законот предвидел уставно неиздржани услови за стекнување на статус директор на јавна здравствена установа поради повеќе причини елеборирани во иницијативата. Поконкретно, според подносителот на иницијативата со наведените одредби од Законот се доведувале во прашање остварувањето на легитимните очекувања на постојните директори, кои ги имале во моментот кога биле именувани за директори, согласно со условите што биле предвидени во тогаш важечките закони, се создавала правна ситуација, односно можност Законот да се применува и на односи кои настанале и биле решени пред неговото влегување во сила, со што Законот имал повратно дејство. Оттаму, со оспорените делови се повредувал не само принципот на владеење на правото, туку и принципот на забрана на повратното дејство на законите утврден во членот 52 став 4 од Уставот.

Според оцена на Судот вака изнесените наводи се неосновани. Ова од причина што законодавецот во членот 321 став 1 од Законот за здравствената заштита определил дека директорите на постојните јавни здравствени установи именувани на конкурс до денот на влегувањето во сила на овој закон (6 април 2012 година), должноста директор ќе продолжат да ја вршат до истекот на мандатот за кој се именувани. Притоа, во целината на Законот не се среќаваат одредби кои воспоставуваат обврска за затекнатите директори за полагање на испит за директор. Според тоа, одредбите немаат повратно, понеповолно дејство за граѓаните, туку се однесуваат на услови што по влегувањето во сила на Законот треба да ги исполнат граѓаните доколку сакаат да конкурираат за работно место директор на јавна здравствена установа.

Тоа што, неспорно, за затекнатите директори и за идните директори на јавни здравствени установи во Законот се содржани различни услови, односно првите не полагаат испит за дирекор, а вторите полагаат, според Судот е резултат на промена на здравствената политика, што е област од исклучива надлежност на Собранието на Република Македонија и не може да се доведе во корелација со членот 9 од Уставот.

Според Судот подносителот на иницијативата неосновано тврди дека со оспорените одредби на граѓаните им се наметнувала непропорционална обврска, дека прекумерно се ограничувале нивните слободи и права и се загрозувала нивната правна сигурност, како елемент на владеењето на правото, ако се имало предвид последицата што заинтересираните субјекти би ја трпеле доколку не го положат испитот за директор. Тука морало да се има предвид дека, лицето кое се именува за дирекор претходно морало да исполни низа други услови од кои неспорно произлегувала нивната способност за директори и без да полагаат посебен испит. Од друга страна работникот имал право и должност за постојано образование, дошколување и оспособување во согласност со потребите на работниот процес со цел зачувување на работното место и градење на професионалната кариера и без да полага посебен испит за директор, поради што условот да се полага испит за директор преставувал прекумерно психичко и материјално оптоватување и ограничување на правата и слободите, а и водел кон загрозување на нивната правна сигурност како елемент на владеењето на правото.

Подготвувањето на испит за директор, а подоцна и полагањето на самиот испит, според оцена на Судот, не е дел од процесот на образование, дошколување, стручно оспособување во самиот работен процес што е обврска на секој вработен во Република Македонија. Определбата на еден граѓанин да се подготвува за директор, односно да полага испит за дирекор не е поврзана со обврските од работниот процес, туку е само лична определба или амбиција во иднина да се раководи со некоја од јавните здравствени установи. Заради ова многу е правно логично и уставно оправдано кандидатот сам да ги сноси трошоците поврзани со остварување на неговата лична амбиција.

Точно е тврдењето во иницијативата дека законодавецот не ја утврдил прецизно висината на трошоците за подготовка на кадидатот за директор и трошоците за полагање на самиот испит, но според наоѓање на Судот трошоците поврзани со подготвување и полагање на испитот се определиви.

Имено, од содржината на членот 106 од Законот произлегува дека подготовката за полагање на испитот на кадидатите за директор ја врши Министерството за здравство во соработка со соодветните високообразовни установи во Република Македонија. Испитот се полага писмено пред Комисија формирана од министерот за здравство, составена од три члена од кои двајца се предложени од Министерството за здравство и еден предложен од Министерството за финансии. За положениот испит кандидатот добива уверение чиј образац и содржина ги пропишува министерот за здравство, во согласност со министерот за финансии.

Според оцена на Судот членот 106 од Законот разгледуван во корелација со одредбите од Глава IX од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2005, 110/2008 и 51/2011), ги прави определиви овие трошоци кои настануваат во постапките организирани од надлежните управни органи, а тие трошоци не се посебно уредени со посебниот закон. Имено, според членот 116 став 1 од Законот за општата управна постапка, посебните издатоци во готови пари на органот што ја води постапката, како што се: патните трошоци на службените лица, издатоци за сведоци, вештаци, толкувачи, увид, огласи и слично, а кои настанале со спроведување на постапката по некоја управна работа, по правило ги поднесува оној што ја предизвикал целата постапка.

Според тоа оспорениот член 106 од Законот заедно со одредбите од Законот за општата управна постапка даваат доволна законска рамка за операционализација на конкретните трошоци во соодветен подзаконски акт која може да послужи за утврдување на разумни и реални трошоци во постапката за подготвување на кандидатите за директор, полагање на испитот за директор и издавањето на соодветното уверение.

Тргнувајќи од направената анализа Судот оцени дека оспорените делови од членовите 104 став 2 и 105 ставови 2 и 4, како и членот 106 од Законот за здравствената заштита се во согласност со член 8 став 1 алинеи 1 и 3, член 9, член 23, член 32 ставови 1 и 2, член 44 ставови 1 и 2, член 51, член 52 став 4, член 95 став 3 и член 96 од Уставот.

Врз основа на наведено произлегува дека укажувањето на подносителот на иницијативата на уставно-судската практика по предметот У.бр.70/2006 е неосоодветно.

– Во оспорениот член 104 став 4 од Законот е предвидено дека во менаџерскиот договор особено ќе бидат содржани и одредби за договорна казна за непочитување на менаџерскиот договор од страна на директорот, која ќе ја определи министерот за здравство во висина од 50 до 100 евра во денарска противвредност еднократно или во висина од 50 до 100 евра во денарска противвредност за период од еден до шест месеци.

Според подносителот на иницијативата на министерот за здравство, спротивно на Уставот, му била дадена законодавна функција, што било недозволиво, бидејќи на овој начин извршната власт навлегувала во законодавната власт, а воедно се оставала можност за арбитрерност и појава на самоволие во различно третирање на граѓаните.

Во македонскиот правен систем проблематиката на менаџерските договори делумно е уредена во членот 54 од Законот за работните односи (62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009,149/2009, 16/2010-пречистен текст, 50/10, 52/10, 124/2010, 158/2010-пречистен текст, 47/11, 11/12, 39/12, 52/2012-пречистен текст и 13/2013). Според оваа одредба која носи наслов: „Договор за вработување на деловни лица (менаџерски договор), ако договор за вработување склучуваат деловните лица (менаџери), во договорот за вработување страните можат поинаку да ги уредат правата, обврските и одговорностите од работниот однос особено за:

1) условите и ограничувањата на работниот однос на определено време;
2) работното време;
3) обезбедувањето на дневен и годишен одмор;
4) плаќањето на работата и
5) престанувањето на важноста на договорот за вработување.

Во членот 45 ставови 2 и 4 од Законот за установите („Службен весник на Република Македонија“ бр.32/2005, 120/2005 и 51/2011), исто така, се содржани одредби која ја уредуваат проблематиката на менаџерските договори. Имено, основачот може со актот за основање на установата да предвиди да не се формира орган на управување и управувањето да го врши директор за чиј избор се распишува отворен повик согласно член 46 од овој закон. Основачот со директорот од став 2 на овој член склучува менаџерски
договор, кој има карактер на управен договор. При тоа, како основач, согласно член 2 точка 13 од Законот може да се јави Собранието на Република Македонија, Владата на Република Македонија, општина односно градот Скопје како и домашно и странско правно и физичко лице кое основа установа.

Врз основа на наведеното произлегува дека договорна казна е составен дел на менаџерскиот договор, кој по својот карактер, пак е управен договор и подлежи на управно-судска контрола. Законската рамка на договорната казна е определена, од каде министерот за здравство, при ваква состојба, има овластување, според оспорената одредба да ја операционализира законски определената и договорена договорна казна од менаџерскиот договор.

Врз основа на изнесеното Судот оцени дека оспорениот член 104 став 4 е во согласност со членот 8 став 1 алинеи 3 и 4 и членот 96 од Уставот.

– Од содржината на оспорените член 170 став 3 и член 312 став 2 од Законот произлегува дека претходна согласност за донација и спонзорство (заради учество на стручни собири, семинари, работилници и слично, со цел за дополнително оспособување и усовршување) дава Министерството за здравство. Доколку биде примена донација или спонзорство без претходна согласност на здравствениот работник, односно здравствен соработник ќе му се изрече глоба во износ од 1.000 до 2.000 евра во денарска противвредност.

Според подносителот на иницијативата на здравствениот работник не можела да му се востановува ваква законска обврска, туку истата можеле да ја вршат само надлежни државни институции, инспекции, но во никој случај тоа не можело да падне на товар на самиот здравствен работник, а пропишаната глоба била непропорционална и несоодветна и преставувала прекумерно оптоварување на граѓанинот-здравствен работник.

Според оцена на Судот вака изнесените наводи се неосновани, бидејќи законодавецот има право со законско уредување да воведе некаков ред и воспостави евиденција во областа на примањето на донации и спонзорства за учество на стручни собири, семинари, работилници и слично во областа на здравствената заштита на начин што здравствениот работник, односно здравствен соработник за добиената донација или спонзорство треба да побара претходна согласност од Министерството за здравство. Ваквата минимална процедура не преставува товар за здравствените работници, бидејќи овозможува воспоставување на детален увид за тоа на кои лица, за каква цел и активности им е дадена донација или спонзорство. Оттаму, за непочитувањето на законската обврска од членот 170 став 3 од Законот (добивање на претходна согласност), законодавецот предвидува изрекување на глоба во износ од 1000 до 2000 евра во денарска противвредност и тоа по споведена прекршочна постапка пред надлежен суд, согласно член 315 став 1 од Законот за здравствената заштита.

Врз основа на наведеното Судот оцени дека оспорените член 170 став 3 и член 312 став 2 од Законот се во согласност со член 8 став 1 алинеи 1 и 3, член 44 став 1 и 2, член 51 и член 54 од Уставот.

Тргнувајќи од сето наведено произлегува дека укажувањето на подносителот на иницијативата на уставно-судската практика по предметот У.бр.233/2008 и е неосоодветно.

Исто така, произлегува дека со иницијативата неосновано се предлага донесување на решение согласно членот 27 од Деловникот на Судот.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.95/2012
24 април 2013 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски