У.бр.163/2012

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 20 март 2013 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 71 став 3, став 8 во делот

2. Стамен Филипов од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, со оспорениот член 71 став 3 од Законот, според кој екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците се вршел само за учениците од четврто до девето одделение, а не и за учениците од прво до трето одделение, се правела очигледна разлика помеѓу наставниците и учениците, поради што не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 44 и член 51 од Уставот.

Членот 71 став 8, според кој од екстерното проверување се изземале наставните предмети со кои учениците се стекнуваат со вештини, односно наставните предмети за кои не може да се врши екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците, исто така не бил во согласност со наведените уставни одредби, затоа што наставниците кои ги предаваат наведените вештини ќе немале можност за напредување во звањата од член 92 ставовите 3 и 11 од Законот. Одредбата од член 71 став 9 од Законот, според која начинот на проверување на објективноста на наставникот при оценувањето на постигањата на успехот на учениците по наставните предмети со кои учениците се стекнуваат со вештини, односно по наставните предмети за кои не може да се врши екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците го пропишува министерот, на предлог на Бирото, не била во согласност ниту со член 96 од Уставот, затоа што предвидувала министерот да врши законодавна функција, поради што не била во согласност со член 8 став 1 алинеја 4, член 61 став 1 и член 68 од Уставот.

Според член 92 став 8 и став 12 од Законот, при напредувањето на наставниците во соодветното звање, училишната комисија, односно комисијата формирана од министерот, задолжително ги земала предвид резултатите од екстерното проверување содржани во извештајот за работата на наставниците, како и од евалуацијата на професионалното досие на наставникот. Во таков случај се поставувало прашање дали наставниците кои ги предаваат вештините ќе имаат можност за напредување во звањата, бидејќи нивните предмети нема да бидат дел од екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците. Според тоа, одредбите не биле јасни, потполни и прецизни што не било во согласност со владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок, според член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.

Одредбите од член 97 став 7 и став 8 од Законот, според кои врз основа на извештајот со резултати од спроведеното екстерно проверување на постигањата на успехот на учениците, се предвидува зголемување, односно намалување на платата на наставниците за наредната година, не би можеле да опстојат во правниот поредок, затоа што со истите не биле опфатени наставниците од предметите со кои учениците се стекнуваат со вештини, со што се создавала правна и економска нееднаквост помеѓу самите наставници, што не било дозволено со член 9 од Уставот. Овие одредби не биле ниту прецизни, потполни и јасни што не било во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.

Одредбата од член 97 став 11 од Законот, според која на наставник кој и по две години од добивањето на стручната помош, повторно ќе биде во групата на наставници кај кои има најголеми отстапувања во добиените показатели, му престанува работниот однос, не била во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 32, член 44, член 51 и член 52 став 4 од Уставот. Ова затоа што со оспорената одредба се доведувало во прашање уставно загарантираното право на работа, а истовремено во поголем обем се загрозувала правната и економската сигурност на граѓаните и на веќе стекнатите права и интереси на субјектите на кои тие се однесуваат. Обврската што со оспорената одредба им се наметнувала на постојните наставници не била пропорционална мерка со целите за кои била утврдена, со оглед дека претставувала прекумерно ограничување на нивните права и слободи, а и загрозување на нивната правна сигурност, како елемент на владеењето на правото, ако се имала предвид последицата што оваа категорија вработени ќе ја трпат доколку во утврдениот рок не ги исполнат предвидените услови. Исто така, се доведувало во прашање и остварувањето на легитимните очекувања на субјектите, во конкретниот случај на веќе вработените наставници, кои тие ги имале во моментот на засновањето на работниот однос, согласно условите што со Законот за основното образование биле утврдени за кои и го засновале работниот однос.

Подносителот на иницијативата предлага, Уставниот суд, при одлучувањето по иницијативата, да ги има предвид своите одлуки: У.бр.70/2006, У.бр.212/2008 и У.бр.226/2008, како и фактот дека Законот за основното образование, од неговото донесување во 2008 година до денес е менуван и дополнуван дури 7 пати.

Врз основа на наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби и истите да ги укине или поништи.

3. Судот на седницата утврди дека според член 71 став 3 од Законот за основното образование, екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците од четврто до деветто одделение се реализира на крајот на секоја наставна година. Според став 8 на истиот член, екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците се врши по два наставни предмети, согласно со наставниот план, а врз основа на генерален распоред изготвен од страна на Државниот испитен центар, на предлог на Бирото, освен по наставните предмети со кои учениците се стекнуваат со вештини, односно за наставните предмети за кои не може да се врши екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците. Согласно став 9 на овој член, начинот на проверување на објективноста на наставникот при оценувањето на постигањата на успехот на учениците по наставните предмети со кои учениците се стекнуваат со вештини, односно по наставните предмети за кои не може да се врши екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците го пропишува министерот, на предлог на Бирото.

Според член 92 став 8 од овој закон, при напредувањето на наставниците во соодветното звање од ставот 3 на овој член, училишната комисија задолжително ги зема предвид резултатите од екстерното проверување содржани во извештајот за работата на наставниците, како и од евалуацијата на професионалното досие на наставникот. Според став 12 на истиот член, при напредувањето на наставниците во соодветното звање од ставот 11 на овој член, комисијата формирана од министерот задолжително ги зема предвид резултатите од екстерното проверување содржани во извештајот за работата на наставниците, како и од евалуацијата на професионалното досие на наставникот.

Согласно член 97 став 7 од Законот, врз основа на извештајот со резултати од спроведеното екстерно проверување на постигањата на успехот на учениците, 20% од наставниците кај кои има најмали отстапувања во добиените показатели им се зголемува платата за наредната година за 15% од платата што ја примале. Според став 8 на истиот член, врз основа на извештајот со резултати од спроведеното екстерно проверување на постигањата на успехот на учениците, 20% од наставниците кај кои има најголеми отстапувања во добиените показатели им се намалува платата за наредната година за 15% од платата што ја примале, а според став 11 на овој член, на наставник кој и по две години од добивањето на стручната помош, повторно ќе биде во групата на наставници кај кои има најголеми отстапувања во добиените показатели, му престанува работниот однос.

4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 44 од Уставот, секој има право на образование. Образованието е достапно на секого под еднакви услови. Основното образование е задолжително и бесплатно.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Задолжителното основно образование што се остварува во основните училишта, како и дејноста на основното образование како дел од единствениот воспитно-образовен систем се уредуваат со Законот за основното образование.

Со Законот се пропишува интерно и екстерно проверување на успехот на учениците во основното образование (член 71). Интерното проверување на постигањето на успехот на учениците го вршат наставниците во училиштето, а екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците од четврто до деветто одделение се реализира на крајот на секоја наставна година (став 3) и истото го организира и спроведува училиштето преку училишна комисија (став 4). Екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците се врши по два наставни предмети, согласно со наставниот план, а врз основа на генерален распоред изготвен од страна на Државниот испитен центар, на предлог на Бирото, освен по наставните предмети со кои учениците се стекнуваат со вештини, односно за наставните предмети за кои не може да се врши екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците (став 8).

Со иницијативата се оспорува определбата на законодавецот екстерното проверување на успехот на учениците да се врши само за учениците од четврто до девето одделение, а не и на учениците од прво до трето одделение и определбата со екстерното проверување да не бидат опфатени сите наставни предмети, односно да бидат изземени наставните предмети со кои учениците се стекнуваат со вештини, односно наставните предмети за кои не може да се врши екстерното проверување на постигањата на успехот на учениците, затоа што се вршела дискриминација и меѓу учениците, но и меѓу наставниците кои им предаваат на учениците и се повредувало уставно гарантираното право на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите.

Според Судот, прашањето за тоа кои ученици (од кои одделенија) ќе подлежат на екстерно проверување, за колкав број од вкупниот број наставни предмети ќе се спроведува екстерно проверување, а за кои наставни предмети нема да се спроведува екстерно проверување, уредени со член 71 став 3 и став 8 од Законот, се прашања кои навлегуваат во целисходноста на законските решенија и кои се должат на спроведувањето на политиката на државата во образовниот процес за кои Уставниот суд на Република Македонија не е надлежен да одлучува.

Фактот што начинот на проверување на објективноста на наставниците кои не подлежат на екстерно проверување го пропишува министерот, на предлог на Бирото (член 71 став 9), според Судот, не може да се прифати како овластување на министерот да врши законодавна функција, како што се наведува во иницијативата. Ова затоа што овластувањето за пропишување на начинот на проверката на објективноста на овие наставници е во функција на натамошна разработка и операционализација на Законот, што е во согласност со член 96 од Уставот, според кој органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата. Со вака донесениот подзаконски акт не се утврдуваат права и обврски, ниту се пропишува надлежност на некој орган, што би значело инволвирање на министерот во законодавната функција, туку практично се овозможува проверка на објективноста при оценувањето на наставниците што предаваат наставни предмети кои не подлежат на екстерно оценување, во согласност со Законот. Поради тоа, Судот не го постави прашањето за согласноста на член 71 став 9 од Законот со член 8 став 1 алинеја 4, член 61 став 1 и член 68 од Уставот.

Законодавецот во член 92 од Законот пропишал дека наставниците во основното образование се усовршуваат, оспособуваат и напредуваат во звања (став 1), при што при напредувањето на наставниците во соодветното звање задолжително се земаат предвид резултатите од екстерното проверување содржани во извештајот за работата на наставниците, како и од евалуацијата на професионалното досие на наставникот (став 8 и став 12).

Со член 97 ставовите 7 и 8 од Законот, се пропишува дека врз основа на извештајот со резултати од спроведеното екстерно проверување на постигањата на успехот на учениците, 20% од наставниците кај кои има најмали отстапувања во добиените показатели им се зголемува платата за наредната година за 15% од платата што ја примале. Врз основа на извештајот со резултати од спроведеното екстерно проверување на постигањата на успехот на учениците, 20% од наставниците кај кои има најголеми отстапувања во добиените показатели им се намалува платата за наредната година за 15% од платата што ја примале.

Наводите во иницијативата дека ваквата регулатива не била доволно јасна, потполна и прецизна и дека ги ставала во нееднаква положба наставниците кои подлежат на екстерно проверување наспрема наставниците кои не подлежат на екстерно проверување на успехот на учениците, во однос на правото и можноста за напредување во повисоко звање и правото и можноста за зголемување односно намалување на платата, со што се создавала правна и економска нееднаквост помеѓу наставниците во основните училишта, што не било дозволено со член 9 од Уставот, Судот ги оцени како неосновани. Ова затоа што подносителот на иницијативата оспорените одредби ги гледа изолирано, издвоени од целината на Законот, поради што извлекува и погрешен заклучок дека наставниците кои предаваат наставни предмети со кои учениците стекнуваат вештини, не подлежат на екстерно проверување. Од анализата на одредбите на Законот за основното образование произлегува дека сите наставници подлежат на екстерно проверување, со тоа што критериумите и начинот на нивното екстерно проверување се разликуваат во зависност од тоа дали наставниот предмет кој го предаваат подлежи на екстерно оценување на учениците (член 97 ставовите 1-6) или не (член 71 став 9). Тоа значи дека сите наставници имаат исти права и можности за напредување во звања утврдени со овој закон, во зависност од резултатите од екстерното проверување, што им дава и право на зголемување односно намалување на платата, под исти услови.

Оттука, Судот оцени дека не станува збор за нејасни, непотполни и непрецизни одредби, како што се наведува во иницијативата, поради што и не го постави прашањето за согласноста на член 92 ставовите 8 и 12 и член 97 ставовите 7 и 8 од Законот со член 8 став 1 алинеја 3, член 9 и член 51 од Уставот.

Според член 97 став 10 од Законот, на наставниците за кои врз основа на извештајот со резултати од спроведеното екстерно проверување на постигањата на успехот на учениците ќе се утврди дека спаѓаат во групата на наставници кај кои има најголеми отстапувања во добиените показатели поради што им се намалува платата за наредната година, им се обезбедува соодветна стручна советодавна помош од Бирото.

Според став 11 од истиот член, на наставник кој и по две години од добивањето на стручната помош, повторно ќе биде во групата на наставници кај кои има најголеми отстапувања во добиените показатели, му престанува работниот однос.

Наводите во иницијативата дека престанокот на работниот однос во дадениот случај значел повреда на уставно загарантираното правото на работа, а истовремено во поголем обем ги загрозувал правната и економската сигурност на граѓаните и веќе стекнатите права и интереси на субјектите на кои тие се однесуваат, Судот ги оцени како неосновани. Ова од причина што пропишувањето на постапка според која наставникот кој нема да покаже задоволителни резултати во работењето, ќе има за последица престанок на работниот однос, не може да се прифати како повреда на уставно загарантираното право на работа.

Во конкретниот случај законодавецот оценил дека со давањето на нереални оцени според покажаното знаење на учениците, наведениот наставник ги доведува во заблуда учениците за нивните стекнати знаења и за текот на нивното натамошно образование, поради што оценил дека е неоправдано таквиот наставник да продолжи со вршење на образовната дејност и дека треба да му престане работниот однос.

Покажувањето незадоволителни резултати во работата, како основ за престанок на работниот однос, е познат принцип во работното законодавство, при што од аспект на уставноста на ваквото решение суштинско е да постои пропишана постапка за престанокот на работниот однос која подеднакво ќе се однесува за сите лица во иста положба, што според Судот, е испочитувано со член 97 од Законот.

Поради наведеното, пред Судот не се постави прашањето за согласноста на член 97 став 11 од Законот со одредбите на Уставот на кои се повикува иницијативата.

Упатувањето од страна на подносителот на иницијативата, Судот, при одлучувањето по иницијативата, да ги има предвид своите одлуки: У.бр.70/2006, У.бр.212/2008 и У.бр.226/2008, Судот го оцени како несоодветно, затоа што истите се однесуваат на прашања од друга правна природа за разлика од прашањата покренати со оваа иницијатива.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.163/2012
20 март 2013 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски