У.бр.50/2011

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 13 март 2013 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 23 став 1 точките 3, 4 и 5 и став 2 од Законот за угостителската дејност („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2004, 89/2008, 115/2010, 53/2011 и 141/2012)

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 23 став 3 од Законот означен во точката 2.

3. Филимена Трпеска, Славчо Горчевски, Кира Тасевски и Стамен Филипов, сите од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесоа иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на законот наведен во точката 1 од ова решение.

4.Според наводите во иницијативата законодавецот при нормирањето на работното време на угостителските објекти не ги земал во предвид уставните вредности за заштита на животната средина и правата на граѓаните на здрава животна средина и не воспоставил односи што ќе ги гарантираат правата на граѓаните. Исто така, подносителите на иницијативата сметаат дека не се водело грижа за локацијата на угостителските објекти, односно дали тие биле сместени во комбинирано станбено – деловна зграда или во трговско – деловен комплекс и други деловни објекти, со што не биле воспоставени односи кои истовремено би го овозможиле вршењето на угостителската дејност и би го спречиле загрозувањето на животната средина и правото на човекот на здрава животна средина. Работното време според оспорените одредби имало влијание врз животната средина, а законодавецот при тоа ги занемарил потребите на граѓаните за одмор во овој временски интервал.

Исто така, според наводите во иницијативата, единствен критериум кој бил применет за определување на работното време на угостителскиот објект бил тој објект да биде наменет за исхрана, без оглед на видот на угостителските услуги кој истиот ги нудел. Меѓутоа, ако се имало во предвид дека ваквите дејности предизвикувале бучава во објектите во кои биле сместени, со користењето на летните и зимските тераси, како и со самото приготвување на храната, со ваквото работно време според наводите во иницијативата бил дехуманизиран просторот за живеење односно била деградирана животната средина.

Понатаму во иницијативата е наведено дека, состојбата ќе била влошена со измената на членот 23 став 3 од Законот, која била во собраниска процедура и било дозволено да може работното време на угостителските објекти да продолжи за уште еден час. Исто така, констатираат дека при нормирањето на оспорените одредби законодавецот очигледно не ја испочитувал ниту Одлуката на Уставниот суд У.бр. 112/2000 од 30 мај 2001 година, со која биле укинати член 1 став 2 точка 2 потточка 2.2. 2.3. 2.4 и ставот 1 од Законот за изменување на Законот за угостителската и туристичката дејност („Службен весник на Република Македонија “ бр. 33/2000).

При одлучувањето за основаноста на оваа иницијатива предлагаат да се имаат во предвид и соодветните одредби од Законот за заштита на природата, Законот за животна средина, Законот за просторно и урбанистичко планирање, Законот за заштита од бучава во животната средина, Законот за квалитетот на амбиентот воздух, Законот за домување и Законот за прекршоците против јавниот ред и мир.

Од наведените причини, подносителите на иницијативата сметат дека со оспорените законски одредби се повредувал член 8 став 1 алинеите 3, 4 и 10, член 43, член 51, член 68 став 1 алинеја 2 и член 112 став 3 од Уставот на Република Македонија и предлагаат Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на член 23 став 1 точките 3, 4 и 5 и став 2 од Законот за угостителската дејност и истите да ги укине или поништи.

5. Судот на седница утврди дека работното време на угостителските објекти е уредено според член 23 став 1 од Законот, и угостителот може да организира вршење на угостителска дејност во работно време, и тоа: угостителските објекти за сместување (хотели, мотели, пансиони, туристички населби, ноќевалишта, одморалишта и кампови) можат да работат од 00,00 до 24,00 часот, а угостителските објекти за исхрана кои се во состав на објектите за сместување по 24,00 часот можат да даваат само угостителски услуги за брза храна; (точка 1) угостителските објекти за исхрана од членот 19 став 1 точка 1 на овој закон, кои претставуваат една градежна целина лоцирани на граничните премини, аеродроми и железнички станици можат да работат од 00,00 до 24,00 часот; (точка 2) угостителските објекти за исхрана без оглед на видот на угостителските услуги може да работат од 07,00 до 24,00 часот; (оспорена точка 3) угостителските објекти за исхрана без оглед на видот на угостителските услуги во деновите петок и сабота, спроти празнични денови и празнични денови, како и во периодот од 1 јуни до 31 август и во периодот од 25 декември до 15 февруари можат да работат од 07,00 до 01,00 часот наредниот ден, а на 31 декември, 1 и 2 јануари до 03,00 часот наредниот ден; (оспорена точка 4) угостителските објекти – ноќен бар и кабаре можат да работат од 20,00 до 04,00 часот наредниот ден, во деновите петок и сабота, спроти празнични денови и празнични денови, како и во периодот од 1 јуни до 31 август и во периодот од 25 декември до 15 февруари можат да работат од 20,00 часот до 05,00 часот наредниот ден, а на 31 декември, 1 и 2 јануари до 06,00 часот наредниот ден (оспорена точка 5) и угостителски објект – дискоклуб и дискоклуб на отворен простор може да работи од 19,00 до 04,00 часот наредниот ден, во деновите петок и сабота, спроти празнични денови и празнични денови, како и во периодот од 1 јуни до 31 август и во периодот од 25 декември до 15 февруари можат да работат од 19,00 часот до 05,00 часот наредниот ден, а на 31 декември, 1 и 2 јануари до 06,00 часот наредниот ден.(точка 6)

По исклучок од одредбите на ставот 1 точки 2, 3 и 4 од овој член, угостителските објекти за брза храна (сендвичари) можат да работат до 01,00 часот во зимскиот период, односно до 02,00 часот во летниот период, а во деновите петок и сабота, спроти празнични денови и празнични денови до 05,00 часот. (оспорен став 2)

Советот на општината, односно Советот на градот Скопје, за одредени туристички, културни и друг вид на манифестации, содржани во годишните програми, можат да го продолжат работното време најмногу за два часа, за угостителските објекти од ставот 1 на овој член, но во времетраење најмногу до три дена. (оспорен став 3)

Според членот 8 од Уставот на Република Македонија, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е утврдено владеењето на правото, уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата.

Оваа темелна вредност нормативно е изразена во членот 43 од Уставот според кој, секој човек има право на здрава животна средина. Секој е должен да ја унапредува и штити животната средина и природата. Според ставот 3 на овој член Републиката обезбедува услови за остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина.

Подигнувајќи го уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата на ниво на темелна вредност на уставниот поредок на Републиката, уставо-творецот ги имал предвид проблемите предизвикани со неконтролираниот технолошки развој и економски развој во земјата и странство што доведе до појавата криза на животната средина, што од своја страна значи нарушување на рамнотежата на човекот и природата и дека помеѓу човекот и природата, односно животната средина се создадени противрчности.

Токму затоа, суштината на заштитата на животната средина не е само во нејзината заштита со закон и други прописи, туку и во создавање на таков општествен систем во кој интересите на граѓанинот и општеството ќе се развиваат хармонично во кое ќе се води сметка со цел да се отстранат противречностите помеѓу човекот и животната средина.

Во оваа смисла државата е должна во уредувањето на животната средина да создаде услови за здрава животна средина со секогаш присутно чувство на одговорност при воспоставувањето на рамнотежа помегу економскиот интерес и интересот на граѓаните за здрава животна средина. Уставот утврдува и должност на сите граѓани, претпријатија, установите и други организации, единиците на локалната самоуправа да ја унапредуваат и штитат животната средина, како и да се грижат за зачувувањето на природата и животната средина и тоа може да биде една од причините со закон да се ограничи слободата на пазарот и претприемништвото.

Според тоа сите субјекти се должни да ги спречуваат и отстрануваат штетните последици што со загадување на воздухот, земјиштето и водите, со бучава или на друг начин ги загрозуваат природните и со работа создадените вредности на животната средина или го доведуваат во опасност животот и здравјето на луѓето.

Во тој контекст спречувањето на загадувањето на воздухот, на почвата и водата, спречувањето на штетната бучава и заштитата на животинскиот и растителниот свет поблиску се уредува со закон со што се создадени нормативни претпоставки за заштита и унапредување на животната средина и на природата.

Согласно член 1 од Законот за угостителската дејност („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2004, 89/2008, 115/2010) се уредуваат условите и начинот на вршењето на угостителската дејност. Со овој закон се уредуваат условите и начинот на вршење на угостителската дејност, односно кој може да врши угостителска дејност, условите и начинот на вршење на дејноста, должноста на угостителите при вршење на дејноста како и воспоставување на надзор над спроведувањето на одредбите од овој закон.

Според член 2 од овој закон, угостителска дејност е давање на угостителски услуги за сместување и угостителски услуги за исхрана. Угостителски услуги се: приготвување и послужување на храна, приготвување оброци заради консумирање на друго место, послужување на алкохолни и безалкохолни пијалаци, приготвување и послужување на топли и ладни напивки и вршење на услуги за сместување.

Согласно член 6 од Законот, за вршење на угостителска дејност, покрај пропишаните минимално технички услови мора да бидат исполнети и следните услови: објектот да може да се употребува, санитарно здравствените услови, условите за заштита при работа, заштита и унапредување на животната средина, против пожарна заштита и условите за заштита од бучава, пропишани со закон.

Угостителската дејност во угостителски објекти – ноќен бар, кабаре, диско клуб и диско клуб на отворен простор може да се врши доколку угостителот обезбеди и согласност од органот на државната управа надлежен за работите од областа на внатрешните работи дека се исполнети условите за заштита на јавниот ред и мир и безбедност во сообраќајот.

Според член 12 став 1 од Законот, угостителската дејност може да се врши во деловни објекти или во простории во деловно станбени и станбено деловни објекти, уредени и опремени за давање на угостителски услуги, доколку се исполнети условите за вршење угостителската дејност утврдени со овој закон. Угостителската дејност може да се врши и надвор од угостителскиот објект на простор наменет, уреден и опремен за давање на угостителски услуги врз основа на одобрението издадено од градоначалникот на општината, а во градот Скопје од градоначалникот на градот Скопје (став 3). Угостителска дејност во угостителски објекти – ноќен бар, кабаре, диско клуб не може да се врши во деловна просторија која се наоѓа во колективна станбена зграда (став 4).

Во член 24 од овој закон, е уредено дека угостителот самостојно го определува работното време на угостителскиот објект согласно со членот 23 од овој закон според своите деловни интереси, карактеристиките на подрачјето во кое се врши угостителска дејност и потребите на корисниците на услугите.

Согласно член 25 став 1 од овој закон, угостителот е должен часот на започнувањето на работното време и распоредот на работното време да го пријави на градоначалникот на општината, а во градот Скопје на градоначалникот на општината на подрачјето на градот Скопје, како и на Државниот инспекторат за труд во рок од осум дена пред денот на почетокот на вршењето на угостителската дејност и пред измената на часот и распоредот на работното време на угостителскиот објект. Градоначалникот на општината, а во градот Скопје, градоначалникот на општината на подрачјето на градот Скопје водат евиденција за работното време на угостителските објекти што работат на подрачјето на нивната надлежност (став 2). Bо случај на објективни причини што бараат затворање на угостителскиот објект или измени на работното време на кои угостителот не може да влијае, угостителот може да го затвори угостителскиот објект, односно да го измени распоредот на работното време без да ја има исполнето обврската од ставот 1 на овој член. За тоа е должен да го извести градоначалникот на општината, а во градот Скопје градоначалникот на општината на подрачјето на градот Скопје, како и Државниот инспекторат за труд во рок од пет дена од денот на настанувањето на причината (став 3). Угостителот ја поднесува пријавата на образец за утврдување на часот на започнувањето на работното време и распоредот на работното време. Министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на трудот и социјалната политика ги пропишува формата и содржината на образецот за утврдување на часот на започнувањето на работното време и распоредот на работното време.

Според член 26 од Законот, угостителот е должен работното време да го истакне на влезот на објектот и на видно место во објектот. Угостителот е должен да се придржува на работното време од членовите 23 и 25 на овој закон.

6. Во Законот за угостителска дејност, при регулирањето на односите во оваа област, се усогласени одредбите со законите и регулативите од другите области на стопанскиот и општествено економскиот живот во земјата и отука, вршењето на угостителската дејност е условено од спроведувањето, исполнувањето и надзорот пропишани во низа законски одредби од другите надлежни државни органи и институции, со цел вршењето на угостителската дејност да не биде само добро од економски и социјален аспект туку и да се води сметка и за зачувувањето на останатите уставни вредности на граѓаните.

Според член 24 од Законот за животната средина („Службен весник на Република Македонија“ бр.53/2005, 81/2005, 24/2007, 159/2008, 83/2009, 48/2010 и 124/2010) за вршење на одредени дејности или активности, правните или физичките лица се должни да изготват елаборат за заштита на животната средина пред започнување на вршење на дејноста или активноста, со цел да се оцени влијанието на дејностите или активностите врз животната средина. Постојните субјекти се должни да изработат елаборат или да го изменат постојниот елаборат со цел да го усогласат своето работење со пропишаните стандарди за квалитетот на животната средина. Дејностите или активностите за кои е потребно изработка на елаборат се дефинирани во Уредбата за дејностите и активностите за кои задолжително се изработува елаборат, а за чие одобрување е надлежен градоначалникот на општината, градоначалникот на градот Скопје и градоначалникот на општините во градот Скопје („Службен весник на Република Македонија“ бр.80/2009) и Уредбата за дејностите и активностите за кои задолжително се изработува елаборат, а за чие одобрување е надлежен органот за вршење на стручни работи од областа на животната средина („Службен весник на Република Македонија“ бр.80/2009).

Согласно горенаведеното, угостителските објекти се опфатени во Прилог 2, точка 4 – Објекти за сместување и сервисни дејности со храна од Уредбата за дејностите и активностите за кои задолжително се изработува елаборат, а за чие одобрување е надлежен градоначалникот на општината, градоначалникот на градот Скопје и градоначалникот на општините во градот Скопје. За дејностите наведени во Уредбата потребно е изработка на елаборат во кој се потенцираат влијанијата врз животната средина, а особено емисии во медиумите на животната средина како и создавање на бучава, вибрации и отпад.

Во Правилникот за формата и содржината на елаборатот за содржината на елаборатот за заштита на животната средина, постапката за нивно одобрување, како и начинот на водење на регистарот за одобрени елаборати („Службен весник на Република Македонија“ бр.50/2009) е пропишана формата и содржината на елаборатот согласно со видовите на активности или дејности за кои се изработува елаборатот. Во точката 7 од Прилогот 1 на Правилникот се дадени влијанијата на дејноста или активноста врз животната средина во кое се дадени дозволените емисии во воздухот, водите, почвата, создавање на отпад и бучавата, вибрации и нејонизирачко зрачење.

Исто така, заштитата од бучава во животната средина е регулирана со Законот за заштита од бучава во животната средина („Службен весник на Република Македонија“ бр.79/2007),а конкретно во Правилникот за гранични вредности на ниво на бучава во животната средина („Службен весник на Република Македонија“ бр.147/2008). Со членот 47 од овој закон државните инспектори за животна средина и овластените инспектори за животна средина, инспекцискиот надзор во областа на заштитата од бучавата го спроведуваат во согласност со одредбите на овој закон, Законот за животната средина и Законот за инспекцискиот надзор. Исто така, во член 56 став 1 точка 1 од Законот е пропишан прекршок за правното лице, одговорното лице во правното лице и физичките лица доколку нивото на бучава при вршење на угостителска и туристичка дејност ги надминува рамките на пропишаните гранични вредности на бучава.

Со цел да се контролира нивото и граничните вредности на бучавата при вршење на угостителска и туристичка дејност, законодавецот ги определил рамките на граничните вредности на нивото на бучава во животната средина со Одлуката за утврдување во кои случаи и под кои услови се смета дека е нарушен мирот на граѓаните од штетна бучава („Службен весник на Република Македонија“ бр.1/2009), каде е дефинирано дека нивото на бучава се определува според степенот на заштита на бучава надвор и внатре во просториите. Со Законот за стандардизација („Службен весник на Република Македонија“ бр.54/2002) се дефинира меѓународната електротехничка комисија IEC како меѓународна организација за стандардизација (член 2 точка 7 алинеја 2 од Законот). И отука, националната стандардизација на Република Македонија се заснова на усогласувањето со научниот и техничкиот степен на развој и искуство, како и со усогласувањето со правилата на меѓународната и европската стандардизација (член 5 став 1 алинеја 6 од Законот). Владата на Република Македонија основа Институт за стандардизација како јавна установа заради вршење на работите и задачите од областа на стандардизацијата утврдени со овој и со друг закон (член 6 став 1 од Законот). Прифаќањето на наведените стандарди на Меѓународната електротехничка комисија е извршено со член 12 од оваа Одлука.

Во член 31 став 1 од Правилникот за минимално-техничките услови за вршење на угостителска дејност („Службен весник на Република Македонија“ бр.16/2006) уредени се условите кои треба да ги исполнуваат ноќен бар, кабаре, диско клуб и диско клуб на отворен простор за вршење на дејноста и дека „ноќните барови, дансинг баровите, диско клубовите и слични објекти, треба да бидат лоцирани во затворени простории и во нив треба да биде обезбеден простор за играње и простор за изведување музички и слични програми“. Кај објектите од типот диско клуб на отворен простор после 01.00 часот може да се користи музика со максимално дозволено ниво на бучава до 35 децибели.

Согласно членовите 36, 37 и 38 од Правилникот, се регулира прашањето на забрана на продажба и нудење на продажба како и уживање на супстанци и препарати што се прогласени за опојни дроги или психотропни супстанции, служењето на алкохол на малолетни лица или послужување на алкохол во угостителските објекти од малолетни лица итн.

Според член 56 од Правилникот, работите на инспекцискиот надзор ги врши Државениот пазарен инспекторат. Надзорот над спроведувањето на одредбите со кои се утврдени надлежностите на другите органи на државната управа ги вршат тие органи во рамките на нивните надлежности утврдени со закон.

Оттука, Законот за угостителска дејност овозможува целокупната законска регулатива од други области кои се во надлежност на повеќе државни органи да биде имплементирана и спроведена, од причина, за да се отпочне со вршење на угостителска дејност потребно е да се добијат потребните решенија од погоре цитираните органи. Владата на Република Македонија, туризмот го утврди како стратешка гранка во вкупниот економски развој на земјата, која своето влијание ќе го наметне на локалниот општествен, социјален и културен развој на локалното население и пошироко во земјата. Исто така, во Законот за угостителските дејности се имплементирани директивите на Европската унија за оваа област и се донесени подзаконски акти. Поаѓајќи од вака поставениот правен основ за вршење на угостителската дејност законодавецот го утврдил и работното време на угостителите.

Во таа насока при утврдувањето на работното време, законодавецот утврдил дека е потребно да се води сметка за основните права од работен однос и дадена е можност на советот на општината или Советот на градот Скопје за одредени празници и во туристичките места да можат да го продолжат работното време за уште еден час. Тоа не значи дека тие тоа законско право мора да го искористат доколку оценат дека тоа ќе влијае негативно на животната средина во нивната општина. Со Законот за изменување и дополнување на Законот за угостителската дејност (“Службен весник на Република Македонија” бр.53/2011) оваа одредба е изменета, и се предлага продолжување на работното време за 2 часа, но не подолго од 3 дена, за манифестации донесени во нивните програми од страна на советите.(Членот 23 став 3, кој е изменет)

Поаѓајќи од анализата на уставните и законските одредби, Судот оцени дека законодавецот настојува да се утврди законската рамка за работното време на угостителите, за да не се создаде самоволие и разноликост во однесувањето на поединците и локалните самоуправи во земјата. Оттука, при нормирањето на работното време законодавецот водел сметка и ги земал во предвид уставните вредности за заштитата на животната средина и правата на граѓаните на здрава животна средина со цел да воспостави односи што ќе ги гарантираат правата на граѓаните, а определувањето на работното време на угостителските објекти, не може да претставува причина за нарушување на животната средина и јавниот ред и мир на граѓаните, туку тоа може да го направи само неимплементирањето на правните одредби од другите закони на надлежните државни органи и потребата од засилен инспекциски надзор согласно законите и подзаконските акти, кои се претходно набројани.

Поради тоа Судот утврди дека не се основани наводите во иницијативата во однос на тоа дека не биле земени во предвид уставните вредности за заштита на животната средина и правата на граѓаните на здрава животна средина и не се воспоставени односи што ќе ги гарантираат правата на граѓаните од причина што законодавецот не е потполно слободен во својата проценка да го нормира работното време во угостителската дејност или пак ова прашање да го сведе на фактичко прашање. Угостителските објекти се опфатени како објекти за сместување и сервисни дејности со храна од Уредбата за дејностите и активностите за кои задолжително се изработува елаборат, а за чие одобрување е надлежен градоначалникот на општината, градоначалникот на градот Скопје и градоначалникот на општините во градот Скопје. За дејностите наведени во Уредбата потребно е изработка на елаборат во кој се потенцираат влијанијата врз животната средина, а особено емисиите во медиумите на животната средина како и создавање на бучава, вибрации и отпад.

Со оглед на тоа што со означените одредби од оспорениот закон со нормирањето на работното време во угостителската дејност не е нарушена хуманизацијата на просторот и заштита и унапредување на животната средина и право на граѓаните на здрава животна средина не се постави прашањето за нивната согласност со член 8 став 1 алинеи 3,4 и 10 и со член 43 од Уставот.

7.Според член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Според член 28 алинеја 1 од Деловникот на Судот, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.

Во конкретниот случај по поднесувањето на иницијативата оспорената одредба на ставот 3 од членот 23 од овој закон, содржински е изменета со членот 6 од Законот за изменување и дополнување на Законот за угостителската дејност (“Службен весник на Република Македонија” бр.53/2011) и има друга содржина од онаа што ја оспоруваат подносителите на иницијативата.

Со оглед на наведеното Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд за отфрлање на иницијативата во однос на член 23 став 3 од овој закон.

8.Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Сали Мурaти, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.50/2011
13 март 2013 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски