У.бр.183/2012

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 2 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), на седниците одржани на 6 и 13 март 2013 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 161-б став 1 алинеите 9 и 10 од Законот за високото образование (“Службен весник на Република Македонија”, 35/2008, 103/2008, 26/2009, 83/2009, 99/2009, 15/2010, 17/2011, 51/2011, 123/2012, 15/2013 и 24/2013).

2. СЕ ОТФРЛААТ иницијативите за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 161-б став 1 алинеите 14 и 16 од Законот, означен во точка 1 од решението.

3. Стамен Филипов од Скопје и Орданчо Пецов од Неготино, до Уставниот суд на Република Македонија, поднесоа иницијативи за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот, означен во точката 1 од решението.

Според наводите од иницијативите оспорената алинеја 9 од членот 161-б од Законот, била нејасна и нелогична затоа што се барало со понизок правен акт-потврда да се гарантира валидност на веќе претходно издаден повисок правен акт, односно документ-диплома. Согласно членот 161-д ставови 1 и 2 од Законот, Информативниот центар за еквиваленција и признавање на странски високообразовни квалификации (ИЦЕП) веќе бил задолжен по службена должност да ја проверува валидноста на странскиот високообразовен документ и акредитацијата на странската високообразовна установа која ја издала, па се поставувало логично прашање зошто ИЦЕП би барал од барателите сами да ги прибавуваат и доставуваат истите документи, кога Законот налагал тие да се прибавата по службена должност. Оттука, оспорените алинеи 9 и 10 од членот 161-б од Законот биле во апсолутна контрадикција со членот 161-д ставови 1 и 2 од Законот кој бил поповолен за граѓаните бидејќи немале непотребно да се изложуваат на дополнителни трошоци за набавка на документите и од тие причини овие оспорени алинеи требало да се елиминираат од правниот поредок на Република Македонија, како несогласни со членот 8 став 1 алинеја 3, членот 44 ставови 1 и 2, членот 46 и членот 51 од Уставот на Република Македонија.

Оспорената алинеја 14 од членот 161-б од Законот, конкретно барањето за доставување на документи за “два објавени рецензирани научноистражувачки труда како прв автор во меѓународни научни списанија”, според наводите од иницијативите претставувало класична дискриминација на граѓаните кои своето образование го стекнале во странство, во однос на граѓаните кои образованието го стекнале во Република Македонија, од причини што Законот за високото образование на ниту едно друго место не барал од кандидатите што се запишувале на докторски студии да имаат објавени рецензирани научноистражувачки труда како прв автор во меѓународни научни списанија, затоа што оваа материја била оставена да ја регулираат универзитетите како автономни институции согласно со членот 46 став 1 од Уставот на Република Македонија со кој се гарантирала автономијата на универзитетите. Од овие причини оспорената алинеја во овој дел не била во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3, членот 9, членот 46 став 1 и членот 51 од Уставот.

Оспорената алинеја 14 од членот 161-б од Законот, а во останатиот нејзин дел што се однесува на барањето за доставување на доказ дека студиите траеле најмалку три години, ваквиот доказ веќе се барал со алинејата 11 од членот 161-б од Законот со која се барало да се приложи документ за студиски план и програма во времетраење на студирањето. Оттука и овој дел од оспорената алинеја 14 од членот од Законот не бил во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3, членот 46 став 1 и членот 51 од Уставот.

Оспорената алинеја 16 од членот 161-б од Законот, била нејасна и непрецизна норма, затоа што законодавецот не определил што се подразбира под “други документи за кои комисијата цени дека се потребни, а кои се во врска со признавањето на странската високообразовна квалификација” и тоа ќе довело до злоупотреби и нееднакво постапување на комисијата со заинтересираните граѓани, од кои причини оспорената алинеја 16 од членот 161-б од Законот не била во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3, членот 9 и членот 51 од Уставот на Република Македонија.

4. Судот на седницата утврди дека според оспорената алинеја 9 од членот 161-б став 1 од Законот, кон барањето од членот 161-а став 1 на овој закон, се приложува потврда издадена од висoкообразовната установа, за валидност на странскиот високообразовен документ издаден од истата.

Според оспорената алинеја 10 од членот 161-б став 1 од Законот, кон барањето од членот 161-а став 1 на овој закон, се приложува потврда за акредитација и овластување на високообразовната установа која ја издала високообразовната квалификација издадена од компетентни органи надлежни за акредитација и овластување во матичната држава.

Според оспорената алинеја 14 од членот 161-б став 1 од Законот, кон барањето од членот 161-а став 1 на овој закон, се приложуваат два објавени рецензирани научноистражувачки труда како прв автор во меѓународни научни списанија, како и доказ дека студиите траеле најмалку три години (доколку се работи за признавање на високообразовна квалификација за докторски студии).

Судот исто така утврди дека според оспорената алинеја 16 од членот 161-б став 1 од Законот, кон барањето од членот 161-а став 1 на овој закон, се приложуваат и други документи за кои комисијата цени дека се потребни, а кои се во врска со признавањето на странската високообразовна квалификација.

5. Спoред членот 8 став 1 алинејата 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Со членот 9 од Уставот е определено дека граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според членот 44 ставови 1 и 2 од Уставот, секој има право на образование и образованието е достапно на секого под еднакви услови.

Со членот 46 од Уставот е определено дека на универзитетот му се гарантира автономија и дека условите за основање, вршење и престанок на дејноста на универзитетот, се уредуваат со закон.

Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со Законот за високото образование (“Службен весник на Република Македонија”, 35/2008, 103/2008, 26/2009, 83/2009, 99/2009, 115/2010, 17/2011, 51/2011, 123/2012, 15/2013 и 24/2013), се уредуваат автономијата на универзитетот и академската слобода, условите и постапката за основање и престанок на високообразовните установи, системот за обезбедување и оценување на квалитетот на високото образование, основите за организација, управување, развој и финансирање на високообразовната дејност.

Во Глава дванаесетта “Еквиваленција и признавање на високообразовни квалификации”, содржани се одредбите 157, 158, 159, 159-а, 160, 161 и 161-а до 161-л од Законот, со кои се уредени правилата за начинот и постапката за еквиваленција и признавање на странска високообразовна квалификација.

Со членот 157 од Законот е уредено дека еквиваленција и признавање на странски високообразовни квалификации се врши во согласност со овој закон и ратификуваните меѓународни договори (став 1).

Основен критериум за еквиваленција и признавање на странска високообразовна квалификација утврден со општиот систем за признавање на квалификациите со прописите на Европската унија е статусот на високообразовната институција која ја издала квалификацијата, односно дали истата е акредитирана и овластена од компетентни органи во матичната (или друга) држава за издавање квалификации, односно дипломи и свидетелства, а признавањето на странските високообразовни квалификации ќе се врши согласно со Европскиот кредит трансфер систем (став 2).

Според членот 161 став 1 од Законот, Информативниот центар за еквиваленција и признавање на странски високообразовни квалификации (во натамошниот текст: ИЦЕП) како стручна служба при министерството надлежно за работите на високото образование врши работи што се однесуваат на стручно-административните работи во спроведување на постапката за еквиваленција и признавање на странските високообразовни квалификации. Според ставот 2 од наведениот член од Законот, ИЦЕП го определува видот и степенот на странската високо-образовна квалификација споредувајќи ја со високообразовните квалификации кои се стекнуваат на високообра-зовните институции во Република Македонија, а земајќи ја предвид Националната рамка на квалификации. Еквиваленцијата се врши во согласност со трите квалификациони циклуси предвидени со Болонскиот процес во 105 Европскиот високообразовен простор, односно степени предвидени со Европската рамка на квалификации.

Со членот 161-а од Законот, е уредено покренувањето на постапката за еквиваленција и признавање на странската високообразовна квалификација, како и податоците кои треба да бидат содржани во барањето.

Според членот 161-б став 1 од Законот кон барањето од членот 161-а став 1 на овој закон се приложуваат следниве документи:

-оригинал странска високообразовна диплома заверена со апостил печат, на увид,
-фотокопија од високообразовната диплома заверена на нотар,
-превод од странската високообразовна диплома на македонски јазик и неговото кирилско писмо, заверен на нотар,
-оригинал уверение со оценки/транскрипт, односно додаток на диплома,
-фотокопија од уверение со оценки/транскрипт, заверен на нотар,
-превод на уверението со оценки/транскрипт на македонски јазик и неговото кирилско писмо заверено на нотар,
-индекс оригинал,
-фотокопија од диплома од претходното образование, заверена на нотар,
-потврда издадена од висoкообразовната установа, за валидност на странскиот високообразовен документ издаден од истата,
-потврда за акредитација и овластување на високообразовната установа која ја издала високо-образовната квалификација издадена од компетентни органи надлежни за акредитација и овластување во матичната држава,
-студиски план и програма во времетраење на студирањето,
-магистерски труд или докторска дисертација во печатена и електронска форма,
-книшка за специјализација со запишани турнуси (доколку се работи за студии од научното подрачје на медицински науки и здравство),
-два објавени рецензирани научноистражувачки труда како прв автор во меѓународни научни списанија, како и доказ дека студиите траеле најмалку три години (доколку се работи за признавање на високообразовна квалификација за докторски студии),
-уплатница и
-други документи за кои комисијата цени дека се потребни, а кои се во врска со признавањето на странската високообразовна квалификација.

Според ставот 2 од членот 161-б од Законот, ако дипломата од став 1 алинеја 8 на овој член е стекната во странство, барателот за истата да достави доказ за извршена нострификација од страна на министерството надлежно за работите на високото образование.

Со иницијативите се оспоруваат алинеите 9, 10, 14 и 16 од членот 161-б став 1 од Законот за високото образование.

Според членот 161-д од Законот, ИЦЕП упатува барање за проверка на валидноста на странскиот високообразовен документ, односно неговиот носител до институцијата која го издала документот (став 1). ИЦЕП ја проверува акредитацијата на странската високообразовна установа која истата ја издала (став 2). Решение за еквиваленција и признавање на странската високообразовна квалификација ќе биде поништено во посебна постапка, доколку се утврди невалидност на странскиот високообразовен документ или доколку странската високообразовна установа не е акредитирана во соодветна постапка (став 3).

Со членот 161-и од Законот, е уредено дека “Aко во постапката за еквиваленција и признавање на странската високообразовна квалификација, комисиите утврдат отстапување и разлики во образовните програми, барателот може да биде упатен да положи дополнителни испити заради отстранувањето на разликите (став 1). Кога барателот ќе ги положи предвидените дополнителни испити барањето зa признавање се прифаќа во целост (став 2)”.

Од анализата на погорецитираните законски одредби произлегува дека Информативниот центар за еквиваленција и признавање на странски високообразовни квалификации (во натамошниот текст: ИЦЕП) ја спроведува постапката за еквиваленција и признавање на странските високообразовни квалификации, дека таа се покренува на барање од носителот на странската високообразовна квалификација до ИЦЕП со приложување на документи уредени со членот 161-б од Законот. Воедно, законодавецот со членот 161-и од Законот, уредил можност за барателот да ги отстрани недостатоците во поглед на отстапувањата и разликите во странската и домашната образовна програма со негово упатување, за дополнително полагање на испити со цел отстранување на тие разлики. Притоа, барањето за признавање на високообразовна квалификација кое било поднесено од барателот, ќе биде прифатено во целост откако тој ќе ги положи предвидените дополнителни услови. Оттука произлегува дека во овој случај барателот потребно е барањето да го дополни со приложување и на дополнително други документи за кои комисијата цени дека се потребни, а кои се во врска со признавањето на странската високообразовна квалификација, во која насока е уреден членот 161-б став 1 алинејата 16 од Законот, која алинеја во случајов се оспорува и за која Уставниот суд по претходно поднесени иницијативи во предметот У.бр. 98/2011 од 13 февруари 2013 година, оценил дека оваа оспорена алинеја не е во спротивност со одредбите од Уставот, поради што не повел постапка за оценување на уставноста на оваа оспорена алинеја.

Од анализата на членот 161-б став 1 од Законот, произлегува дека законодавецот уредил кои документи подносителот треба да ги достави во прилог на барањето за признавање на странската високообразовна квалификација. Конкретно од анализата на оспорените алинеи 9 и 10 од членот 161-б став 1 од Законот, произлегува дека законодавецот уредил обврска за барателот, покрај другите документи од наведениот член од Законот, кон барањето за покренување на постапка за еквиваленција и признавање на странска високообразовна квалификација, да достави и потврда издадена од високообразовната установа, за валидност на странскиот високообразовен документ издаден од истата (оспорена алинеја 9), како и да достави потврда за акредитација и овластување на високообразовната установа која ја издала високообразовната квалификација издадена од компетентни органи надлежни за акредитација и овластување во матичната држава (оспорена алинеја 10).

Според наводите од иницијативата, уредувањето на алинеите 9 и 10 од членот 161-б став 1 од Законот, не било во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3, членот 44 ставови 1 и 2, членот 46 и членот 51 од Уставот на Република Македонија. Како причини за нивната несогласност со одредбите од Уставот се наведува дека тие биле нејасни, нелогични и контрадикторни со членот 161-д ставови 1 и 2 од истиот закон, односно дека нецелисходно било од барателот да се бара прибавување на предметните документи од оспорените алинеи од членот од Законот, кога ИЦЕП тие документи, ги прибавувал по службена должност, кој член бил поповолен за граѓаните од аспект на трошоците за нивното прибавување. Конкретно, нејасно и нелогично било со понизок правен акт-потврда да се гарантира валидност на веќе претходно издаден повисок правен акт, односно документ-диплома. Од наведените причини овие оспорени алинеи требало да се елиминираат од правниот поредок на Република Македонија.

Имајќи ја предвид содржината на одредбите од Уставот на кои подносителите се повикуваат во иницијативите, како и имајќи ја предвид содржината на оспорените алинеи 9 и 10 од членот 161-б став 1 од Законот, а од аспект на наводите изнесени во иницијативите, според Судот, не може да се доведе под уставно сомнение согласноста на оспорените алинеи од членот од Законот со одредбите од Уставот. Во конкретниот случај, законодавецот на јасен и недвосмислен начин уредил за потребно во постапката за еквиваленција и признавање на странска високообразовна квалификација, да бидат приложени и документите од оспорените алинеи од членот од Законот, кои според Судот од уставноправен аспект не се во спротивност со принципот на владеењето на правото, правото на образование и достапноста на образованието на секој под еднакви услови, ниту пак вака уредните оспорени одредби имплицираат повреда на уставно загарантираната универзитетска автономија.

Имено, во случајов законодавецот со членот 161-б став 1 од Законот уредил кои документи барателот треба да ги приложи кон барањето за признавање на странска високообразовна квалификација, вклучително и документите од оспорените алинеи 9 и 10 на наведениот член од Законот, што значи законодавецот уредил обврска за барателите да ги приложат потребните документи. Во оваа насока, дипломата како документ која исто така согласно членот 161-б став 1 од Законот треба да биде приложена кон барањето, претставува доказ за стекнат вид на високообразовна квалификација (прв циклус студии, втор циклус магистерски студии студии, втор циклус специјалистички студии или пак трет циклус докторски студии), додека со бараната потврда од оспорената алинеја 9 од членот од Законот, која исто така се бара да биде приложена кон барањето, всушност се бара потврда на валидноста на високообразовниот документ, односно дека тој документ со содржина и форма каков што е приложен кон барањето, навистина е издаден од конкретната високообразовна странска установа.

Според Судот и по однос на оспорената алинеја 10 од членот 161-б став 1 од Законот не може да се постави прашањето за нејзината согласност со одредбите од Уставот. Имено според оваа оспорена законска одредба, кандидатот помеѓу другите документи, кон барањето треба да приложи и потврда за акредитација и овластување на високообразовната установа која ја издала високообразовната квалификација издадена од компетентни органи надлежни за акредитација и овластување во матичната држава. Имајќи предвид дека согласно членот 157 од Законот основен критериум за еквиваленција и признавање на странска високообразовна квалификација утврден со општиот систем за признавање на квалификациите со прописите на Европската унија е статусот на високообразовната институција која ја издала квалификацијата, односно дали истата е акредитирана и овластена од компетентни органи во матичната (или друга) држава за издавање квалификации, односно дипломи и свидетелства, а признавањето на странските високообразовни квалификации ќе се врши согласно со Европскиот кредит трансфер систем, законодавецот го уредил за неопходно потребно прибавувањето на потврдата од оспорената алинеја 10 од членот 161-б став 1 од Законот, со која ќе се потврди дека високообразовната установа која ја издала високообразовната квалификација навистина е акредитирана и овластена од страна на надлежни органи во матичната (или друга држава) да издава дипломи и свидетелства.

Што се однесува до наводите од иницијативите за контрадикторност на оспорените алинеи 9 и 10 од членот 161-б став 1 од Законот со членот 161-д ставови 1 и 2 од Законот, тоа не се наводи поради кои може уставно да се се проблематизираат оспорените алинеи од членот 9 и 10 од членот 161-б став од Законот, бидејќи во надлежност на Уставниот суд е да ја цени согласноста на законите со Уставот, а не и да се впушта во оцена на меѓусебна согласност на одредби од закон, на што впрочем се сведуваат наводите од иницијативите.

Во оваа насока, (а без намера да се прави споредба на меѓусебната усогласеност на две законски одредби, за што Уставниот суд не е надлежен) од анализата на членот 161-д ставови 1 и 2 од Законот, произлегува дека законодавецот уредил право на ИЦЕП да ги проверува високообразовните документи со упатување барање за нивна проверка до институцијата која го издала документот или ја издала акредитацијата. Оттука, во постапката за еквиваленција и признавање на странска високообразовна квалификација, ИЦЕП има законско право да ја проверува веродостојноста, полноважноста, односно валидноста на доставените документи. Обврската за барателите за доставување на документите од оспорените алинеи 9 и 10 од членот 161-б став 1 од Законот во конкретната постапка, законодавецот ја уредил независно од правото на ИЦЕП лично да се обрати до странска надлежна институција која го издала документот заради проверка на валидноста на странскиот високообразовен документ, како и да ја проверува акредитацијата на странската високообразовна установа која истата ја издала и право е на законодавецот да уредува права и обврски, како за барателите така и за ИЦЕП како стручна служба при министерството надлежно за работите на високото образование во спроведувањето на постапката за еквиваленција и признавање на странските високообразовни квалификации. По однос наводите за противуставноста на предметните оспорени алинеи од членот од Законот, како понеповолни за граѓаните од аспект на трошоците за прибавување на документите, тоа не се наводи за уставно проблематизирање на одредби од закон, и тоа е прашање на целисходност што го оценува законодавецот, а не Уставниот суд.

Имајќи го предвид погоре изнесеното, со оглед дека право е на законодавецот да уредува права и обврски, како и да пропишува услови и критериуми кои се однесуваат подеднакво за сите кои се во иста правна ситуација, во конкретниот случај законодавецот има уставно овластување да ги пропише условите за признавање на странска високообразовна квалификација во нашата држава, во која смисла е овластен да ги пропише и потребните документи и постапка за еквиваленција и признавање на странската високообразовна квалификација, а што во конкретниот случај е сторено со одредбите од Законот за високото образование, меѓу кои и оспорените одредби од членот 161-б алинеите 9 и 10 од Законот. Притоа, од уставен аспект важно е пропишаните услови, постапка и бараните документи да се однесуваат на сите кандидати подеднакво, односно да се запази уставното начело на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, што според Судот, законодавецот тоа го испочитувал во дадениот случај. Пради тоа, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на членот 161-б став 1 алинеите 9 и 10 со одредбите од Уставот, на што впрочем се однесуваат наводите од иницијативите.

Според членот 110 алинеја 1 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Согласно членот 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Со иницијативите помеѓу другото се оспоруваат и алинеите 14 и 16 од членот 161-б став 1 од Законот, како несогласни со одредбите од Уставот, со кои оспорени алинеи од членот од Законот е уредено дека кон барањето од членот 161-а став 1 на овој закон се приложуваат помеѓу другото и два објавени рецензирани научноистражувачки труда како прв автор во меѓународни научни списанија, како и доказ дека студиите траеле најмалку три години (доколку се работи за признавање на високообразовна квалификација за докторски студии) и други документи за кои комисијата цени дека се потребни, а кои се во врска со признавањето на странската високообразовна квалификација.

По повод претходно поднесена иницијатива, Судот, помеѓу другото ја оценувал и уставноста на сега оспорените алинеи 14 и 16 од членот 161-б став 1 од Законот и со Решение У. бр. 98/2011 од 13 февруари 2013 година, Судот оценил дека истите не се во спротивност со одредбите од Уставот, поради што не повел постапка за оценување на уставноста на овие оспорени алинеи.

Со оглед дека Судот веќе ја оценувал уставноста на оспорените алинеи 14 и 16 од членот 161-б став 1 од Законот, а во конкретниот случај, нема основи за поинакво одлучување, исполнети се процесните услови од членот 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд за отфрлање на иницијативите во овој дел.

6. Тргнувајќи од напред наведеното, Судот оцени дека во конкретниот случај не може да се постави прашањето за согласноста на членот 161-б став 1 алинеите 9 и 10 од Законот со одредбите од Уставот на Република Македонија, како и дека по однос на оспорените алинеи 14 и 16 од членот 161-б став 1 од Законот, настапени се процесните услови за примена на цитираната одредба од членот 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за отфрлање на иницијативите.

7. Поради горе изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Решението по однос на точката 1, Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски, а решението по однос на точката 2, Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.183/2012
6 и 13 март 2013 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски