У.бр.48/2012

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата во делот во кој се бара поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 4 став 3 во делот: „по исклучок на изборните единици во Европа и Африка, во Северна и Јужна Америка и во Австралија и Азија“ од Изборниот законик означен во точката 1 од ова решение.

3. Решението да се објави во „Службен весник на Република Македонија“.

4. Урош Милошевски, Драган Петрушевски и Игор Филков, сите од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесоа иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на делови од членот 4 ставови 2 и 3 од Изборниот законик, означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителите на иницијативата начинот на конституирање на органите на државната власт, а во таа смисла организацијата и спровдувањето на изборниот процес, биле суверено право на секоја држава кое произлегувало од правото на самоопределување, согласно меѓународното право. Со оспорениот дел од член 4 став 2 од Изборниот законик се вршело проширување на позитивно-правниот поредок на Македонија преку основање на изборни единици надвор од нејзината територија, а така се повредувале суверените права на други држави.

Конституирањето на Собранието на Република Македонија се вршело за територијата на Р.М., како суверена држава и актите што ги донесувало законодавното тело важеле за нејзината територија и нејзиниот позитивно-правен поредок. Со наведената одредба се предвидувало претставници кои не биле избрани од територијата на Република Македонија да учествуваат во донесувањето на актите со задолжителна правна сила единствено на територијата на Република Македонија.

Во натамошниот тек на иницијативата се цитираат член 9 став 2 и член 22 став 2 од Уставот, како и членот 4 ставовите 2 и 3 од Изборниот законик, па се наведува дека со направениот исклучок во членот 4 став 3 од од Изборниот законик за отстапување од просечниот број на избирачи во изборната единица се вршела повреда на правото на еднаквост загарантирано со наведените уставни одредби.

Имено, избирачите, државјани на Република Македонија на привремена работа или престој во странство (член 2 став 1 точка 17 од Изборниот законик) се ставале во привилегирана положба во однос на избирачите кои имале постојано место на живеење во државата. Ова се однесувало и на активното и на пасивното избирачко право, односно правото да се избира и правото да се биде избран. Така, несразмерно различен број на гласови бил потребен за избор на еден пратеник од шесте изборни единици на територијата на Република Македонија во однос на еден пратеник од трите изборни единици основани надвор од нејзината територија. Следствено се вршела дискриминација на државјаните на Република Македонија во нивното право за политичко учество, односно за остварување на власта преку демократски избрани претставници, согласно членот 2 став 2 од Уставот.

Според подносителите на иницијативата ефективното располагање на граѓаните со нивните политички права подразбирало не само постоење на материјални гаранции, туку и процесни гаранции што во случајот значело спроведување на еднакви и фер изборни постапки. Со постоечките законски решенија, една изборна единица во Република Македонија имала приближно 277.000 гласачи кои гласаат за 20 пратеника, додека за изборните единици надвор од државата немало податок за бројот на избирачите, а единствената информација, според Државната изборна комисија, била дека за гласање се пријавиле 7258 државјани за избор на три пратеници. Оттаму, за еден пратеник во Република Македонија биле потребни 13.850 гласови, а за еден пратеник за изборните единици надвор од државата биле потребни 2420 гласови, или еден глас на државјанин на Република Македонија, кој е надвор од државата, според подносителите на иницијативата, вредел скоро колку 6 гласа на државјанин на Република Македонија кој гласа во државата.

Врз основа на сето наведено подносителите на иницијативата предлагаат Судот да ги укине оспорените делови на законските одредби.

5. Судот на седницата утврди дека во членот 4 став 2 од Изборниот законик е предвидено дека, во Собранието на Република Македонија се избираат 123 пратеници, од кои 120 пратеници се избираат според пропорционалниот модел, при што територијата на Република Македонија е поделена на шест изборни единици утврдени со овој законик и во секоја се избираат по 20 пратеници и тројца пратеници се избираат според мнозинскиот модел во еден изборен круг и тоа пo еден пратеник од три изборни единици во Европа и Африка, во Северна и Јужна Америка и во Австралија и Азија утврдени со овој законик.

Одредбата се оспорува во делот: „ и тројца пратеници се избираат според мнозинскиот модел во еден изборен круг и тоа по еден пратеник од три изборни единици во Европа и Африка, во Северна и Јужна Америка и во Австралија и Азија утврдени со овој закон“.

Во членот 4 став 3 од Изборниот законик е предвидено дека, во изборните единици бројот на избирачите може да отстапува најмногу од минус 5% до плус 5% во однос на просечниот број на избирачи во изборната единица по исклучок во изборните единици во Европа и Африка, во Северна и Јужна Америка и во Австралија и Азија.

Одредбата се оспорува во делот: „по исклучок на изборните единици во Европа и Африка, во Северна и Јужна Америка и во Австралија и Азија“.

6. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба (став 1). Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви (став 2).

Според член 22 од Уставот, секој граѓанин со наполнети 18 години живот стекнува избирачко право“ (став 1). Избирачкото право е еднакво, општо и непосредно и се остварува на слободни избори со тајно гласање (став 2).

Согласно членот 23 од Уставот, секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Според член 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.

Одлуката за пристапување на Република Македонија кон меѓународноправните документи за основните човекови права и слободи донесени од ООН, меѓу кои се Универзалната декларација за човековите права (донесена на 10 декември 1948 година) е објавена во “Службен весник на Република Македонија” бр.57/1993 од 23 септември 1993 година.

Во членот 21 став 1 од Универзалната декларација за човекови права се вели дека „Секој има право да учествува во владата на сопствената држава, директно или преку слободно избрани претставници. Секој има право на еднаков пристап кон јавните служби на неговата држава (став 2). Волјата на народот ќе биде основата на авторитетот на власта и тоа ќе биде изразено преку периодични и автентични избори со универзално и еднакво право на глас преку тајно гласање или преку еквивалентни слободни процедури на гласање (став 3).

Тргнувајќи од анализата на наведените уставни одредби произлегува дека Уставот на Република Македонија не прави разлика меѓу активното избирачко право, односно правото на граѓанинот да избира и пасивното избирачко право, односно правото на граѓанинот да биде избран. Избирачкото право е уставно определено како едно од најсуштествените политички права кое кореспондира со останатите демократски определби утврдени со Уставот, посебно во делот на организацијата и функционирањето на државната власт.

Во Република Македонија спроведувањето на изборите е регулирано со Изборниот законик, кој, помеѓу другото, ги уредува начинот, условите и постапката за избор на претседател на Република Македонија, за избор на пратеници во Собранието на Република Македонија, за членови на советите на општините и Советот на градот Скопје, за избор на градоначалник на општина и градоначалник на градот Скопје, начинот и постапката на евидентирање на избирачкото право, водење на Избирачкиот список, определување на границите на изборните единици и утврдување, менувањето и објавувањето на избирачките места, како и условите за функционирање на изборните места.

Во членот 4 став 2 од Изборниот законик е предвидено дека во Собранието на Република Македонија се избираат 123 пратеници, од кои 120 пратеници се избираат според пропорционалниот модел, при што територијата на Република Македонија е поделена на шест изборни единици утврдени со овој законик и во секоја се избираат по 20 пратеници и тројца пратеници се избираат според мнозинскиот модел во еден изборен круг и тоа пo еден пратеник од три изборни единици во Европа и Африка, во Северна и Јужна Америка и во Австралија и Азија утврдени со овој законик.

Според ставот 3 од истата одредба од Изборниот законик, во изборните единици бројот на избирачите може да отстапува најмногу од минус 5% до плус 5% во однос на просечниот број на избирачи во изборната единица по исклучок во изборните единици во Европа и Африка, во Северна и Јужна Америка и во Австралија и Азија.

Од анализата на членот 4 ставови 2 и 3 од Изборниот законик произлегува дека во Република Македонија за избор на пратеници во Собранието на Република Македонија паралелно функционираат два изборни модела и тоа пропорционалниот и мнозинскиот.

Според пропорционалниот модел се избираат 120 пратеници во шест изборни единици, или во секоја се избираат по 20 пратеници, а според мнозинскиот модел во еден изборен круг се избира по еден пратеник од три изборни единици во Европа и Африка, во Северна и Јужна Америка и во Австралија и Азија. Во изборните единици во државата бројот на избирачите може да отстапува најмногу од минус 5% до плус 5% во однос на просечниот број на избирачи во изборната единица, кое правило не се применува кај мнозинскиот модел.

Определбата на законодавецот избирачко право да го остварат и државјаните на Република Македонија кои на денот на изборите се на привремена работа или престој во странство, a се запишани во Избирачкиот список, според Судот не ги повредува Уставните принципи и норми. Напротив поради мобилноста на европските граѓани, повеќето европски држави имаат позитивен пристап кон правото на глас на граѓаните што живеат надвор од сопствената држава, бидејќи сметаат дека на овој начин се зајакнува развојот на националното и европското државјанство, а воедно принципот на државјанство бара сите граѓани државјани да ги уживат сите граѓански права признати во државата. Притоа националните законодавства имаат разлики по однос на дефинирањето на електоратот, процедурата за регистрација, изборните модели или пак начинот на гласање.

Тргнувајќи од направената анализа Судот оцени дека со оспорениот дел од членот 4 став 2 од Изборниот законик не се повредува начелото на еднаквост на избирачкото право, бидејќи во оваа одредба само се воспоставуваат три пратенички места кои се избираат според мнозинскиот модел во еден изборен круг со поблиско определување на регионите во кои се наоѓаат изборните единици, од каде за оспорениот дел на наведената законска одредба не може да се постави прашањето за нејзината согласност со одредбите од Уставот на кои се повикуваат подносителите на иницијативата.

По однос на констатацијата во иницијативата за повреда на сувереното право на други држави со определбата да се даде можност на лицата кои живеат надвор од Република Македонија да гласаат во државите во кои живеат и престојуваат Судот оцени дека е погрешна, од причина што гласањето се организира во Дипломатско-конзуларните преставништва, кои се сметаат за екстериторијални, односно нивната територија е во исклучива јурисдикцијата на Република Македонија, а не во јурисдикција на државата на чија територија се наоѓаат Дипломатско-конзуларните преставништва.

7. Според член 110 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Имено, со решение У.бр.61/2011 од 18 мај 2011 година Судот не повел постапка за оценување на уставноста на член 4 став 3 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.40/2006, 136/2008, 44/2011 и 51/2011).

Во образложението на решението Судот констатирал дека, во иницијативата се оспорувала еднаквоста на избирачкото право, од причина што дијапазонот од плус 5% до минус 5% овозможувал големи разлики во вредноста на гласовите, како и тоа дека моменталната состојба на бројот на избирачи во изборните единици го надминувал предвидениот законски дијапазон и со што се повредувало правото на еднаквост на избирачкото право, односно гласовите на избирачите од одделни изборни единици немале иста вредност. Во тој случај очигледно било кршењето на уставната категорија на еднаквото избирачко право на граѓаните на Република Македонија (еднаква вредност на секој глас на секој избирач).

Имајќи ја во вид содржината на оспорениот член 4 од Изборниот законик, а во корелација на наводите содржани во иницијативата, според Судот, не била спорна дефиницијата на избирачко право. Еднаквото избирачко право е израз на начелото на еднаквост на граѓаните пред Законот, а се остварува низ целината на изборниот систем. Но, Судот укажал дека еднаквоста на избирачкото право, не може да се сфати со математичка строгост со оглед на различни фактори, определено и дефинирано, туку истото мора да е приближно еднакво, така што всушност и самиот закон определува одреден дијапазон во оспорениот став 3 на членот 4 од Изборниот законик.

По однос на ова прашање при градењето на правното мислење Судот го имал во вид „Кодексот на добро однесување во изборните прашања“ (CDL-AD (2002) 023 rev), кој документ е усвоен од Европската комисија за демократија преку право (Венецијанска комисија) кој во точка 2.2 утврдува дека „еднаквата гласачка сила, онаму каде што изборите не се одржуваат во една изборна единица, бара границите на изборните единици да бидат утврдени така што пратеничките места во долниот дом во кој е претставен народот, да бидат распределени подеднакво помеѓу изборните единици, во согласност со посебни критериуми за распределба, како што се на пример бројот на жители во изборната единица, бројот на државјани што живеат во таа изборна единица (вклучувајќи ги и малолетните лица), бројот на запишани (регистрирани) избирачи, и доколку е можно, и бројот на лица што фактички гласаат. Можно е да се предвиди и соодветна комбинација на овие критериуми. Истите правила се применуваат и за регионалните и локалните избори. Во случај кога овој принцип не се почитува, соочени сме со она што се нарекува изборна геометрија, која се јавува било во форма на „активна изборна геометрија“, имено распределба на местата што предизвикува нееднаквост во претставувањето тогаш кога ќе се примени, или пак во вид на „пасивна изборна геометрија“, која произлегува од продолжено (долготрајно) задржување на непроменета територијална распределба на местата и изборните единици.

По однос на прашањето за еднаквоста на избирачкото право, односно на еднаквоста на гласачката сила, Судот ги прифатил овие ставови и оценил дека тоа налага границите на изборните единици да се одредат така што пратеничките места во институциите кои го претставуваат народот, односно граѓаните да бидат,во што е можно помала мера еднакво распределени помеѓу изборните единици, во согласност со одредени критериуми за распределба. Во таа насока законодавецот при определување на изборните единици, што, меѓу другото, е предмет на уредување на овој закон, се задржува на постојната инфраструктура на гласачките места и нивната распределба, согласно пропорционалниот модел во шест изборни единици.

Врз основа на наведеното, Судот во постапката по предметот У.бр.61/2011 застанал на гледиште дека утврдениот дијапазон „… најмногу од минус 5% до плус 5%“, утврден во оспорениот член 4 став 3 од Изборниот законик не е во спротивност со уставните категории на еднаквост на избирачкото право на граѓанинот и неговото право да учествува во вршењето на јавни функции. Ова особено ако се има во вид фактот дека определеното отстапување е во границите на разумност на општествените, објективните и европските стандарди за принципот на пропорционалната застапеност во целина. Според тоа, определеното отстапување не претставува повреда на принципот на еднаквост на правото на гласање.

Судот, исто така, со решение У.бр.2/2012 од 11 април 2012 година Судот не повел постапка за оценување на уставноста на Изборниот законик во целина (Службен весник на Република Македонија“ бр.40/2006, 136/2008, 44/2011 и 51/2011).

Во постапката по наведениот предмет Судот тргнувајќи од анализата на член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 5, член 9 и член 22 од Уставот и анализата на Изборниот законик, наспрема наводите во иницијативата дека со предвидениот изборен модел власта во Република Македонија немала уставен и народен легитимитет Судот оценил дека се неосновани.

Ова од причини што, според Судот во оспорениот Изборниот законик доследно е почитувано избирачкото право, начелото на еднакво избирачко право како и техниката на остварување на тоа право во практиката.

Фактот што подносителот на иницијативата тргнувајќи од негативните ефекти при математичката пресметка на утврдениот изборен модел во Република Македонија согледувал повреда на уставните одредби и предлагал промена на утврдениот модел, според Судот не можел да претставува основ за изразување на сомнение од уставен аспект дека оспорениот Изборниот законик во целина не е во согласност со Уставот. Притоа, дали одреден изборен модел има повеќе или помалку негативни ефекти при математичката пресметка по спроведени избори во еден изборен период зависи од излезноста на граѓаните, бројот на политичките партии, коалицирање на политичките партии, а тоа не е прашање за кое треба да се произнесе Уставниот суд, туку е прашање на законодавната власт се до границите додека таквите ефекти не ги повредуваат уставните гаранци од сверата на граѓанските и политичките права утврдени во Уставот.

Оттука, според Судот право е на законодавецот почитувајќи ги уставните гаранции за избирачкото право, начелото на еднаквост, начелото на политички плурализам и слободни и демократски избори како и имајќи ги предвид прифатените изборни модели во државите да го утврди изборниот модел.

Имајќи предвид фактот што Уставниот суд во предметите У.бр.61/2011 и У.бр.2/2012 констатирал дека Изборниот законик, анализиран како целина, но и сега оспорениот член 4 став 3 од наведениот законик не ги повредува избирачките права, утврдени и гарантирани со Уставот, како и начелото на еднакво избирачко право, што значи дека за истата работа веќе одлучувал и нема основи за поинакво одлучување следуваше иницијативата по однос на оспорениот дел од членот 4 став 3 од Изборниот законик да се отфрли поради постоење на пресудена работа.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Вера Маркова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски. Решението под точка 2 Судот го донесе со мнозинство гласови.

У.бр.48/2012
20 ноември 2012 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски

Издвоено мислење по предметот У.бр.48/2012