У.бр.125/2011

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Македонија“.

3. Илко Петров од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 на ова решение.

Според наводите во иницијативата, со оспореното законско решение на управниот орган му било дозволено да донесе каква и да било одлука без последици по него и да не ги плати трошоците од управниот спор. Посебно била нелогична ситуацијата кога втростепениот орган во управна постапка молчи, а странката повела управен спор поради молчење на администрацијата, во кој случај таа била должна да ги плати трошоците, иако оправдано тужела за молчење на администрацијата.

Во иницијативата се укажува и дека во еден од претходно важечките закони за управни спорови, било предвидено секоја странка да ги поднесува своите трошоци и дека тоа решение било избришано во претходниот Закон за управни спорови, кој содржел упатна норма дека соодветно ќе се применуваат одредбите од Законот за парничната постапка. Законот за парничната постапка во членот 148 предвидува дека странката која во целост ќе ја изгуби парницата е должна на спротивната странка да и ги надомести трошоците. Подносителот го цитира и член 156 од Законот за парничната постапка согласно кој кога јавниот обвинител се јавува како странка во постапката тој има право на надоместок на трошоците според одредбите од овој закон. Трошоците што според одредбите од законот би требало да ги поднесува јавниот обвинител ќе се исплатат од Буџетот на Република Македoнија.

Од наведените одредби подносителот на иницијативата заклучува дека согласно Законот за парничната постапка и државните органи кога се странки во постапката можат да плаќаат трошоци од парничниот спор.

Оспорената одредба била спротивна на член 9 и член 53 од Уставот. Ова од причина што во управниот спор една од страните е државниот орган кој бил стручен орган и бесплатно ги штител останатите граѓани, односно јавниот интерес и со закон заштитените правни интереси, додека пак од другата страна бил конкретниот граѓанин кој бил нестручен и требало да плати адвокат, со што бил ставен во нерамноправна положба со останатите граѓани кои ги застапувал стручниот орган. Посебно парадоксална била ситуацијата ако управниот орган го загубел спорот. Управниот орган добивал плата од данокот, дури и данокот што го плаќа тужителот во управниот спор, а од друга страна тужителот во управниот спор иако го добил спорот требало да го плати незаконското однесување на управниот орган.

4. Судот на седницата утврди дека според членот 7-б од Законот за управните спорови, во управен спор странките сами ги поднесуваат трошоците што ги предизвикале со свое дејствие

5. Согласно член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уведување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот се еднакви.

Според член 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Во член 1 од Законот за управните спорови е предвидено дека заради обезбедување судска заштита на правата и правните интереси на физичките и правните лица и заради обезбедување на законитоста, судот во управни спорови одлучува за законитоста на актите на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни овластувања) кога решаваат за правата и обврските во поединечните управни работи, како и за актите на тие органи донесени во прекршочна постапка.

Според член 3 став 1 од Законот за управните спорови, право да поведе управен спор има физичко или правно лице, ако смета дека со управниот акт му е повредено некое право или непосреден интерес заснован врз закон.

Согласно член 4 од Законот Управните спорови во Република Македонија ги решаваат:

– Управниот суд, како првостепен суд;
– Вишиот управен суд како второстепен суд; и
– Врховниот суд на Република Македонија кој одлучува по вонредни правни средства во случаите кога тоа е уредено со овој закон.

Според член 6 од Законот, под орган во смисла на овој закон се подразбираат органите на државната управа, Владата на Република Македонија, други државни органи, управни организации, општините и градот Скопје, јавните претпријатија, трговските друштва, фондови, установи, организации и заедници, здруженија и други организации и заедници кога во вршењето на јавни овластувања решаваат во управни работи.

Според членот 7-а, доколку овој закон не содржи одредби за постапката во управните спорови, соодветно ќе се применуваат одредбите од Законот за парничната постапка.

Според оспорениот член 7-б, во управен спор странките сами ги поднесуваат трошоците што ги предизвикале со свое дејствие.

Според член 12 од Законот, тужена страна во управниот спор е органот чиј акт се оспорува.

Согласно член 30, за управните спорови судот по правило решава на нејавна седница.

За управните спорови судот одлучува:
– за законитост на актите и
– за самата управна работа.

Според членот 30-а, во спор за законитост на актите на органите од членот 1 на овој закон, за работите од членот 26 на овој закон, Управниот суд одлучува со решение без расправа.

Судот ќе одржи јавна усна расправа и со пресуда ќе одлучи за самата управна работа, ако:
– сложеноста на предметот во управниот спор тоа го налага,
– тоа е неопходно заради подобро разјаснување на управната работа или утврдување на фактичката состојба,
– судот изведува докази и
– во случаите утврдени во членовите 22 и 36 став 3 и 40 од овој закон.

Согласно членот 36, судот одлучува за спорот, по правило врз основа на фактите што се утврдени во управната постапка, или врз основа на фактите што сам ќе ги утврди.

Ако судот најде дека спорот не може да се расправи врз основа на фактите утврдени во управната постапка, поради тоа што во однос на утврдените факти постои противречност во списите, ако тие во суштествени точки се нецелосно утврдени, ако од утврдените факти е изведен неправилен заклучок во однос на фактичката состојба, или ако најде дека во управната постапка не се водело сметка за правилата на постапката што би биле од влијание врз решавањето на работата, судот ќе го поништи оспорениот управен акт со пресуда. Во таков случај, надлежниот орган е должен да постапи онака како што е определено во пресудата и да донесе нов управен акт (став 2). Ако поништувањето на оспорениот управен акт според ставот 2 на овој член и повторното водење на постапката пред надлежниот орган би предизвикало за тужителот штета која тешко би можела да се надомести, или ако врз основа на јавни исправи или други докази во списите на предметот е очигледно дека фактичката состојба е поинаква од онаа што е утврдена во управната постапка, или ако во истиот спор веќе еднаш е поништен управниот акт, а надлежниот орган не постапил во целост по пресудата, судот ќе ја утврди фактичката состојба и врз основа на така утврдената фактичка состојба ќе донесе пресуда. (став 3) Во случајот од ставот 3 на овој член, судот ја утврдува фактичката состојба на расправа преку еден член на советот, преку друг редовен суд или преку друг орган. На расправата се повикува и странката.

Според членот 39-а со пресуда судот тужбата ја уважува како основана или ја одбива како неоснована. Ако тужбата се уважува судот го поништува оспорениот управен акт.

Согласно членот 40 став 1 од Законот, кога судот ќе најде дека оспорениот управен акт треба да се поништи, може, ако природата на работата тоа го дозволува и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за тоа, со пресуда да ја реши управната работа. Судот задолжително ќе постапи така:
– ако станува збор за погрешна примена на правото (погрешно утврдено правно прашање);
– ако станува збор за спорови од управни договори;
– ако станува збор за акти донесени во прекршочната постапка од страна на органите наведени во членот 1 од овој закон;
– ако дојде до оддолжување на постапката, а се работи за предмет во кој фактичката состојба е утврдена во управно судската постапка;
– ако претходно со пресуда го поништил управниот акт, а органот не постапил по насоките и ставовите на судот изнесени во пресудата;
– ако надлежниот орган по поништувањето на управниот акт донесе управен акт спротивно на правното мислење на судот, или спротивно на забелешките од судот во однос на постапката, па тужителот поднесе нова тужба и
– во случаите утврдени во членот 22 од овој закон.

Согласно ставот 2 на овој член, таквата пресуда во се го заменува актот на надлежниот орган.

Од наведените одредби од Законот за управните спорови, произлегува дека управниот спор претставува облик на судска контрола на законитоста на поединечните управни акти, со што се операционализира одредбата од членот 50 став 2 од Уставот. Управно судската постапка е специфична во однос на останатите судски постапки по нејзиниот предмет – а тоа е оцена на законитоста на поединечниот управен акт со кој органот на државната управа или друг орган (од членот 6 од Законот) одлучувал во управна работа за определено право или обврска на физичко или правно лице. Специфичност на оваа постапка е и тоа што како тужена страна во управниот спор секогаш е органот чиј акт се оспорува. Карактеристично за управно-судската постапка е што Судот, по правило, решава на нејавна седница без присуство на странки, а само по исклучок, во определени случаи, кога самиот суд одлучува за управната работа, тој одржува јавна усна расправа.

Од анализата на целината на Законот за управните спорови, произлегува дека Законот не ги уредува детално прашањето за трошоците, односно не дефинира што ги сочинува трошоците на управно-судската постапка, туку содржи само една одредба (оспорената одредба од членот 7-б дека во управен спор странките сами ги поднесуваат трошоците што ги предизвикале со свое дејствие.

Според мислењето на Судот, наведените специфики на оваа судска постапка во однос на другите судски постапки го оправдуваат решението на законодавецот за надоместокот на трошоците во управно-судската постапка да се применуваат посебни правила, кои се различни од правилата на другите судски постапки, како што е правилото содржано во оспорената одредба дека во управен спор странките сами ги поднесуваат трошоците што ги предизвикале со свое дејствие. Со ова законско решение и двете странки во управниот спор, односно и органот кој решава во управна постапка во прв односно втор степен и граѓанинот како странки во спорот се еднакви пред законот со оглед на тоа што секоја странка си ги сноси своите трошоци. Според Судот, со оваа одредба не се нарушува еднаквоста на граѓаните затоа што истата важи за секој што ќе се појави како странка во управниот спор, а нејзина цел е трошокот за секое превземено дејствие од странките да биде подмирен од странката која го превзема дејствието. Оттука, право е на законодавецот да ги утврдува правилата за надоместокот на трошоците во судските постапки и во таа смисла во зависност од специфичностите на постапката за која што станува збор, ова прашање да го уреди на специфичен начин како што е тоа направено во оспорената одредба, поради што Судот оцени дека не би можело да се постави прашањето за нејзината согласност со Уставот од аспект на наводите во иницијативата.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер – Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Вера Маркова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.125/2011
10 октомври 2012 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски

Издвоено мислење по предметот У.бр.125/2011