У.бр.80/2012

1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста и законитоста на Етичкиот кодекс на членовите на Владата на Република Македонија и носителите на јавни функции именувани од Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 60/2010).

2. Адвокат Марија Аргирова од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијативи за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Етичкиот кодекс означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, по донесувањето на Амандманот XXIII на Уставот и член 14 од Законот за Владата („Службен весник на Република Македонија“бр. 37/2006), министрите повеќе не уживаат имунитет, што значело дека се кривично одговорни согласно член 122 став 4 од Кривичниот законик. Поради тоа, доаѓало до незаконитост на оспорениот член од Етичкиот кодекс, според кој непочитувањето на одредбите од Кодексот повлекувала морална и етичка одговорност на членовите на Владата, замениците на министрите и другите носители на јавни функции именувани од Владата, а не и кривична одговорност.

Поради наведеното се предлага член 23 од Етичкиот кодекс, како подзаконски акт донесен од Владата на Република Македонија, да биде предмет на постапка на испитување на неговата законитост, од причините наведени во Амандманот 23 на Уставот и член 14 од Законот за Владата.

3. Судот на седницата утврди дека според член 23 од Етичкиот кодекс на членовите на Владата на Република Македонија и носителите на јавни функции именувани од Владата на Република Македонија, непочитувањето на одредбите на Кодексот повлекува морална и етичка одговорност на членовите на Владата, замениците на министрите и другите носители на јавни функции именувани од Владата.

4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 88 од Уставот, Владата на Република Македонија е носител на извршната власт. Своите права и должности Владата ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Според член 89 став 1 од Уставот, Владата ја сочинуваат претседател и министри. Согласно Амандман XXIII на Уставот со кој е заменет ставот 3 на член 89 од Уставот („Службен весник на Република Македонија“ бр. 107/2005), претседателот на Владата ужива имунитет. За неговиот имунитет одлучува Собранието.

Според член 89 став 6 од Уставот, организацијата и начинот на работата на Владата се уредува со закон.

Според член 91 од Уставот и Амандманот XXIV со кој се заменува алинејата 12 на членот 91 од Уставот, Владата на Република Македонија:
– ја утврдува политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување;
– предлага закони, републички буџет и други прописи што ги донесува Собранието;
– предлага просторен план на Републиката;
– предлага одлука за резервите на Републиката и се грижи за нивно извршување;
– донесува уредби и други прописи за извршување на законите;
– утврдува начела за внатрешна организација и за работа на министерствата и другите органи на управата, ја насочува и врши надзор над нивната работа;
– дава мислење за предлозите на закони и други прописи кои на Собранието му ги поднесуваат други овластени предлагачи;
– одлучува за признавање на држави и влади;
– воспоставува дипломатски и конзуларни односи со други држави;
– донесува одлуки за отворање на дипломатско-конзуларни претставништва во странство;
– предлага именување амбасадори и пратеници на Република Македонија во странство и именува шефови на конзуларни претставништва;
– предлага Јавен обвинител на Република Македонија по претходно мислење од Советот на јавни обвинители;
– врши именувања и разрешувања на носители на јавни и други функции утврдени со Уставот и со закон и
– врши други работи утврдени со Уставот и со закон.

Според член 92 став 1 од Уставот, Владата и секој нејзин член, за својата работа одговараат пред Собранието. Согласно член 94 став 1 од Уставот, член на Владата има право да поднесе оставка, а според став 2 на истиот член, Претседателот на Владата може да предложи разрешување на член на Владата.

Со Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010 и 51/2011), се уредуваат организацијата, начинот на работа и надлежноста на Владата на Република Македонија (член 1). Според член 2 на овој закон, Владата, како носител на извршната власт е орган на Република Македонија кој работите од својата надлежност ги врши самостојно, во рамките на Уставот, законите и ратификуваните меѓународни договори, а врз основа на принципите на транспарентност, ефикасност и заштита на човековите слободи и права.

Според член 14 од овој закон (актуелната содржина овој член ја добива со член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 37/2006), претседателот на Владата ужива имунитет, како и пратениците во Собранието на Република Македонија. За неговиот имунитет одлучува Собранието. Пред овие законски измени, одредбата на член 14 гласела: „ Претседателот на Владата и министрите уживаат имунитет, како и пратениците во Собранието на Република Македонија. За нивниот имунитет одлучува Владата.“ Наведената измена е резултат на извршеното усогласување на Законот со Амандманот XXIII на Уставот, според кој имунитет ужива само претседателот на Владата, а не и министрите, како што бил случај пред усвојување на Амандманот, како и дека за неговиот имунитет одлучува Собранието, а не Владата, каква што била регулативата пред усвојување на Амандманот.

Според член 35 од Законот, за извршување на законите Владата донесува уредби со законска сила, уредби, одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.

Согласно член 36 од Законот:

(1) Со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието.
(2) Со уредба Владата го уредува извршувањето на законите; утврдува начела за внатрешна организација на министерствата и другите органи на државната управа и уредува други односи во согласност со Уставот и со законите.
(3) Со одлука Владата одлучува за одделни прашања и мерки за извршување на законите; основа стручни и други служби за своите потреби и заеднички служби за потребите на Владата и на министерствата и другите органи на државната управа.
(4) Со упатство Владата го пропишува начинот на работата на министерствата и органите на државната управа.
(5) Со програма се утврдуваат одделни прашања од надлежност на Владата за кои е потребно утврдување на динамика и рокови. Програмата содржи и финансиски план за нејзината реализација.
(6) Со решение Владата врши именување и назначување, односно разрешување од должност на директори кои раководат со органи на државната управа, државен, односно генерален секретар и други именувања и разрешувања за кои е овластена и одлучува за други прашања и за управни работи.
(7) Со заклучок Владата зазема ставови по прашањата што ги претресувала на седница; утврдува мислења по предлозите на закони и други прописи и по материјали што до Собранието ги поднеле други овластени предлагачи; одлучува за определени прашања на внатрешната организација и односи во Владата; ги определува задачите на министерствата и органите на државната управа и задачите на своите служби и зазема ставови за прашањата од својата надлежност.

Од анализата на наведените уставни и законски одредби произлегува дека Владата на Република Македонија е носител на извршната власт и своите права и должности ги врши врз основа на Уставот и закон.

Надлежностите на Владата се утврдени со Уставот и Законот за Владата, а со Законот за Владата се утврдени и актите што ги носи Владата во остварување на своите уставни и законски надлежности, а тоа се: уредби со законска сила, уредби, одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.

Заради обезбедување на законито, чесно, транспарентно и одговорно работење на членовите на Владата, замениците на министрите и другите носители на јавни функции именувани од Владата, Владата на Република Македонија, на седницата одржана на 7 април 2010 година, утврдила Етички кодекс на членовите на Владата на Република Македонија и носителите на јавни функции именувани од Владата на Република Македонија, со кој го уредила начинот на однесување и работење на Претседателот на Владата, неговите заменици, министрите, замениците на министрите и другите носители на јавни функции именувани од Владата, со цел да се обезбеди почитување на законитоста, професионалниот интегритет, ефикасноста и лојалноста при вршењето на должноста, во рамките на Уставот, законите и ратификуваните меѓународни договори, а врз основа на принципите на транспарентност, ефикасност и заштита на човековите слободи и права (член 1). Со Етчкиот кодекс се воведуваат принципи на однесување на членовите на Владата, замениците на министрите и носителите на јавни функции именувани од Владата, преку кои ќе се обезбеди одговорно и транспарентно работење на Владата, органите на државната управа и институциите основани од Владата и јакнење на довербата на граѓаните во нивната работа (член 2). Според член 23 од овој етички кодекс, непочитувањето на одредбите од Кодексот повлекува морална и етичка одговорност на членовите на Владата, замениците на министрите и другите носители на јавни функции именувани од Владата.

Етичкиот кодекс е објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр. 60/2012.

Видно од одредбите на Законот за Владата на Република Македонија, во овој закон не постои основ за донесување на наведениот кодекс, ниту пак Владата се повикала на законски основ за негово донесување.

Оттука, имајќи го предвид наведеното, како и содржината на актот, Судот оцени дека наведениот Етички кодекс, независно што е објавен во „Службен весник на Република Македонија“, претставува акт на Владата со кој се утврдуваат правила на однесување и работење на одреден број носители на јавни функции, за кои Владата оценила дека е целисходно да ги пропише, но кој не претставува подзаконски акт на Владата кој е во функција на операционализација на законски одредби, поради што и не ги задоволува критериумите на пропис подобен за уставно-судска оцена. Имено, поаѓајќи од правните елементи кои го определуваат прописот подобен за уставно-судска оцена, тој треба да содржи општи норми на однесување, да уредува односи на субјектите во правото на општ начин и на неопределен број на субјекти во правото, што според Судот, не е случај со наведениот Етички кодекс.

И според мислењето на Владата како доносител на Етичкиот кодекс (акт бр. 41-4837/1 од 03.07.2012 година, доставено до Уставниот суд во фаза на претходна постапка), Етичкиот кодекс содржи принципи кои претставуваат водилки на доброто однесување и владеење, а кои не се експлицитно наведени во законските одредби, туку е потребно да се изведат од нив. Кодексот претставува збир на фундаментални вредности со кои треба да располагаат јавните функционери од највиско ранг, членовите на Владата и другите именувани функционери од Владата, за да можат да одговорат на барањата и потребите на граѓаните. Етичкиот кодекс само ја утврдува рамката на добро, транспарентно, чесно и професионално однесување и непочитувањето на истиот основано повлекува само етичка и морална одговорност. Институтот на етичка, морална и политичка одговорност и институтот на имунитет на одредени носители на јавни функции се различни институти во правно-политичкиот систем, кои имаат и различни санкции. Имено, за разлика од етичката и моралната одговорност како вредносен суд, имунитетот претставува процесна пречка за водење на кривична постапка, односно неможност одредени лица, носители на јавни функции, да се казнат за кривични дела кои се сторени во вршењето на јавната функција или во врска со таа функција (функционален имунитет) или пошироко.

И покрај наведеното, Судот имаше предвид дека согласно член 14 став 1 од Уставот, никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна. Тоа значи дека начелото на законитост во Република Македонија, подигнато на ранг на уставно начело, во казненото право се искажува преку принципот за законска определеност на казнивите дела и на казните и служи како гарант за правата и слободите на граѓаните од една страна и како гарант за остварувањето на казнената политика на земјата, вградена во нејзините казнени закони, од друга страна.

Оттука, произлегува дека етичката и моралната одговорност на членовите на Владата, замениците на министрите и другите носители на јавни функции именувани од Владата, за непочитување на одредбите од Етичкиот кодекс, не ја исклучува нивната кривична одговорност во согласност со одредбите на Уставот и закон, но во никој случај правно не е дозволено кривична одговорност да се пропишува со етички кодекс, како што се бара со иницијативата.

Покрај наведеното, Судот имаше предвид дека со иницијативата се бара Уставниот суд да ја цени законитоста на Кодексот од аспект на отсуство на содржина за која подносителот на иницијативата смета дека треба да биде содржана во Кодекстот, што исто така не претставува надлежност на Уставниот суд кој единствено ја цени уставноста и законитоста на одредби кои постојат во правниот поредок, а нема надлежност да нормира.

Според член 28 алинеите 1 и 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Судот ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето или ако постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата.

Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека се настапени наведените деловнички претпоставки за отфрлање на иницијативата.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точка 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Вера Маркова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.80/2012
18 септември 2012 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски