У.бр.84/2011

2. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредби од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорениот дел на законската одредба со која се определува дека за еден наставен предмет се одобрува само еден учебник, која е внесена со измените на Законот од 2011 година, не била во согласност со темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото од член 8 став 1 алинеите 3 и 7, како и со членовите 44, 51 и 55 од Уставот. Ова затоа што издавачите од друга држава во која се регистрирани за издавачка дејност, со оспорената измена, го губеле пазарот или битно им се намалувал пазарот во Република Македонија и со тоа се загрозувала нивната правна сигурност и се изигрувале нивните реални очекувања кои ги имале во 2008 година, кога можело да бидат одобрени до три учебника, како и на нивните законски застапници во Република Македонија.

При одлучуувањето по оваа иницијатива, подносителот предлага да се имаат во вид и трите измени и дополнувања на Законот, што зборувало за нестабилноста на законодавството во оваа област.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената одредба.

3. Судот на седницата утврди дека според член 5 од Законот за учебници за основно и средно образование, за еден наставен предмет за употреба се одобрува само еден учебник.

4. Согласно член 8 став 1 алинеите 3 и 7 од Уставот, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото, претставуваат темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 44 од Уставот, секој има право на образование (став 1). Образованието е достапно на секого под еднакви услови (став 2). Основното образование е бесплатно и задолжително (став 3).

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 55 став 1 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Според став 2 на истиот член, Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Согласно став 3 на истиот член, слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Со Законот за учебници за основно и средно образование се уредува издавањето на учебниците за основното и средното образование. Под издавање на учебници се подразбира подготовка, изработка и одобрување на учебници како основно наставно средство. (член 1)

Според член 2 на овој закон, учебник, во смисла на овој закон, е основно наставно средство и извор на знаење за остварување на воспитно-образовните цели утврдени со наставниот план и програми на основното и средното образование.

Согласно член 4 став 1 од Законот, учебникот се изработува според наставниот план и програми за соодветното одделение и предмет и Концепцијата за учебник, што на предлог на Бирото за развој на образованието ја утврдува министерот надлежен за образование.

Според член 5 од истиот закон, за еден наставен предмет се одобрува само еден учебник. Ваквата определба на законодавецот е внесена со Законот за изменување и дополнување на Законот за учебници за основно и средно образование („Службен весник на Република Македонија, бр.36 од 23.03.2011 година), пред која измена, за еден наставен предмет можело да бидат одобрени до три учебника.

Согласно член 7 став 1 од Законот, Владата на Република Македонија формира Национална комисија за учебници.

Според член 9 став 1 алинеја 6 од Законот, во надлежност на Националната комисија е да донесува одлука за одобрување и употреба на учебник во основното, односно средното образование или одлука дека не врши избор од доставените ракописи за учебници.

Согласно член 10 од Законот, автор на учебник е лице со високо образование, магистер или доктор на науки чие образование е од областа на која припаѓа наставниот предмет за кој е наменет учебникот и кој има најмалку десет години работно искуство како наставник во основно, средно или високо образование по соодветниот наставен предмет за кој е наменет учебникот (став 1). Автор на учебник може да биде и лице со високо образование, магистер или доктор на науки чие образование е соодветно според наставната програма за предметот за кој е наменет учебникот и кој има најмалку десет години работно искуство како наставник во основно, средно или високо образование соодветно според наставната програма за предметот за кој е наменет учебникот (став 2).

Според член 11 од Законот, вработен во Министерството, во органите во состав на Министерството за образование и наука, во Центарот за стручно образование и обука и во Центарот за образование на возрасни не може да биде автор на учебник (став 1). Претседател и член на Националната комисија, како и член на рецензентската комисија не може да биде автор на учебник (став 2).

Според член 12 од Законот, програмата за издавање на учебници ја изработува Бирото во соработка со Центарот за стручно образование и обука и со Центарот за образование на возрасни, а ја утврдува министерот (став 1). Педагошката служба, врз основа на програмата од ставот 1 на овој член, објавува конкурс за издавање на учебници одделно за секое одделение и предмет (став 2). Конкурсот од ставот 2 на овој член трае најмалку еден, а најмногу до шест месеца (став 3). Во конкурсот се утврдуваат условите кои треба да ги исполни авторот и стандардите што треба да ги исполни учебникот, согласно со Концепцијата за учебник за основно и за средно образование (став 4). На конкурсот може да учествува автор на учебник само со еден ракопис за учебник за еден наставен предмет (став 5).

Според член 13 став 1 на истиот закон, за употреба на учебници по странски јазици одобрение може да побара домашен издавач, како и издавач од друга држава во која е регистриран за издавачка дејност, преку овластени законски застапници во Република Македонија. Според став 2 на истиот член, одобрението од ставот 1 на овој член го дава Педагошката служба .

Според член 16 став 1 од Законот, директорот на Педагошката служба распишува јавен оглас за рецензенти во најмалку две јавни гласила од кои најмалку во по едно од гласилата кои се издаваат на македонски јазик и во гласилата што се издаваат на јазикот што го зборуваат најмалку 20% од граѓаните кои зборуваат службен јазик различен од македонскиот јазик и од пријавените кандидати врши избор. Според став 2 на истиот член, Националната комисија од рецензентите од ставот 1 на овој член формира рецензентска комисија која врши стручно вреднување на ракописи за учебник за соодветен предмет, согласно со методологијата што ја предлага Бирото, а ја утврдува министерот. При стручното вреднување на ракописи за учебник рецензентската комисија особено води сметка со ракописот да не се навредуваат историјата, културата и другите вредности на граѓаните на Република Македонија, македонскиот народ, како и граѓаните кои живеат во нејзините граници кои се дел од албанскиот народ, турскиот народ, влашкиот народ, српскиот народ, ромскиот народ, бошњачкиот народ и другите. Членовите на рецензентската комисија се одговорни за настанатата штета во случај учебникот да биде повлечен од употреба поради сериозни и очигледни грешки во стручното вреднување на ракописот за учебник.

Од анализата на наведените законски одредби и на Законот во целина, произлегува дека законодавецот се определил со посебен закон, во рамките на уставната определба од член 44 од Уставот дека секој има право на образование и дека образованието е достапно на секого под еднакви услови, да ја регулира материјата од областа на издавањето, одобрувањето и употребата на учебници во основното и средното образование, кои се задолжителни, со определба дека учебниците во јавните основни и средни училишта се бесплатни за учениците. Во оваа смисла, со Законот е утврдена постапка за издавање и избор на учебници кои можат да бидат користени во образовниот процес, се со цел да се обезбедат квалитетни учебници за сите ученици опфатени со наведеното образование, односно учебници изработени според наставниот план и програма за соодветното одделение и според Концепцијата за учебник, што на предлог на Бирото за развој на образованието ја утврдува министерот надлежен за образование.

Определбата на законодавецот за еден наставен предмет да се одобри само еден учебник, според Судот, не може да се проблематизира од уставен аспект, како што се наведува во иницијативата. Имено, поаѓајќи од фактот дека образованието е дејност од јавен интерес, неспорно е правото на законодавецот да го уреди прашањето за тоа кои, какви и колку учебници ќе се користат во образовниот процес кој се спроведува во основното и средното образование, во која смисла е пропишана постапка (јавен конкурс) на која, под исти услови, можат да учествуваат сите заинтересирани автори на учебници и издавачки куќи кои ги исполнуваат законски пропишаните услови за тоа. Таквата определба на законодавецот е токму во насока на обезбедување на владеењето на правото и обезбедување на еднаква правна положба на сите заинтересирани субјекти на пазарот, поради што, не е јасно зошто подносителот на иницијативата смета дека определбата за еден наставен предмет да се одобрува еден учебник би значела повреда на овие уставни начела кога се во прашање издавачите од друга држава во која се регистрирани за издавачка дејност, кои би се јавиле како автори на учебник во Република Македонија. Ова затоа што правото за учество на конкурс за учебник е под исти услови за сите заинтересирани учесници, што значи и за домашни и за странски автори, а законодавецот има право да определи колку учебници ќе се одберат за еден наставен предмет, што подразбира и негово право да ја преоцени својата определба во таа смисла. Фактот што претходното законско решение значело дека за еден наставен предмет може да се одобрат до три учебника, Судот оцени дека не влијае на уставноста на сега важечкото решение со кое за еден наставен предмет може да се одобри еден учебник. Ова од причина што законодавецот постапил во рамките на уставното овластување, во зависност од развојот на општествените и економските односи, да ги уредува и по потреба да ги менува односите во основното и средното образование, во случајов поврзани со бројот на одобрените учебници за еден наставен предмет, во насока за која оценил дека е целисходно, а за уставноста на ваквото решение суштинско е што тоа се однесува на сите заинтересирани подеднакво. Оттука, не може да се прифати наводот во иницијативата дека издавачите од друга држава во која се регистрирани за издавачка дејност, со оспорената одредба го губеле или битно им се намалувал пазарот во Република Македонија и дека со тоа се загрозувала нивната правна сигурност и биле изневерени нивните реални очекувања кои ги имале во 2008 година, кога можело да бидат одобрени до три учебника за еден наставен предмет. Поради тоа, Судот оцени дека оспорената одредба не може уставно да се проблематизира од аспект на владеењето на правото и ограничување на слободата на пазарот и претприемништвото, на што се однесуваат наводите од иницијативата.

Оцената, пак, на целисходноста на оспореното законско решение според кое за еден наставен предмет, наместо до три учебника, се одобрува само по еден учебник, е во надлежност на законодавецот и од тој аспект нема основ за оценување на уставноста на оспорените одредби во Законот.

Оттука, Судот не го постави прашањето за согласноста на член 5 во делот: „се одобрува само еден учебник“ од Законот за учебници за основно и средно образование, со член 8 став 1 алинеите 3 и 7 и членовите 44, 51 и 55 од Уставот.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Вера Маркова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.

У.бр.84/2011
12 септември 2012 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски