122/2011-0-0 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Вовед

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), на седницата одржана на 28 март 2012 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

Текст

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 134-в став 2 точки 4 и 5 и став 5 точка 2 и членот 138 став 1 точки 4 и 5 и став 2 точка 2 во делот

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на:

-уставноста на членот 154 став 1 точки 1 и 2 и членот 158-ѕ став 1 од Законот означен во точката 1 од решението и

-уставноста и законитоста на целината на Правилникот за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето, број 0101-1131/4 од 13 јули 2010 година, донесен од Советот на експерти на Агенцијата за супервизија на осигурување (“Службен весник на Република Македонија“ број 102/2010 и 167/2011).

3. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредбите од членот 3 став 5, членот 4 став 4, членот 5 став 2 точка 3 и членот 9 став 2 од Правилникот за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето, број 0101-1131/4 од 13 јули 2010 година, донесен од Советот на експерти на Агенцијата за супервизија на осигурување (“Службен весник на Република Македонија“ број 102/2010 и 167/2011).

4. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија, му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредби од Законот, означен во точката 1 од решението и за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот во целина, означен во точката 2 од ова решение.

Според наводите од иницијативата, со оспорените одредби од членот 134-в став 2 точките 4 и 5 и став 5 точката 2 и членот 138 став 1 точките 4 и 5 и став 2 точка 2 во делот: “4,5” од Законот, се пропишувала правна последица од осуда за кривично дело против јавните финансии, против платниот промет и стопанството, против службената должност или против правниот сообраќај и изречената забрана за вршење професија, дејност или должност што се состои во издавањето или губењето на лиценцата за осигурителен брокер и застапник во осигурувањето, по сила на закон, а не со правосилна судска одлука, со што се вршело противуставно ограничување на правата на граѓаните, од кои причини овие оспорени одредби не биле во согласност со член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 4, член 9, член 11, член 13, член 14, член 25, член 32 ставови 1 и 2, 51 и 54 ставови 1 и 3 од Уставот.

Со оспорениот член 154 став 1 и 2 од Законот, се повредувал членот 8 став 1 алинеите 1, 3 и 4, членот 32 став 5, членот 51, членот 68 став 1 алинеја 2, членот 91 алинеите 1 и 5 и членот 96 од Уставот, бидејќи не можело со акт на Советот на експерти да се уредува остварувањето на правата на вработените и нивната положба, туку само со закон и колективни договори како што предвидувал членот 32 став 5 од Уставот. Имено, имајќи ги во вид наведените уставни одредби во корелација со содржината на оспорените одредби посебно во деловите: “условите за стекнување и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење на осигурителни брокерски работи и за вршење на работи за застапување на осигурувањето, законското овластување на Агенцијата со општ акт да ги уредува наведените услови нема уставна и законска основа, а со тоа овластување на Агенцијата се навлегувало во надлежност на законодавната власт.

Во иницијативата, понатаму се наведува дека законското овластување од оспорениот член 158-ѕ точка 1 од Законот, Советот на експерти на Агенцијата да донесува подзаконски акти за спроведување на овој закон и другите закони во нејзина надлежност и други акти во насока на пропишување на услови, начин и процедури за спроведување на супервизијата, не било во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, бидејќи така даденото овластување било непрецизно и оставало можност за правна несигурност, па и до одредени злоупотреби. Постоењето на посебни одредби што го утврдувале овластувањето на Советот на експерти на Агенцијата (член 154 од Законот и други одредби) за донесување на поблиски прописи го прави нецелисходно егзистирањето на даденото општо овластување од оспорената законска одредба. Можноста да се донесуваат подзаконски акти за спроведување на наведениот закон и другите закони во нејзина надлежност и други акти во насока на пропишување на услови, начин и процедури за спроведување на супервизијата без постоење на било каква законска рамка, оставало простор за мешање на извршната во законодавната власт, па оттука оспорената законска одредба не била во согласност и со алинејата 4 на членот 8 од Уставот.

Според наводите од иницијативата, Правилникот за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето, како несогласен со Уставот, Законот за супервизија на осигурување и одредби од Законот за организација и работа на органите на државната управа, бидејќи Агенцијата за супервизија на осигурување сама си одредила надлежност со свој пропис да утврдува право на награда на членовите на Комисијата и секретарот и обврска за кандидатите за плаќање на надоместоци за обука и полагање на испит, спротивно на членот 96 од Уставот, Законот за супервизија на осигурувањето и одредби од Законот за организација и работа на органите на државната управа.

5. Судот на седницата утврди дека оспорениот член 134-в став 2 точка 4 од Законот, уредува дека Агенцијата за супервизија ќе издаде лиценца за застапник во осигурувањето на лицето кое ги исполнува следниве услови: да не му е изречена казна затвор за кривично дело против јавните финансии, против платниот промет и стопанството, против службената должност или против правниот сообраќај, а според оспорениот став 2 точка 5 од истиот член од Законот и да не му е изречена забрана за вршење професија, дејност или должност.

Со оспорениот член 134-в став 5 точка 2 од Законот е уредено дека Агенцијата за супервизија на осигурувањето ќе донесе решение за одземање на лиценцата за застапник во осигурувањето доколку лицето повеќе не ги исполнува условите од ставот 2 точки 4 и 5 на овој член.

Според оспорениот член 138 став 1 точка 4 од Законот, Агенција за супервизија ќе издаде лиценца за осигурителен брокер доколку лицето ги исполнува следниве услови: да не му е изречена казна затвор за кривично дело против јавните финансии, против платниот промет и стопанството, против службената должност или против правниот сообраќај, а според оспорениот став 1 точка 5 од истиот член од Законот и да не му е изречена забрана за вршење професија, дејност или должност.

Со оспорениот член 138 став 2 точка 2 и неговиот оспорен дел од Законот е определено дека Агенцијата за супервизија на осигурувањето ќе донесе решение за одземање на лиценцата за осигурителен брокер, доколку лицето повеќе не ги исполнува условите од ставот 1 точки 4 и 5 на овој член.

Според оспорениот член 154 став 1 точки 1 и 2 од Законот, Агенцијата за супервизија на осигурување поблиску ги пропишува условите за стекнување со, и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење на осигурително брокерски работи од членот 138 став 1 точка 1 на овој закон, како и условите за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење на работи на застапување во осигурување од членот 134-в став 2 точка 1 на овој закон.

Според оспорениот член 158-ѕ точка 1 од Законот, Советот на експерти, донесува подзаконски акти за спроведување на овој закон и други закони во нејзина надлежност и други акти во насока на пропишување на услови, начин и процедури за спроведување на супервизијата.

Судот исто така утврди дека врз основа на оспорениот член 154 став 1 точка 2 од Законот за супервизија на осигурување, Советот на експерти го донел оспорениот Правилник за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето.

Судот, утврди и дека со оспорениот Правилник се пропишуваат условите за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за добивање на лиценца за вршење на работи на застапување во осигурувањето од Агенцијата за супервизија на осигурување (член 1 став 1).

Со членот 2 став 1 од оспорениот Правилник е уредено дека испитот се полага пред Комисија за проверка на стручната подготвеност потребна за вршење на работи на застапување во осигурувањето, како и од кои области се врши проверката на знаењата, а во ставот 2 од истиот член е определено дека подрачјата по соодветните области од ставот 1 се детално разработени во Програма за полагање на испит за проверка на стручната подготвеност.

Со членот 3 ставовите 1, 2, 3 и 4 од оспорениот Правилник се уредува формирањето на Комисијата, нејзиниот состав, назначувањето на секретар за вршење на административните работи поврзани со Комисијата, обврската на Комисијата за донесување на Деловник со кој се пропишува начинот на работа на Комисијата, а конкретно со ставот 5 од наведениот член од оспорениот Правилник е уредено право на членовите на Комисијата и секретарот на награда за нивната работа во Комисијата, како и тоа дека таа награда ја утврдува Советот на експерти на Агенцијата.

Со членот 4 ставовите 1, 2 и 3 од оспорениот Правилник е уредено дека на полагање на испитот му претходи обука, дека обуката и испитот се спроведуваат врз основа на констатирана потреба и начинот на информирањето на заинтересираните кандидати за времето и местото на одржување на обуката. Конкретно со ставот 4 од истиот член од оспорениот Правилник е уредена обврска за кандидатите за плаќање на надоместок за посетата на обуката и за полагање на испитот во висина на реалните трошоци за спроведување на обуката и испитот, а исто така уредено е и право на Советот на експерти на Агенцијата да ја определува висината на надоместоците за обука и полагање на испитот.

Со членот 5 од оспорениот Правилник е уредена постапката за пријавување на заинтересираните кандидати за посетување на обука и полагање на испит, како и потребните документи кои тие треба да ги доставата кон пријавата, а конкретно со ставот 2 точка 3 од оспорениот Правилник и доказ за платен надомест за учество на обуката и полагање на испитот.

Со членот 6 од оспорениот Правилник е уредено дека испитот се полага писмено најмалку 14 дена од денот на завршувањето на обуката, како и тоа дека начинот на спроведувањето на испитот детално е пропишан во Упатство кое Комисијата го донесува.

Со членот 7 од оспорениот Правилник е уредена постапката во врска со спроведувањето на испитот, начинот на оценувањето на кандидатите и правата за кандидатите кои не го положиле и оние кои го положиле испитот.

Со членот 8 од оспорениот Правилник се уредени правата на кандидатите за полагање на испитот кои од оправдани причини биле спречени и не пристапиле кон полагањето.

Со членот 9 став 1 од оспорениот Правилник се уредени случаевите за целосно или делумно ослободување на кандидати од учество во обуката и полагањето на испитот. Со ставот 2 од истиот член од оспорениот Правилник е уредена обврска за плаќање на надомест на лицата кои делумно ја посетуваат обуката и за полагањето на испитот, која висина ја утврдува Советот на експерти на Агенцијата.

Со членот 10 е уредено дека оспорениот Правилник влегува во сила со денот на неговото објавување во “Служебен весник на Република Македонија”.

6. Според член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 4 од Уставот на Република Македонија основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Со членот 9 од Уставот е определно дека граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред уставот и законите се еднакви.

Според членот 13 став 1 од Уставот лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.

Според Амандман XX на Уставот, со кој се дополнува член 13 од Уставот, за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања. Против конечна одлука за престанок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредени со закон.

Во членот 14 став 1 од Уставот е предвидено никој да не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна, а според ставот 2 од истиот член на Уставот никој не може повторно да биде суден за дело за кое веќе бил суден и за кое е донесена правослна судска одлука.

Со членот 32 став 5 од Уставот е определено дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба да се уредуваат со закон и со колективен договор.

Според член 51 од Уставот во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со Законот за супервизија на осигурување се уредуваат условите под кои можат да се вршат работи на осигурување на живот, неживотно осигурување и реосигурување, работи на застапување во осигурувањето, осигурително брокерски работи, основање, работење, супервизија и престанок со работа на трговските друштва за осигурување и реосигурување (во натамошниот текст: друштва за осигурување), осигурителните брокерски друштва и друштвата за застапување во осигурувањето како и основањето и работењето на Агенцијата за супервизија на осигурување.

Според оспорениот член 134-в став 2 точка 4 од Законот, Агенцијата за супервизија ќе издаде лиценца за застапник во осигурувањето на лицето кое ги исполнува следниве услови: да не му е изречена казна затвор за кривично дело против јавните финансии, против платниот промет и стопанството, против службената должност или против правниот сообраќај, а според оспорениот став 2 точка 5 од истиот член од Законот и да не му е изречена забрана за вршење професија, дејност или должност.

Со оспорениот член 134-в став 5 точка 2 од Законот е определено дека Агенцијата за супервизија на осигурувањето ќе донесе решение за одземање на лиценцата за застапник во осигурувањето доколку лицето повеќе не ги исполнува условите од ставот 2 точки 4 и 5 на овој член.

Според членот 158-а став 1 од Законот Агенцијата за супервизија на осигурување (во натамошниот текст: Агенција) се основа како самостојно и независно регулаторно тело, со јавни овластувања утврдени во овој закон, а според ставот 5 од истиот член од Законот Агенцијата за својата работа одговара пред Собранието на Република Македонија.

Со членот 158-б став 1 од Законот се уредени надлежностите на Агенцијата. Конкретно со ставот 1 точка 4 од наведениот член е уредено дека Агенцијата донесува подзаконски акти за спроведување на овој закон и другите закони во нејзина надлежност и други акти во насока на пропишување на услови, начин и процедури за спроведување на супервизијата.

Според членот 158-д од Законот орган на Агенцијата е Советот на експерти.

Според членот 158-ѓ став 1 од Законот, Советот на експерти на Агенцијата е составен од пет члена од кои еден претседател. Според ставот 2 од членот 158-ѓ од Законот претседателот на Советот на експерти раководи со Агенцијата и ја застапува во односите со трети лица, а според ставот 3 од истиот член од Законот претседателот и четирите членови на Советот на експерти на Агенцијата ги именува и разрешува Собранието на Република Македонија на предлог на Владата на Република Македонија.

Според оспорениот член 158-ѕ точка 1 од Законот Советот на експерти, донесува подзаконски акти за спроведување на овој закон и други закони во нејзина надлежност и други акти во насока на пропишување на услови, начин и процедури за спроведување на супервизијата.

7. Од анализата на оспорениот член 134-в став 2 точка 4 од Законот, произлегува дека законодавецот како услов за издавање на лиценца за застапување во осигурување пропишал неизречена казна затвор за кривични дела од точно утврдена област. Оттука произлегува дека осудуваноста за сторено кривично дело без оглед на времето кога лицето било осудено и независно од тоа дали судската одлука со која е изречена определена казна станала правосилна, е причина предвидена со законот, лицето да не може да добие лиценца за застапник во осигурување, што всушност претставува забрана на стекнување определено право, како последица од изречена затворска казна за утврдени кривични дела.

Во оспорената одредба иако се наведени кривичните дела од определена област за кои изречената затворска казна претставува пречка за добивање на лиценца за застапник во осигурување, не е наведено дека затворската казна произлегува од правосилен акт на надлежен суд, така што од формулацијата на одредбата произлегува дека изречената казна затвор за некое од наведените кривични дела е причина лицето да не може да се здобие со лиценца, независно од тоа дали постои правосилен акт за изречена затворската казна. Имајќи го предвид наведеното, како и содржината на оспорената одредба според која лиценца нема да може да добие лице, како последица од изречена казна затвор, произлегува дека неможноста односно, забраната за остварување на одредено право е поврзано со моментот на изрекувањето на казната, наместо со правосилна судска пресуда со која е изречена казната, во суштина значи дека лицето, со оспорената одредба се смета за виновно пред да биде утврдена неговата вина со правосилна судска одлука и трпи соодветна последица поради тоа. Оттука, неконзистентноста на законодавецот во уредувањето на оспорената одредба која ја прави нејасна и непрецизна, во конкретниот случај доведува до состојба лицето да трпи правни последици од осуда по сила на закон, кое може да биде случај само со правосилна судска одлука, па оттука непрецизноста на оспорената одредба доведува до тоа со лиценца да не можат да се стекнат и лицата кои веќе ја издржале казната која им била изречена и со тоа се исцрпел казнено правниот однос, а и лицата за кои нема правосилна осудителна судска одлука. Од овие причини, според Судот, формулацијата на наведената законска одредба е недоволно прецизна и јасна и како таква не обезбедува правна сигурност на граѓаните, како еден од елементите на принципот на владеењето на правото гарантиран со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија. Според Судот, оваа оспорена одредба поради нејзината непрецизност, не е во согласност и со членот 13 став 1 и членот 14 став 1 од Уставот, од причини што недостатокот на квалификацијата “правосилно” осудувано, претставува директна повреда на уставното начело на презумпција на невиност, бидејќи доведува до тоа лицето да се смета за виновно пред неговата вина да биде утврдена со правосилна судска одлука.

Од анализата на оспорениот член 134-в став 2 точка 5 од Законот, произлегува дека и во овој случај законодавецот како услов за издавање на лиценца за застапување во осигурување пропишал неизречена забрана за вршење професија, дејност или должност, за да може лицето да се стекне со лиценца. Утврдениот услов од оспореното законско решение претставува неможност на стекнување определено право, како последица од изречената забрана.

Забраната за вршење професија, дејност или должност е една од видовите на казни која согласно член 33 од Кривичниот законик (“Службен весник на Република Македонија” број 37/1996, 80/1999, 4/2002, 43/2003, 19/2004, 81/2005, 60/2006, 73/2006, 7/2008, 139/2008, 114/2009, 51/2011 и 135/2011), може да му се изрече на кривично одговорниот сторител. Според членот 33 став 6 од Законикот, казната забрана на вршење професија, дејност или должност може да се изрече само како споредна казна заедно со казната затвор или со условна осуда со која е утврдена казна затвор, а според членот 38-б став 2 од Законикот, судот го определува траењето на забраната, кое не може да биде пократко од една ниту подолго од десет години, сметајќи од денот на правосилноста на одлуката, со тоа што времето поминато во затвор не се засметува во времето на нејзиното траење. Тоа значи дека изречената забрана не може неограничено да дејствува, а така како што во случајов е уредена оспорената законска одредба, произлегува дека изречената забрана е причина поради која лицето не може да се стекне со лиценца воопшто и засекогаш.

Неспорно е дека забраната за вршење на дејност изречена со една осудителна пресуда мора да биде ефективна, односно дека не може да се дозволи лицето под таква забрана да ја врши таа дејност се додека таа забрана трае, меѓутоа, и во овој случај, изречената забрана за вршење професија, дејност или должност, е поврзано со моментот на изрекувањето на забраната, наместо со правосилна судска пресуда со која е изречена забраната, во суштина значи дека лицето со оспорената одредба се смета за виновно пред да биде утврдена неговата вина со правосилна судска одлука и трпи соодветна последица поради тоа. Од овие причини Судот оцени дека и оваа формулација на оспорената законска одредба е недоволно прецизна и јасна и како таква не обезбедува правна сигурност на граѓаните, како еден од елементите на принципот на владеењето на правото гарантиран со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија. Според Судот, оваа оспорена одредба поради нејзината непрецизност, не е во согласност и со членот 13 став 1 и членот 14 став 1 од Уставот, од причини што недостатокот на квалификацијата “правосилно” осудувано, претставува директна повреда на уставното начело на презумпција на невиност, бидејќи доведува до тоа лицето да се смета за виновно пред неговата вина да биде утврдена со правосилна судска одлука.

Од анализата на оспорениот став 5 точка 2 од членот 134-в од Законот, произлегува дека издадените лиценци за застапник во осигурувањето, Агенцијата за супервизија на осигурувањето ќе ги одзме со решение доколку лицето повеќе не ги исполнува условите од ставот 2 точки 4 и 5 од овој член. Во претходниот случај оспорените законски одредби предвидуваа можност, односно неможност за стекнување на одредено право, а во овој случај оспорената законска одредба предвидува престанок на вршење на определено право. Со оглед дека престанокот на стекнатото право е во директна врска со пропишаните услови уредени со оспорените точки 4 и 5 од членот 134-в став 2 од Законот, изнесената уставносудска анализа и правно милење за тие одредби, се однесува и за членот ставот 5 точката 2 од членот 134 од Законот.

Од анализата на оспорениот член 138 став 1 точка 4 и точка 5 од Законот произлегува дека законодавецот како услов за издавање на лиценца за осигурителен брокер пропишал неизречена казна затвор за кривични дела од точно утврдена област, како и неизречена забрана за вршење професија, дејност или должност, а од анализата на оспорениот став 2 точка 2 во делот: “4, 5” од истиот член од Законот, произлегува дека издадените лиценци за осигурителен брокер, Агенцијата за супервизија на осигурувањето ќе ги одзме со решение доколку лицето повеќе не ги исполнува условите од ставот 2 точки 4 и 5 од овој член.

Со оглед дека во овие оспорени законски одредби се пропишани услови за стекнување на одредено право, односно престанок на вршење на определено право, кои услови по својата содржина и формулација се идентично уредени како и во оспорениот член 134-в став 2 точките 4 и 5 и став 5 точка 2 од Законот, изнесената уставносудска анализа и правно милење за тие одредби, се однесува и за овие оспорени законски одредби.

Имајќи го предвид претходно изнесеното, пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби од членот 134-в став 2 точки 4 и 5 и став 5 точка 2 и членот 138 став 1 точки 4 и 5 и став 2 точка 2 во делот: “4,5” со одредбите од Уставот.

Во оваа насока, се имаше во предвид изразеното мислење од Владата на Република Македонија по однос на овие оспорени законски одредба дека биле пропишани со цел да се обезбеди сигурноста на средствата на граѓаните и правните субјекти за да се зачува стабилноста на системот на осигурување, а со тоа и на финансискиот систем во целина, меѓутоа, за таа цел потребно е пропишаните услови да бидат јасни и прецизни и тие ограничувачки услови да произлегуваат од правосилна судска одлука со која едно лице е осудено за кривични дела од определена област и додека траат правните последици од осудата или пак кога на лицето му е изречена забрана за вршење на професија, дејност или должност во траење од една или повеќе години, со тоа што ограничувањето да произлегува од правното дејство на самата правосилна судска одлука со која е изречена казната односно забраната. Тоа значи дека лицето не може да добие лиценца но, не како правна последица од осудата по сила на закон, туку како последица од казната што со правосилна судска одлука ја изрекол судот.

8. Според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.

Според член 91 алинеите 1 и 5 од Уставот, Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите и донесува уредби и други прописи за извршување на законите, а според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Од анализата на наведените уставни одредби произлегува дека со Уставот точно и прецизно се дефинирани и утврдени носителите на законодавната, извршната и судската власт и јасно е направена разлика во поделбата на власта, при што со Уставот не е допуштено мешање на една во друга власт, туку власта е поставена како структура на самостојни релативно поделени власти чии статус, надлежности и односи се утврдени и гарантирани со Уставот.

Според членот 134-в став 2 точка 1 од Законот, како еден од условите за издавање на лиценца за застапник во осигурувањето, е пропишано лицето да има положено стручен испит за застапник во осигурувањето.

Според членот 138 став 1 точка 1 од Законот, како еден од условите за издавање на лиценца за осигурителен брокер, е пропишано лицето да има положено стручен испит за осигурителен брокер.

Со предвидените услови со погоренаведените две одредби од Законот, законодавецот всушност предвидел обврска за лицата за полагање на стручен испит, доколку сакаат да се стекнат со лиценца за вршење на работи застапник во осигурувањето и вршење на осигурителни брокерски работи.

Со оспорениот член 154 став 1 точки 1 и 2 од Законот, е определено дека Агенцијата за супервизија на осигурување поблиску ги пропишува условите за стекнување со, и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење на осигурително брокерски работи од членот 138 став 1 точка 1 на овој закон, како и условите за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење на работи на застапување во осигурување од членот 134-в став 2 точка 1 на овој закон, а според ставот 2 од членот 154 од Законот, организирањето на обука и спроведувањето на испити за стручната подготовка на кандидатите за вршење на осигурително брокерски работи и работи на застапување во осигурување, согласно со членовите 138 став 1 точка 1 и 134-в став 2 точка 1 од овој закон, спроведува Агенцијата за супервизија на осигурување или од неа овластен орган.

Од анализата на оспорените законски одредби од членот 154 став 1 точки 1 и 2 од Законот, законските одредби од членовите 138 став 1 точка 1 и членот 134-в став 2 точка 1, на кои одредби упатува оспорената законска одредба, како и од анализата на одредбата од ставот 2 од членот 154 од Законот, произлегува овластување за Агенцијата за супервизија на осигурување или од неа овластен орган, да ја организира обуката и спроведувањето на испитите, односно поблиску да ги пропише условите за полагање на стручен испит за осигурителен брокер и за застапник во осигурувањето заради стекнување на стручна подготвеност за вршење на осигурително брокерски работи и работи на застапување во осигурување.

Имајќи ги во вид наведените уставни одредби во корелација со содржината на оспорените одредби од членот 154 став 1 точки 1 и 2 и ставот 2 од истиот член од Законот, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените законски одредби со одредбите од Уставот. Наведеното од причини што Агенцијата за супервизија на осигурувањето е самостојно и независно регулаторно тело, со јавни овластувања утврдени во овој закон, кое за својата работа одговара пред Собранието на Република Македонија (член 158-а ставови 1 и 5 од Законот), како и тоа дека Агенцијата има свои надлежности утврдени со овој закон, меѓу кои и да донесува подзаконски акти, конкретно акти за поблиско пропишување на прашањата во врска со полагањето на стручните испити, што значи дека законодавецот пропишал такво овластување за Агенцијата во самиот закон и право е на законодавецот да препушти одредени прашања од Законот кои се однесуваат на обуката и испитите за осигурителни брокери и застапници во осигурувањето, да бидат доуреди со подзаконски акт. Оттука, Судот оцени дека во случајов не се доведени во прашање уставните принципи на владеење на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како што се наведува во иницијативата, бидејќи овластувањето на Агенцијата за донесување на подзаконски акти во насока на поблиско уредување на организирањето и спроведувањето на обуката и полагањето на стручните испити произлегува од Законот.

Од анализата на оспорената законска одредба од членот 158-ѕ точка 1 од Законот произлегува овластување за Советот на експерти да донесува подзаконски акти за спроведување на овој закон и други закони во нејзина надлежност и други акти во насока на пропишување на услови, начин и процедури за спроведување на супервизијата. Со иницијативата се оспорува оваа одредба од Законот како несогласна со членот 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, а како образложение за противуставноста, се наведува нецелисходноста на егзистирањето на даденото општо овластување на Советот, односно нецелисходно било тоа општо овластување за Советот бидејќи во Законот постоеле посебни одредби што утврдувале овластување на Советот за донесување на поблиски прописи, па оттука можноста да се донесуваат подзаконски и други акти за спроведување на наведениот и други закони во нејзина надлежност во насока на пропишување на услови, начин и процедури за спроведување на супервизија, без постоење на било какви законски рамки, оставало простор за мешање на извршната во законодавната власт. Исто така, даденото овластување било непрецизно и оставало можност за правна несигурност, па и одредени злоупотреби, со што се повредувало и начелото на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок.

Во конкретниот случај, противуставноста на оваа оспорена одредба, подносителот ја извлекува од претпоставки за евентуални можности од злоупотреба на со закон дадено овластување, односно причините за противустаноста ги темели на претпоставките дека Советот на експерти може да го злоупотреби даденото општо овластување и во своето делување да излезе надвор од своите ингеренции. Меѓутоа, според Судот, од аспект на овие наводи не може да се доведе под уставно сомнение егзистирањето на оспорената законска одредба во правниот поредок, поради следното:

Советот на експерти е орган на Агенцијата за супервизија на осигурувањето (член 158-д), чиј претседател и членови ги именува и разрешува Собранието на Република Македонија на предлог на Владата на Република Македонија (член 158-ѓ), односно орган со закон утврдени надлежности (член 158-ѕ), меѓу кои и надлежноста, односно овластувањето од оспорената одредба од членот 158-ѕ точка 1 да донесува подзаконски акти за спроведување на овој закон и други закони во нејзина надлежност и други акти во насока на пропишување на услови, начин и процедури за спроведување на супервизијата. Со оспорената законска одредба законодавецот уредил овластување за Советот на експерти како орган на Агенцијата да донесува подзаконски и други акти и според нас нема уставна пречка законодавецот да пропише овластување за орган или друг субјект, со подзаконски или друг акт да се врши доуредување на одредби од закон и тоа не значи мешање на извршната во законодавната власт.

Тргнувајќи од анализата на оспорената законска одредба, произлегува дека Советот на експерти има уставно и законско овластување да донесува подзаконски акти, поради што не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека со оспорената одредба на членот 158-с точка 1 од Законот, се повредува темелниот принцип на владеењето на правото, ниту темелниот принцип на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, бидејќи овластувањето на Советот на експерти, дадено во определената законска одредба, законодавецот го уредил во функција на операционализација на закон. Имено, даденото овластување кое е пропишано на општ начин во самата одредба, е во функција на транспонирање на прашања од закон во подзаконски пропис во смисла на нивно доуредување, односно заради доразработка на закон, а не како дискреционо право за овластениот субјект со подзаконски акт да креира законска материја. Меѓутоа, прашањето дали овластениот субјект се движел во рамките на своите законски овластувања или излегол надвор од тие рамки, е прашање на уставно судска оцена на одреден општ акт, од каде може да се цени дали овластувањето се движи во законските рамки, односно дали со општиот акт се доуредуваат законски одредби или пак станува збор за оригинерно уредување на материја која е предмет на закон.

Имајќи го предвид изнесеното, Судот оцени дека во конкретниот случај не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби од членот 154 став 1 точки 1 и 2 и членот 158-ѕ точка 1 од Законот со одредбите од Уставот.

9. Врз основа на оспорениот член 154 став 1 точка 2 од Законот за супервизија на осигурување, Советот на експерти го донел оспорениот правилник за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето.

Со иницијативата се оспорува и Правилникот за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето, донесен од Советот на експерти на Агенцијата за супервизија на осигурување, бидејќи Агенцијата со овој пропис се впуштила во креирање на надлежност сама да утврдува права и обврски за членовите на Комисијата, секретарот и кандидатите заинтересирани за обука и полагање на стручен испит за стекнување со стручна подготвеност за вршење на работи на застапување во осигурувањето.

Од анализата на оспорениот правилник во целина, вклучително и неговите одредби посебно, произлегува дека целтта заради кој тој е донесен, е поблиску да се пропишат условите за стекнување со, и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење на работи на застапување во осигурувањето (член 154 став 1 точка 2 од Законот). Со членот 154 став 2 од Законот е определено дека организирањето на обуката и спроведувањето на стручната подготвеност на кандидатите, го спроведува Агенцијата за супервизија на осигурувањето или од неа овластен орган. Наведеното значи дека законодавецот препуштил со подзаконски акт Агенцијата или од неа овластен орган, да ги уреди прашањата во врска со организирањето и спроведувањето на обуката, како и испитувањето на кандидатите, па во таа насока со подзаконскиот акт односно со оспорениот правилник е уредено дека Советот на експерти како орган на Агенцијата формира Комисија пред која се полага стручниот испит за проверка на стручната подготвеност потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето, а по спроведувањето на обуката на кандидатите. Со одредбите од оспорениот правилник исто така е уреден начинот на пријавувањето на кандидатите и потребната документација за таа цел, бодирањето и оценувањето на кандидатите, како и случаевите на целосно или делумно ослободување на лица од обука и полагање на стручниот испит во случај на претходна стекната соодветна квалификација за застапник во осигурувањето (стекнати меѓународни уверенија, лиценци и други дипломи во областа на осигурувањето).

Меѓутоа, Агенцијата односно нејзиниот орган Советот на експерти, тргнувајќи од овластувањето од членот 154 од Законот да може да ја организира обуката и да го спроведува испитот, односно поблиску да ги пропише условите за стекнување со и испитување на стручната подготовка потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето, не останал во тие рамки, туку излегол надвор од даденото овластување на начин што се впуштил во изворно уредување на прашања за права и обврски на членовите на Комисијата и секретарот, како и правата и обврските за кандидатите, пропишувајќи услови кои не произлегуваат од Законот. Конкретно со членот 3 став 5 од оспорениот правилник, Агенцијата односно Советот на експерти, пропишал право на награда за членовите на Комисијата и секретерот, а со членот 4 став 4 од наведениот правилник, пропишал и обврска за кандидатите за плаќање на надоместок за посетата на обуката и полагањето на испитот во висина на реалните трошоци за спроведувањето на обуката и испитот. Исто така, обврска за плаќање на надоместок е пропишан и со членот 9 став 2 од оспорениот правилник за лица кои посетуваат дел од обука и полагање на испит, која висина на надоместок ја утврдува советот на експерти на агенцијата. Следствено на вака пропишаните одредби, со членот 5 став 2 точка 3 од оспорениот правилник, е пропишана и обврска за кандидатите кон пријавата за посета на обуката и полагањето на испитот да достават и доказ за платен надомест за учеството на обуката и полагањето на испитот.

Во конкретниот случај, Агенцијата за супервизија на осигурувањето односно Советот на експерти како нејзин орган, впуштајќи се во операционализација на одредбите од Законот по однос на начинот на организирање и спроведување на обуката и полагањето на стручните испити, со подзаконскиот акт пропишал права и обврски за членовите на комисијата, секретарот и кандидатите заинтересирани за посета на обуката и полагањето на испитите, кои се предмет на законско уредување, а не со подзаконски акт, односно даденото овластување го употребил во насока на изворно уредување на прашања кои се законска материја, па оттука ваквата подзаконска формулација на оспорените одредби од Правилникот, Судот оцени дека не може да се смета како разработка на конкретна законска норма во функција на нејзино извршување.

Поради наведеното, Судот оцени дека членот 3 став 5, членот 4 став 4, членот 5 став 2 точка 3 и членот 9 став 2 од оспорениот правилник со кои се уредуваат право на награди за членовите на комисијата и секретерот и обврски за кандидатите за плаќање на надоместоци, не се во функција на операционализација на одредби од Законот, бидејќи во Законот не се утврдени критериумите и рамките за тие права и обврски, па оттука без претходно постоење на начелно уредување на овие прашања во Законот, од каде понатаму тие би се операционализирале со подзаконски или други акти, се доведува во прашање нивната уставна и законска оправданост. Ова од причини што ако нема права и обврски во Законот и критериуми, тогаш не ќе може со подзаконскиот акт ниту поблиску да се уредуваат и операционализираат тие права и обврски. Конкретно таков е случајов во овој предмет, каде законодавецот со закон не ги регулирал правата и обврските и критериумите на правата и обврските на членовите на комисијата, секретарот и кандидатите, а изворно ги регулирал со подзаконски акт, што претставува мешање на законодавната и извршната власт кои во системот на поделбата на власта се јасно разграничени.

Тргнувајќи од претходно наведеното, пред Судот се постави прашањето за согласноста на одредбите од членот 3 став 5, членот 4 став 4, членот 5 став 2 точка 3 и членот 9 став 2 од оспорениот правилник со одредбите од Уставот и Законот.

10. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2 и 3 од ова решение.

11. Ова решение Судот го донесе, со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У. Бр. 122/2011
28 март 2012 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски