221/2011-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеи 2 и 3 и член 71 од Делов­ни­кот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Репуб­лика Македонија” бр.70/1992), на седни­ца­та одржана на 15 февруари 2012 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 3 став 1 точки 1 и 2 во деловите

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 23 во делот: „и општ акт на органот на управување“ и член 24 став 3 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. СЕ ЗАПИРА ИЗВРШУВАЊЕТО на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

4. Тито Беличанец од Скопје на Уставниот суд на Репуб­лика Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точките 1 и 2 од ова решение.

Според наводите во иницијативата во членот 3 став 1 точки 1 и 3 од Законот за јавните службеници било предвидено во рамките на јавните службеници да се и вработените од образо­ва­ни­ето, во кои спаѓаат и вработените од високото образование. Меѓутоа, високото образование, ниту во однос на кадарот, ниту во однос на институциите не можело да биде под режимот на Законот за јавните службеници, бидејќи референтен закон за високото образование бил Законот за високото образование, како lex specialis, и тој се примену­вал за сите прашања поврзани со високообразовните установи. Понатаму, во иницијативата се укажува на правниот статус на висо­кото образование регулиран во Законот за високото образование. Имено, во членот 1 од овој закон бил определен предметот на уреду­вање според кој се уредувале автономијата на универзитетот и академската слобода, условите и постапката за основање и престанок на високообразовните установи, системот на обезбедување и оцену­вање на квалитетот на високото образование, основите на органи­за­ција, управување, развој и финансирање на високообразовната дејност.

Автономијата на универзитетот била регулирана во членот 2 од Законот за високото образование, и таа подразбирала академска слобода, самостојно одлучување и неповредливост на универзитетскиот простор. Автономијата на Универзитетот била гарантирана и во Уставот на Република Македонија, во членот 46, а условите за основање, вршење и престанок на дејноста на универ­зитетот се уредувале со закон. Тоа значело дека надвор од Законот за високото образование, прашањата од областа на високото образо­вание се уредувале само со акти што ќе ги донесуваат телата и органите на универзитетот. Автономијата имала 4 важни аспекти: академска автономија, финансиска автономија, организациона авто­номија и кадровска автономија.

Со законското решение во оспорените одредби од член 3 став 1 точка 1 и 3 во деловите, „образование“ од Законот за јавните службеници дирекно се оневозможувала имплементацијата на повеќе членови од Законот за високото обрзование, и тоа: член 17 кој го дефинирал статусот на Универзитетот, член 18 кој ја регулирал дејноста на Универзитетот и член 20 кој ја регулира дејноста на единиците на универзитетот.

Во иницијативата, покрај цитатите на наведените законски одредби, во однос на неуставноста на членот 3 став 1 точки 1 и 3 во деловите „образование“ од Законот за јавните службеници, е наве­дено дека со тоа што се попречувало функционирањето и имплемен­тацијата на одредбите од Законот за високо образование, се повре­дувале повеќе одредби од Уставот, и тоа: – членот 8 став 1 алинеја 3, според која „владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија“; членот 44 став 1, според кој „секој има право на образование“; членот 46 став 1, според кој „на Универзитетот му се гарантира автономија“ и ставот 2, според кој „условите за основање, вршење и престанок на дејноста на универ­зитетот се уредуваат со закон“; членот 47, според кој „се гарантира слободата на научното, уметничкото и на другите видови творештво и Републиката го поттикнува, помага и штити развојот на науката, уметноста и културата“; и членот 51 според кој „законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите“.

Во однос на членот 23 во делот: „и општ акт на органот на управување“ од Законот за јавните службеници, во иницијативата се наведува дека овој оспорен законски дел се наоѓал во делот од Законот што ги регулирал правата и обврските на јавните службеници и регулирал дека јавниот службеник имал право на плата и надоместоци на плата под условите и критериумите утврдени со закон, колективен договор и општ акт на органот на управување.

Во овој дел од Законот бил предвиден и оспорениот член 24 став 3, според кој министерот донесува Етички кодекс за јавните службеници.

Според иницијативата, двете наведени оспорени одредби од Законот за јавните службеници не биле во согласност со наведените одредби од Уставот.

Во иницијативата, како аргумент за неуставноста на чле­нот 23 во оспорениот дел од Законот, се наведува дека Министерс­твото за образование и наука со општ акт ќе утврдувал мерила и критериуми кои ќе требале да се применуваат и во високото образо­вание за начин на пресметување на платите и другите надоместоци за кадарот во високото образование, а како аргумент за неуставноста на членот 24 став 3 од Законот, е наведено дека било неразбирливо зошто за образовна установа етички кодекс би носел министерот за информатичко општество и администрација, кога Универзитетот „Св. Кирил и Методиј“ во Скопје имал Етички кодекс задолжителен за сите негови наставници, студенти и вработени, па со новопредвидениот етички кодекс се повредувала автономијата на Универзитетот да донесува свој етички кодекс.

Со иницијативата се бара Судот да донесе решение за времена мерка со која ќе го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби од Законот.

5. Судот на седницата утврди дека во членот 3 став 1 точки 1 и 2 од Законот за јавните службеници е предвидено дека одделни изрази употребени во овој закон го имаат следново значење:

1) Јавни службеници се вработените кои вршат работи од јавен интерес во дејностите образование, култура, наука, труд и социјални работи, социјална заштита и заштита на детето, устано­вите, фондовите, агенциите, јавните претпријатија основани од Република Македонија, општините, општините во градот Скопје, односно градот Скопје, а не се опфатени со Законот за државните службеници,

2) Јавна служба се институциите на дејностите образо­вание, култура, наука, труд и социјални работи, социјална и детска заштита, установите, фондовите, агенциите, јавните претпријатија основани од Република Македонија, општините, општините во градот Скопје, односно градот Скопје, а не се опфатени со Законот за државните службеници,

Членот 23 од Законот, предвидел:

„Јавниот службеник има право на плата и надоместоци на плата под услови и критериуми утврдени со закон, колективен договор“.
Членот 24 став 3 од Законот, предвидел:

“Министерот донесува Етички кодекс за јавните службе­ници“.

6. Според членот 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се владеењето на правото и поделбата на државната власт на законо­давна, извршна и судска.

Според членот 44 од Уставот, секој има право на образо­вание. Образованието е достапно на секого под еднакви услови. Основното образование е задолжително и бесплатно.

Според членот 46 од Уставот, на универзитетот му се гарантира автономија. Условите за основање, вршење и престанок на дејноста на универзитетот, се уредуваат со закон.

Според членот 47 ставови 1, 2 и 3 од Уставот, се гарантира слободата на научното, уметничкото и на другите видови творештво, се гарантираат правата што произлегуваат од научното, уметничкото или друг вид интелектуално творештво и Републиката го поттикнува, помага и штити развојот на науката, уметноста и култу­рата.

Согласно членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидатт во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Законот за јавните службеници, согласно членот 1, како предмет на уредување го има опфатот на јавната служба, заеднич­ките начела и основите на вработувањето, правата и должностите, одговорноста, оценувањето, престанокот на вработувањето, зашти­тата и одлучувањето за правата и обврските и регистарот на јавните службеници.

Во членот 2 од овој закон е утврдено дека јавните службе­ници се лицата кои вршат работи и работни задачи од јавен интерес во согласност со Уставот, закон и ратификувани меѓународни догово­ри, професионално, политички неутрално и непристрасно.

Во оспорениот член 3 од Законот е определено значењето на одделни изрази употребени во овој закон, односно субјектите и институциите на кои се однесува овој закон.

Според членот 4 од овој закон, за прашањата кои се однесуваат на вработувањето, правата и должностите, одговорноста, оценувањето, престанокот на вработувањето, заштитата и одлучува­њето за правата и обврските на јавниот службеник, за кои со закон е пропишана посебна постапка, се постапува според одредбите на тој закон. Прашањата што не се уредени со овој закон ќе се уредат со посебен закон. Оттука, Законот за јавните службеници има супсиди­јарна примена, односно тој не се применува и не се однесува за оние прашања за вработените и институциите во јавните служби од наведените дејности, каде со посебни закони и со посебна законска регулатива се веќе на поинаков начин уредени правата и обврските. Овој закон има општи норми за права и обврски, кои во предметната материја ќе се применуваат доколку тие не се со посебни закони поинаку уредени.

Со одредбите од овој закон, меѓу другото, е уредено дека јавните службеници извршуваат работи и работни задачи од јавен интерес врз основа на Устав, закон и ратификувани меѓународни договори во согласност со Уставот (член 5) и начелото на еднаков пристап и соодветна и правична застапеност, начела на двосте­пе­ност, професионално однесување, одговорност, етично однесување, доверливост и економично користење на средствата за работа (членови 6 – 12). Третиот дел од Законот, со наслов „Вработување на јавните службеници“ со членовите 13 – 22 е уредена постапката за вработување на јавните службеници по пат на јавен оглас, интерен оглас, распоредување на јавен службеник во истата институција на друго работно место и преземање на јавен службеник од една во друга институција и се уредени општите и посебните услови. Агенцијата за администрација по барање на институцијата го објавува јавниот оглас и Агенцијата формира комисија за селекција на јавен службеник, која ја спроведува постапката за селекција на кандидат во која има испит од општ и практичен дел, а начинот на селектирање и вработување, според членот 17-а став 5, на јавните службеници го пропишува министерот за информатичко општество и администра­ција. Агенцијата издава потврда за положен испит, со петте најуспеш­ни кандидати а комисијата врши интервју и составува ранг-листа од три најуспешни кандидати до раководното лице на институцијата кој донесува одлука за избор на кандидат. Во другите одредби се уреде­ни другите видови на вработување на јавните службеници со интерен оглас и распоредувања. Раководното лице на институцијата донесува годишен план за соодветна и правична застапеност на заедниците што го доставува до Министерството за информатичко општество и администрација, а надлежниот министер донесува упатство за содр­жината на планот (член 22). Понатаму, правата и должностите на јавните службеници се уредени со членовите 23 – 37 од овој закон, во кои меѓу другото е уредено дека: јавниот службеник има право на плата и надоместок на плата под услови и критериуми утврдени со закон, колективен договор и општ акт на органот на управување; должност за чување на класифицирана информација; право да се усовршува и оспособува, право да основаат синдикати, право на штрајк итн. Со одредбите од членовите 38 – 51 од овој закон е уреде­на дисциплинската одговорност на јавните службеници и материјал­ната одговорност за штетата која на работа или во врска со работата, намерно или од крајна небрежност ја предизвикал на институцијата. Со одредбите од членовите 60 – 63 од овој закон, уредно е оценувањето на јавните службеници, а со членовите 64 – 70 е уредено прашањето за престанок на вработувањето на јавниот службеник по пат на спогодба, на негово барање, по сила на закон и во други случаи утврдени со овој закон. Со одредбите од членовите 71 – 78 од овој закон е уредена заштитата и одлучувањето за правата и обврските на јавните службеници и регистарот на јавните службеници во Министерството за информатичко општество и администрација, а со одредбите од членовите 78-а – 78-д е регулиран надзорот на државниот управен инспекторат во институциите кој може да биде редовен, вонреден и контролен; и со членовите 78-ѓ – 78-е се уредени прекршочните одредби.

Со иницијативата е поставено прашањето на уставноста на законското решение со кое вработените и институциите на висо­кото образование се опфатени под режимот на Законот за јавните службеници.

Уставносудската анализа од овој аспект на иницијативата е следнава:
– Законодавецот имал интенција се она што не било опфатено со Законот за државните службеници да биде регулирано со Законот за јавните службеници, како вработени кои вршеле работи од јавен интерес, преку стандарди­зи­рање на права и обврски, преобразувајќи ги овие вработени како јавни службеници што работат во јавни служби, наспроти посебно регулираните правни односи во области кои произлегуваат од нормите во материјалното право.

Имено, Законот за високото образование („Службен вес­ник на Република Македонија“ бр.35/2008, 103/2008, 26/2009, 83/2009, 99/2009, 115/2010, 17/2011 и 6/2012), во членот 1 како предмет дефи­нирал дека ги уредува автономијата на универзитетот и академската слобода, условите и постапката за основање и престанок на високо­образовните установи, систем за обезбедување и оцену­ва­ње на квалитетот на високото образование, основите за организација, упра­вување, развој и финансирање на високообразов­ната дејност. Оттука, според Судот, законодавецот не е конзистентен со воспоставу­вањето на два закон­ски режими на регулирање на материјата на високото образо­вание, односно покрај посебниот Закон за високото образо­вание, го опфатил високото образование во општата дефини­ција „образование“ во одредбите и во Законот за јавните службеници, со паралелно различно системско регулирање на прашањата од една материја. Имено, со посебниот Закон за високото образование се регулира автономијата на универзитетот, вршењето на дејностите на универ­зитетите и единиците во нивниот состав врз принципот на академска автономија, се гарантира интелектуалната слобода на членовите на академската заедница и творечката природа на истражувачкиот и образовниот процес. Со Законот, во членот 13 е регулирана автоно­мијата во управувањето на универзитетот, што се изразува во организирањето и вршењето на високообразовната дејност и располагањето за таа цел, со финансиските средства.

Со членот 14 од овој закон е утврдена и неповредливоста на унивезитетскиот простор, односно полицијата и другите државни органи на безбедност не можат без согласност на ректорот, односно директорот или на лице овластено од нив, да влегуваат во овој простор, освен за спречување на извршување на кривично дело, на непосредно што претстои или започнато кривично дело, за задржу­ва­ње на неговиот сторител, како и во случај на природни и други непо­годи. На универзитетот и на самостојните високообразовни установи се забранува политичко и верско организирање и дејствување, како и истакнување на партиски и верски обележја.

Оттука, според Судот постои некомпатибилност на стату­сот јавни службеници, државни органи и институции во смисла на Законот за јавни службеници, со вработените во високото образо­ва­ние, високообразовните институции и униврзитети.

Наспроти регулативата во Законот за јавните службеници за вработувањето на јавните службеници по пат на јавен оглас, интерен оглас, распоредување на јавен службеник во истата институ­ција на друго работно место и преземање од една во друга институ­ција, врз основа на општи и посебни услови, потоа разработениот целосен законски систем преку Агенција за администрација за спрове­дување на селекции на кандидати за вработување, преку полагања на општ и практичен дел, и други елементи регулирано во Законот, во правниот поредок во Република Македонија постои и посебниот Закон за високото образование, кој од овој аспект го регулира висо­кото образование без можност тоа истовремено да се опфати во административните стандарди на јавните службеници и државни органи и други државни институции.

Ова особено што, меѓу другото, со Законот за високото образование законодавецот утврдил обезбедувањето и оценувањето на квалитетот на високото образование да го врши Одборот за акредитација и евалуација на високото образование, а системот на обезбедување и оценување на квалитетот на високото образование е уреден со членовите 69 – 72, во кој се за таа цел регулирани надлеж­ностите на Одборот составен од 23 члена прецизно пропишани со Законот, од редот на професорите, членови од Македонската акаде­мија на науките и уметностите, работодавачите, интеруниверзалниот парламент на студентите и членови именувани од Владата на Република Македонија. Со одредбите од овој закон подробно се регулирани и прашањата кои се однесуваат за начинот и условите за избор на лице во наставно научно, наставно и соработничко звање и должностите во извршувањето на високообразовната дејност, преда­вањата и педагошките активности.

Овој посебен Закон регулира посебна материја, специ­фична и по карактерот што ја опфаќа содржината на законска обработка на уставно гарантирана автономија на универзитетите и вршењето на високообразовната дејност, која содржина не може да се поистовети со другите видови образование, односно да се подведе под општиот третман на „образование“ и во таков контекст да се разгледува со основното и средното образование во рамки на Законот за јавните службеници. Тука станува збор за високообразовна дејност која е комплексна материја сама по себе, и од аспект на дејноста, вршителите на дејноста, системот на вреднување, неповредливоста на универзитетскиот простор, организирање, управување, развој и финансирање, што нема конекција со административниот третман во одредбите од Законот за јавните службеници.

Според Судот, во анализата не се прави компарирање на два различни закони и ценење на нивната усогласеност, што и не е во надлежност на Уставниот суд на Република Македонија, туку дирекно се поставува посебноста на правната рамка на високото образование регулирана од законодавецот во Законот за високо образование и со тоа е веќе стриктно определена оваа законска материја, која не може да се прифати во општиот термин „образование“ во оспорената одредба од Законот за јавните службеници дека е под режимот и на овој втор закон. Оттука, се поставува прашањето на согласноста на членот 3 став 1 точки 1 и 2 во деловите „образование“ од Законот за јавните службеници со Уставот, во однос на членот 8 став 1 алинеја 3, според која владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија и членот 46, според кој на универ­зитетот му се гарантира автономија, а условите за основање, вршење и престанок на дејноста на универзитетот се уредуваат со закон.

Врз основа на наведената анализа, Судот оцени дека се настапени условите согласно членот 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за донесување на решение за времена меррка, односно за запирање на извршување на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби од членот 3 став 1 точки 1 и 2 од Законот.

7. Во однос на оспорениот член 23 во делот: „и општ акт на органот на управување“ од Законот за јавните службеници, со Одлука У.бр.83/2010 од 8 јуни 2011 година Уставниот суд на Република Македонија го укина, во која беше изнесен ставот на Судот дека определувањето во оспорената законска одредба, на услови и критериуми за правото на плата и надоместоци на плата на јавниот службеник да се утврдуваат и со општ акт на органот на управување излегува надвор од уставните определби тие права да се уредуваат со закон и колективен договор.

Со оглед на тоа што во случајов оспорениот дел од членот 23 од Законот не е во правниот поредок, настапени се делов­ничките претпоставки, согласно членот 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за отфрлање на иниција­тивата.

Исто така, со Решение У.бр.77/2011 од 6 јули 2011 година Уставниот суд на Република Македонија не поведе постапка за оценување на уставноста на членот 24 став 3 од Законот за јавните службеници. Според Судот, не е спротивно на Уставот, министерот да донесува Етички кодекс за јавните службеници бидејќи јавните служ­беници имаат обврска да ги извршуваат работите и работните задачи совесно, стручно, ефикасно, уредно и навремено, да не се раководат од свои лични финансиски интереси, да не ги злоупотребуваат овлас­тувањата и статусот, како и да го штитат личниот углед и угледот на институцијата.

Оттука, наведената одредба од Законот веќе била ценета од Судот, а не постојат ниту основи за поинакво одлучување, поради што согласно членот 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, настапени се деловнички претпоставки за отфрлање на иницијативата за оспорување на уставноста на членот 24 став 3 од Законот за јавните службеници.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2 и 3 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во однос на точките 1 и 3, а едногласно во однос на точката 2, во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Лилјана Ингилизова-Ристова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.221/11
15 февруари 2012 година
С к о п ј е
л.а.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски