30/2011-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 29 јуни 2011 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 4 став 3, член 5 став 2, член 8 став 2, член 12, член 13, член 24 став 1 и став 2, член 25 ставовите 2, 3 и 4, член 27 и член 29 од Одлуката за јавни паркиралишта од значење за Општина Центар – Скопје, бр. 07-4202/12 од 20.12.2010 година, донесена од страна на Советот на Општина Центар („Службен гласник на Општина Центар“ бр. 19/2010).

2. Стрезо Стрезовски од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредбите од Одлуката означена во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорените одредби на Одлуката не биле во согласност со Уставот на Република Македонија, Законот за локалната самоуправа, Законот за Градот Скопје, Законот за комунални такси, Законот за јавни патишта; Законот за концесии, Законот за облигационите односи, Законот за спречување и заштита од дискриминација и Протоколот XII од Конвенцијата за заштита на човековите права и основните слободи, донесена од Советот на Европа.

3. Судот на седницата утврди дека Советот на Општина Центар, врз основа на член 22 став 1 точка 4 и член 36 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на РМ“ број 05/02), член 15 став 1 точка 4 алинеја 6 од Законот за Градот Скопје („Службен весник на РМ“ бр.55/04), член 3 став 1 точка 13 од Законот за комунални дејности (“Службен весник на РМ” брoj 45/97, 23/99, 45/02 и 16/04,05/09), член 4 и член 9 од Законот за јавни патишта („Службен весник на Република Македонија“ брoj 84/2008, 52/2009 и 114/2009 и 124/10), член 15 точка 4 алинеја 6 и член 26 од Статутот на Општина Центар („ Службен гласник на Општина Центар“ број 01/06), на 40-тата седница, одржана на ден 20.12.2010 година донел Одлука за јавни паркиралишта од значење на Општина Центар-Скопје, бр. 07- 4202/12 Центар („Службен гласник на Општина Центар“ бр. 19/2010).

Одлуката има 34 члена, поделени во девет глави: Општи одредби (членови 1- 9), Користење на јавните паркиралишта (членови 10-16), Организација и начин на наплата на јавните паркиралишта од затворен тип (членови 17-20), Организација и начин на наплата на јавните паркиралишта од отворен тип (членови 21-23), Повластени паркинг картички (членови 24-26), Користење на услугата на паркирање (членови 27-29), Резервирани места (член 30), Надзор (член 31) и Преодни и завршни одредби (членови 32-34).

4. Согласно член 8 став 1 алинеите 3 и 8 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија. Според став 2 на овој член, во Република Македонија слободно е се што со Уставот и законот не е забрането.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 11 став 2 од Уставот, се забранува секаков облик на мачење, нечовечко или понижувачко однесување и казнување.

Според член 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за кривично дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.

Согласно член 14 став 1 од Уставот, никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.

Согласно член 27 став 1 од Уставот, секој граѓанин има право слободно да се движи на територијата на Републиката и слободно да го избира местото на своето живеалиште. Според став 3 на истиот член, остварувањето на овие права може да се ограничи со закон, единствено во случаите кога е тоа потребно заради заштита на безбедноста на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето.

Според член 35 став 3 од Уставот, Републиката им обезбедува посебна заштита на инвалидните лица и услови за нивно вклучување во општествениот живот.

Според член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Според член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот. Според став 4 на овој член, ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста.

Согласно член 56 став 3 од Уставот, со закон се уредуваат начинот и условите под кои определени добра од општ интерес за Републиката можат да се отстапат на користење.

Според член 68 од Уставот, Собранието на Република Македонија, покрај другото ги утврдува и јавните давачки.

Согласно член 114 став 1 од Уставот, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа. Според став 4 на овој член, општините се финансираат од сопствени извори и приходи определени со закон и со средства од Републиката.

Оспорената одлука е донесена од Советот на Општина Центар, на седница одржана на 20.12.2010 година.

Според член 1 од Одлуката, со оваа одлука се определуваат јавни паркиралишта од значење на Општина Центар Скопје, начинот на користење и одржување, надзор над паркирањето и други прашања од значење поврзани со јавните паркиралишта. Под јавно паркиралиште се подразбира посебно уреден и обележан простор наменет за паркирање на определен вид возила. Јавните паркиралишта може да бидат надвор од површините опфатени со патиштата и улиците или на самите патишта и улици.

Според член 4 став 3 од Одлуката, одржувањето и користењето на јавните паркиралишта од значење на Општина Центар се во надлежност на Јавното претпријатие за јавни паркиралишта Паркинзи на Општина Центар – Скопје, основано од Општина Центар, за вршење на работи од јавен интерес од локално значење за Општина Центар ( во натамошниот текст: организатор на паркирањето).

Според наводите во иницијативата, оваа одредба била во спротивност со член 22 точка 4 од Законот за локалната самоуправа и член 15 точка 4 алинеја 6 од Законот за Градот Скопје, затоа што општината, а не јавно претпријатие основано од неа, имала законски утврдена надлежност за одржување на јавните паркиралишта.

Судот оцени дека ваквите наводи во иницијативата се неосновани. Имено, Законот за Градот Скопје во член 15 точка 4 алинеја 6 пропишува дека надлежности, односно работи од јавен интерес од локално значење на општините во градот Скопје се комуналните дејности кои значат изградба, одржување и користење на јавни паркиралишта од значење за општината утврдени со урбанистички план.

Според член 22 точка 4 од Законот за локалната самоуправа, општините се надлежни, помеѓу другото, и за комуналните дејности: изградба, одржување, реконструкција и заштита на локалните патишта, улици и други инфраструктурни објекти; регулирање на режимот на сообраќајот; изградба и одржувањето на уличната сообраќајна сигнализација; изградба и одржување на јавниот простор за паркирање; отстранување на непрописно паркираните возила; отстранување на хаварисаните возила од јавните површини.

Согласно член 24 став 1 од овој закон, заради извршување на своите надлежности, општините можат да основаат јавни служби, во согласност со закон. Според став 2 на истиот член, општината може да го делегира вршењето на одредени работи од јавен интерес од локално значење на други правни или физички лица, врз основа на договор за извршување на работи од јавен интерес, во согласност со закон.

Согласно Законот за комунални дејности, одржувањето и користењето на јавниот простор за паркирање, под што се подразбира одржување на просторот и објектите и давање на соодветни услуги, како и утврдување на начинот на негово користење претставува комунална дејност (член 3 точка 13) чие вршење е од јавен интерес. Комунална дејност може да се врши со основање на јавно претпријатие, со давање концесија за вршење на комунална дејност на начин утврден со закон и со дозвола за вршење на комунална дејност (член 14).

Врз основа на наведената законска регулатива, Судот оцени дека неспорно е правото на општината да основа јавно претпријатие за одржување и користење на јавните паркиралишта на просторот на општината или да делегира односно довери вршење на дејности од јавен интерес и по однос на ова прашање не може да стане збор за несогласност на оспорениот член 4 став 3 од Одлуката, со Законот за локалната самоуправа и со Законот за Градот Скопје.

Согласно член 5 став 2 од Одлуката, на површините наменети за паркирање (паркиралишта) во функција на редовна некомерцијална употреба на станбени и деловни објекти и изградени и уредени во рамките на градежна парцела или градба во приватна сопственост, во согласност со урбанистичките планови и документација, не е дозволено вршење дејност паркирање во комерцијални цели.

Според наводите во иницијативата, ваквата определба не била во согласност со член 8 став 2 од Уставот, според кој во Република Македонија слободно е се што со Уставот и закон не е забрането. Ова од причина што советот на Општина Центар воопшто немал овластување за изрекување на забрани од таков вид.

Според Судот, и овие наводи во иницијативата се неосновани. Имено, Законот за комуналните дејности јасно и недвосмислено утврдува дека одржување и користење на јавниот простор за паркирање, под што се подразбира одржување на просторот и објектите и давање на соодветни услуги, како и утврдување на начинот на негово користење, претставуваат комунални дејности од јавен интерес, кои се доверени во надлежност на општината. Оттука, забраната за паркирање во комерцијални цели на површини кои се наменети за паркирање на редовна некомерцијална употреба на станбени и деловни објекти, е токму во функција на обезбедување на непречени услови за реализација на оваа законска надлежност, поради што ваквото ограничување не може да биде сфатено како повреда на темелните вредности на Уставот, како што се наведува во иницијативата.

Член 8 став 2 и член 12 од Одлуката со кои се определувало дека Советот на општината, односно организаторот на паркирањето, вршат утврдување на зоните и дозволеното време на паркирање на јавните паркиралишта од значење за Општина Центар, односно го определуваат начинот и условите за паркирање, се оспоруваат како спротивни на член 15 од Законот за Градот Скопје, затоа што наведената активност била во надлежност на Градот Скопје, а не на општините во Градот Скопје, како што бил конкретниот случај.

Судот оцени дека ваквите наводи во иницијативата се неосновани. Имено, според член 10 од Законот за Градот Скопје, утврдувањето услови и режим на сообраќајот на подрачјето на Градот Скопје претставува комунална дејност во надлежност на Градот Скопје. Според Законот за безбедност на сообраќајот на патиштата (“Службен весник на Република Македонија“ број 54/2007, 86/2008, 98/2008, 64/2009, 161/2009, 36/11 и 51/2011), под “Сообраќаен режим” се подразбира начин на водење на сообраќајот на пат, односно дел од пат или населено место, односно дел од населено место означен со соодветна сообраќајна сигнализација (член 2 точка 87). Меѓутоа, со конкретно оспорената одлука не се пропишува режим на сообраќај во смисла на Законот, туку само се регулира начинот и условите на паркирање на возилата на површините означени како јавни паркиралишта, поради што наводите во иницијативата дека општината Центар незаконски ги презмала надлежностите на Градот Скопје, се неосновани.

Според член 13 од Одлуката, со паркирањето на возилото на јавно паркиралиште, се смета дека возачот односно сопственикот на возилото се согласил и ги прифатил условите за користење на јавното паркиралиште пропишани со оваа одлука или од страна на организаторот на паркирањето.

Со иницијативата се оспорува член 13, поврзано со членовите 24, 25, 27 и 29 од Одлуката, поради, како што е наведено, направена дискриминација во однос на оние возачи кои ќе ги користат услугите на организаторот на паркирањето, бидејќи ќе морале да ги прифатат условите за паркирање предвидено со Одлуката, иако Одлуката не била договор за облигационен однос, па да се вметнуваат вакви или други слични обврски, како и поради тоа што граѓаните ќе се казнувале за дела кои не биле утврдени со закон и за кои не била предвидена казна. Поради наведеното, оспорениот член 13 не бил во согласност со член 8 од Уставот – владеењето на правото.

Во одговор на ова прашање, Судот ги имаше предвид одредбите на Законот за комунални дејности. Така, според член 27 на овој закон, висината на цената и начинот на плаќање на комуналните услуги, ја определува управниот одбор на јавното претпријатие, по претходна согласност на основачот. Според член 28 на истиот закон, ако корисникот редовно не ја плаќа комуналната услуга, давателот има право да го прекине давањето на услугата, под услови и на начин утврден со закон. Оттука, Судот ги оцени како неосновани наводите во иницијативата дека обврската за плаќање за паркирање била обврска за граѓаните која не била спомената во ниеден закон и дека поради тоа била незаконита. Исто така, Судот оцени дека треба да се има предвид дека секој корисник на услугата е однапред запознаен со условите на паркирањето, вклучително и со цената и негов личен избор е дали ќе ја користи комуналната услуга за паркирање под тие услови или не. Тоа не значи склучување на посебен договор со организаторот на јавното паркиралиште, туку само можност за користење на паркирање на одредено место, за определено време и цена, претходно познати. Поради наведеното, Судот не ги прифати како основани наводите во иницијативата дека со член 13 од Одлуката се повредувало владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Членот 24 став 1 од Одлуката се оспорува како дискриминаторски, затоа што овозможувал одредена категорија граѓани (корисник-станар кој има постојано или времено живеалиште, односно престојувалиште на адреса која го опфаќа јавното паркиралиште) да има повластени услови во поглед на цената и времето на задржување, со што оваа категорија граѓани била ставена во привилегирана положба во однос на другите граѓани, во зависност од социјалната, имотната и општествената положба, односно од тоа кој каде поседува стан и кој каде живее и кој каде и дали работи. Ова било директен атак врз принципот на рамноправноста на граѓаните, слободата на движењето, хуманизмот, солидарноста, социјалната правда и другите темелни вредности и определби на уставниот поредок на Републиката. Особено што станувало збор за центарот на главниот град на Републиката, Скопје, каде се наоѓаат зградите на Собранието, Владата, Уставниот суд, Врховниот суд, Македонскиот народен театар и други институции кои ја прават Република Македонија модерна демократска држава и кои им припаѓаат на сите граѓани и сите имаат еднакво право и под исти услови да пристапат кон нив.

Ваквите наводи во иницијативата Судот ги оцени како неосновани. Ова затоа што неспорно е уставното право на секој граѓанин слободно да се движи на територијата на Републиката и слободно да го избира местото на живеење. Меѓутоа, при тоа, мора да се има предвид фактот дека определени категории корисници на паркирање имаат станбен или деловен простор на подрачјето што гравитира кон определено јавно паркиралиште. Оттука, доколку овие категории граѓани не бидат изземени од режимот што важи за корисниците на паркиралиштето што доаѓаат надвор од тоа подрачје, истите ќе бидат ставени во многу нерамноправна и тешка положба (од аспект на непречено и нормално користење на својот имот, како и финансиски). Токму во ова е и смислата на воведувањето на повластени услови во поглед на цената и времето на задржувањето за овие корисници – граѓани и таквиот режим не претставува нивно ставање во привилегирана положба во однос на другите граѓани, спротивно на одредбите на Уставот.

Според член 24 став 2 од Одлуката, корисникот-станар кој има постојано или времено живеалиште, односно престојувалиште на адреса која го опфаќа јавното паркиралиште плаќа надоместок на трошоци за тековно одржување на јавните паркиралишта, чија висина се утврдува со посебен акт на организаторот на паркирањето.

Оваа одредба се оспорува затоа што не постоел законски основ граѓаните кои плаќаат даноци, надоместоци и такси, повторно да бидат обврзани да плаќаат надоместок на трошоци за тековно одржување на јавните паркиралишта.

Во оваа смисла Судот оцени дека треба да се има предвид член 26 од од Законот за комунални дејности, каде се пропишува дека средства за вршење на комунални дејности на објекти на комуналната инфраструктура што служат за заедничка комунална потрошувачка, во која група спаѓаат и јавните паркиралишта, се остваруваат од цената на комуналните услуги. Според член 27 на истиот закон, висината на цената и начинот на плаќање на комуналните услуги, ја определува управниот одбор на јавното претпријатие, по претходна согласност на основачот. Оттука, според Судот, плаќањето надоместок на трошоци за тековно одржување на јавните паркиралишта има законска основаност, при што треба да се има предвид дека обврска за плаќање на ваквиот надоместок имаат само корисниците на услугата, а не и сите граѓани, поради што не можат да се прифатат како основани наводите во иницијативата за незаконитоста на овој надоместок.

Членот 25 ставовите 2, 3 и 4 од Одлуката се оспоруваат како спротивни на член 8 став 1 алинеја 8, член 35 став 3 и член 54 ставовите 1 и 3 од Уставот, како и член 3 и член 9 од Законот за заштита и спречување на дискриминација, затоа што лицата со посебни потреби и инвалидите биле предмет на понижувачка дискриминација и сегрегација.

Ваквите наводи во иницијативата Судот ги оцени како неосновани. Ова од причина што со член 25 став 1 од Одлуката се определува дека корисник-лице со посебни потреби и инвалид се ослободени од плаќање на услуга за паркирање. Согласно оспорениот став 2 на овој член, корисникот од став 1 од овој член правото на бесплатно паркирање го остварува исклучиво на местата означени за паркирање на лица со посебни потреби и инвалиди. Според оспорениот став 3 на истиот член, доколку сите паркинг места означени за паркирање на лица со посебни потреби и инвалиди се зафатени, корисникот од став 1 на овој член не остварува право на бесплатни паркирање на друго паркинг место на јавното паркиралиште. Според став 4 на овој член, организаторот на паркирањето со посебен акт ги утврдува категориите на лица со инвалидитет кои можат да користат бесплатно место за паркирање.

Видно од содржината на членот 25 од Одлуката, произлегува дека со истиот се овозможува лицата со посебни потреби да добијат повластен третман во користењето на комуналната услуга паркирање на јавните паркиралишта и истовремено со тоа се воведува афирмативна мерка за елиминирање или намалување на фактичките нееднаквости, со цел да се заштитат маргинализираните групи, што е во согласност со начелото на хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, утврдени во член 8 став 1 алинеја 8 од Уставот. Оттука, уредувањето на начинот на повластено користење на услугата, кое не е бесплатно во секој случај, не може да се прифати како дискриминација и сегрегација на лицата корисници на ова право, односно како повреда на нивните слободи и права согласно член 35 и член 54 од Уставот, како што неосновано се наведува во иницијативата.

Од истите причини, Судот не го прифати ниту тврдењето во иницијативата, дека оспорените одредби на членот 25 не биле во согласност со член 3 од Законот за спречување и заштита од дискриминација („Службен весник на Република Македонија, бр. 50/2010) според кој се забранува секоја директна или индиректна дискриминација, повикување и поттикнување на дискриминација и помагање во дискриминаторско постапување врз основа на пол, раса, боја на кожа, род, припадност на маргинализирана група, етничка припадност, јазик, државјанство, социјално потекло, религија или верско уверување, други видови уверувања, образование, политичка припадност, личен или општествен статус, ментална и телесна попреченост, возраст, семејна или брачна состојба, имотен статус, здравствена состојба или која било друга основа која е предвидена со закон или со ратификуван меѓународен договор, како и со член 9 од истиот закон, според кој како дискриминација ќе се смета и секоја активност со која некое лице директно или индиректно повикува, охрабрува, дава упатства или поттикнува друго лице да изврши дискриминација.

Според член 27 став 1 од Одлуката, за користење на јавните паркиралишта корисникот е должен да плати соодветен паричен износ на име цена на услуга за паркирање. Според став 2 на овој член, Организаторот на паркирање донесува Ценовник на услуги и надоместоци на јавните паркиралишта, со претходна согласнот од Советот на Општина Центар – Скопје.

Во одговор на прашањето покренато со иницијативата – дали на граѓаните незаконски им се наметнува плаќање на цена за услугата паркирање, паралелно со законски предвидената комунална такса и дали со тоа се воведува јавна давачка, Судот го имаше предвид следното:

Според член 3 став 1 точка 8 од Законот за комуналните такси (“Службен весник на Република Македонија” бр. 61/04, 64/2005 и 92/2007), комуналните такси се плаќаат за користење на простор за паркирање на патнички моторни возила, товарни моторни возила и нивните приколки и автобуси, што за таа цел ќе ги определи општината. Во оваа смисла, со член 28 од Одлуката се определува дека за користење на јавните паркиралишта организаторот на паркирањето, во име на Општина Центар, ја собира и уплаќа комуналната такса.

Според член 27 од Законот за комунални дејности, висината на цената и начинот на плаќање на комуналните услуги, ја определува управниот одбор на јавното претпријатие, по претходна согласност на основачот. Токму оваа одредба, Според Судот, е законски основ за наплата на услугата за паркирање која ја пружа јавното претпријатие како организатор на паркирањето. Станува збор за услуга која подразбира вршење на технички и организациски работи, наплата и контрола над паркирањето на возилата и останатите работи на јавните паркиралишта кои ги врши организаторот на паркирањето, поради што истиот ја наплаќа од корисниците својата услуга.

Поради тоа, според Судот, прашањето на комуналната такса не смее да се поистоветува со прашањето на правото на определување на цена на услугата и на наплатата на истата од страна на јавното претпријатие. Имено, комуналната такса претставува изворен приход на општината што е утврден со закон, а цената на услугата, пак, претставува приход на јавното претпријатие, што се утврдува од страна на Јавното претпријатие во согласност со основачот. Поради наведеното, Судот не го постави прашањето за согласноста на член 27 од Одлуката со Уставот и со закон, како што се наведува во иницијативата.

Според член 29 став 1 од Одлуката, доколку корисникот не изврши плаќање на цената на услугата ( цена на паркирање и други трошоци) на начин и услови утврдени со оваа одлука и други акти на организаторот на паркирањето кои се однесуваат на начинот на наплата, ќе се смета дека корисникот постапил спротивно на одредбите за начинот на користење на јавните паркиралишта и овластено лице на организаторот на паркирањето може да издаде дневна паркинг карта или да побара блокирање на тркалата (блокатори на тркала) или отстранување на возилото од паркиралиштето со специјално пајак возило. Според став 2 на истиот член, доколку корисникот се задржи подолго време од времето утврдено за користење на јавно паркиралиште, односно не го почитува временското ограничување за одредено јавно паркиралиште, соодветно се применуваат одредбите од став 1 од овој член.

Според наводите во иницијативата, оваа одредба се оспорува затоа што со неа се предвидувало казнување на граѓаните за дело кое не било предвидено со закон и со казни кои не биле предвидени со закон, за кое казнување не бил предвиден критериум, со што се повредувале членот 11 став 2 и член 12 – Амандман XX член 1 и член 14 став 1 од Уставот и член 7 став 1 од Конвенцијата за заштита на човековите права и основните слободи донесена од Советот на Европа.

Според содржината на оваа одредба, Судот оцени дека со истата не се предвидува никаква казнена санкција, односно никакава казна за граѓаните, како што се наведува во иницијативата, ниту пак некаков облик на мачење или понижувачко однесување, туку се предвидуваат мерки за оние корисници на јавните паркиралишта, кои нема да се придржуваат до начинот и условите, јасно и прецизно утврдени од страна на организаторот на паркирањето, со цел овозможување на непречено користење на јавните паркиралишта. Поради наведеното, Судот ги оцени како неосновани наводите во иницијативата за несогласноста на членот 29 од Одлуката со Уставот.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.30/2011
29 јуни 2011 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски