202/2010-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 3 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 9 февруари 2011 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 191 став 12 од Законот за облигационите и стварноправните односи во воздушниот сообраќај („Службен весник на Република Македонија“ бр. 85/2008).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста на член 191 став 11 во делот: „и трошковник за работа на Комисијата“ и став 13 од Законот означен во точка 1 на ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, водењето на прекршочна постапка и изрекувањето на прекршочна санкција претставувало управна функција на Агенцијата за цивилно воздухопловство која спаѓала во нејзиниот делокруг на работа, односно претставувала нејзина надлежност. Вршењето на овие управни функции не можело да се смета за дополнителна работа на Агенцијата и нешто што било надвор од нејзините надлежности. Оттука, и членовите вработени во Комисијата за прекршоци, односно во Комисијата за посредување, не можело да се смета за дополнителен ангажман на вработените во Агенцијата, туку претставувала нивна работна обврска за чие што извршување тие добивале надомест во вид на плата за извршена работа, а не дополнителен надоместок во вид на награда. Затоа, подносителот на иницијативата смета дека дополнителното парично наградување на вработените во Агенцијата (член 191 став 5 од Законот) за извршување на работи што спаѓаат во доменот на надлежностите на Агенцијата и се нејзини управни функции, не било во согласност со владеењето на правото гарантирано со Уставот на Република Македонија.

Согласно наведеното, оспорените одредби од Законот не биле во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 51, член 95 став 3, член 96 и Амандман XX од Уставот, поради што се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на нивната уставност.

При одлучувањето по оваа иницијатива, подносителот на истата предлага да се има предвид Одлуката на Уставниот суд, У.бр. 20/2009 од 13.01.2010 година, со која се укинати член 266-б став 8 и член 266-г став 12 од Законот за работните односи.

4. Судот на седницата утврди дека според член 191 став 11 од Законот за облигационите и стварноправните односи во воздушниот сообраќај, директорот на Агенцијата за цивилно воздухопловство донесува деловник и трошковник за работа на Комисијата. Според став 12 на овој член, членовите на Комисијата за посредување за својата работа имаат право на награда која треба да биде разумна и соодветна на значењето, обемот и сложеноста на прекршоците. Според став 13 на истиот член, висината и видот на трошоците утврдени во трошковникот од ставот 11 на овој член се определуваат во зависност од реалните трошоци што ги има органот потребни за обезбедување на работата на Комисијата за посредување.

5. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според Амандман XX на Уставот, со кој се дополнува член 13 од Уставот, за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања. Против конечна одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка утврдени со закон.

Во членот 51 од Уставот е предвидено дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 7 став 1 од Закон за воздухопловство („Службен весник на Република Македонија“ бр. 14/2006, 24/2007, 103/2008 и 67/2010), за вршење на работите од областа на воздухопловството утврдени со овој закон се основа Агенција за цивилно воздухопловство. Според став 2 на истиот член, Агенцијата е независно регулаторно тело со јавни овластувања утврдени со овој закон. Согласно став 3 на истиот член, Агенцијата во својата работа и при донесување на одлуките во рамките на своите овластувања е целосно политички, финансиски и функционално независна од друг државен орган, друго јавно правно лице или трговско друштво што врши дејност од областа на воздухопловството и е непристрасна кон нив. Според став 4 на овој член, Агенцијата стекнува статус на правно лице со запишување во Централниот регистар на Република Македонија.

Согласно член 8 на овој закон, органи на Агенцијата се Управен одбор и директор.

Согласно член 11 од Законот, директорот одлучува за правата, должностите и одговорностите на вработените во Агенцијата. Директорот обезбедува соодветна и правична застапеност на сите заедници кои живеат во Република Македонија. За вработените во Агенцијата се применуваат одредбите од Законот за работните односи и овој закон.

Според член 12 став 1 од овој закон, Агенцијата се финансира од: дел од надоместокот остварен врз основа за користење на услуги на воздухопловна навигација во македонскиот воздушен простор; надоместок за издавање, продолжување, обновување и промена на уверенија; дозволи, одобренија, согласности и друго, предвидени со овој закон или прописите донесени врз основа на овој закон; надоместок за преглед на воздухоплов; надоместок за проверка на стручната способност на персоналот во воздухопловството и друг стручен персонал; дел од надоместоците за користење на полетно-слетната патека и патеките за возење, односно за полетување, слетување и осветлување и донации, заеми и друга финансиска и техничка помош и други надоместоци утврдени со овој закон и други прописи донесени врз основа на овој закон. Според став 5 на овој член, средствата од ставот 1 на овој член се уплаќаат на сметка на Агенцијата, а се користат за функционирање на Агенцијата, инвестиционо и тековно одржување, за месечни плати и други надоместоци на вработените, за обука и усовршување на вработените и за други неопходни работи.

Со Законот за облигационите и стварноправните односи вo воздушниот сообраќај се уредуваат облигационите односи во воздушниот сообраќај, основите на стварноправните односи во поглед на воздухопловот, постапката на извршување и обезбедување врз воздухоплов и товар во воздухопловот и судирот на законите во поглед на воздушниот сообраќај (член 1 став 1).

Според член 189 став 1 од овој закон, Агенцијата за цивилно воздухопловство врши инспекциски надзор над спроведувањето на обврската на превозникот или договорниот превозник за:
1) обезбедување надомест на штета и помош на патниците во случај на откажување на летот, одбивање на влез на патникот во воздухопловот и во случај на долго одложување на летот, на начинот предвиден со одредбите на Регулативата (ЕЗ) 261/2004;
2) склучување на договор за осигурување од одговорност за штета причинета на патниците, багажот, стварите и спрема трети лица, согласно со законот со кој се уредува задолжителното осигурување во сообраќајот и со Регулативата (ЕЗ) 785/2004 и
3) информирање на патниците за идентитетот на вистинскиот превозник, согласно со Регулативата (ЕЗ) 2111/2005 за востановување на листа на воздухопловни превозници на Заедницата за кои е изречена забрана за вршење сообраќај во рамките на Заедницата и за информирање на патниците во воздушниот сообраќај за идентитетот на воздухопловниот превозник кој ќе го изврши превозот.

Со член 190 од Законот се утврдени прекршоците и казните кои можат да се изречат за сторен прекршок на правното лице и одговорното лице во правното лице.

Согласно член 191 став 1 од овој закон, за прекрошоците од членот 190 на овој закон надлежниот инспектор на сторителот на прекршокот може да му предложи посредување и постигнување на согласност со која сторителот на прекршокот треба да ја плати глобата, другите давачки и да ги отстрани последиците од прекршокот. Според став 3 на овој член, постапката за посредување се покренува со доставување на записникот од ставот 2 на овој член до Комисијата за посредување, кој инспекторот е должен да го достави во рок од три дена од денот на составувањето и потпишувањето. Постапката за посредување, според став 4 на истиот член, се води пред Комисија за посредување формирана од Директорот на Агенцијата за цивилно воздухопловство. Комисијата е составена од три члена од кои еден ја врши функцијата на претседател. Членовите на Комисијата се избираат од редот на вработените во Агенцијата, од кои еден е дипломиран правник (став 5). Согласно став 8 на овој член, за постигнатата согласност во постапката за посредување се склучува спогодба со сторителот на прекршокот. Во спогодбата од ставот 8 на овој член се утврдуваат обврските на сторителот на прекршокот, а особено: висината и начинот на плаќање на глобата, висината и начинот на плаќање на другите давачки и трошоци и евентуалните мерки кои треба да ги преземе сторителот за отстранување на последиците од прекршокот (став 9). Според став 11 од истиот член, директорот на Агенцијата за цивилно воздухопловство донесува деловник и трошковник за работа на Комисијата. Согласно став 12 на овој член, членовите на Комисијата за посредување за својата работа имаат право на награда која треба да биде разумна и соодветна на значењето, обемот и сложеноста на прекршоците. Висината и видот на трошоците утврдени во трошковникот од ставот 11 на овој член се определуваат во зависност од реалните трошоци што ги има органот потребни за обезбедување на работата на Комисијата за посредување (став 13). Според став 15 на овој член, спогодбата од ставот 8 на овој член има сила на извршна исправа, а според став 16 на истиот член, ако постапката за посредување не успее, се поднесува барање за поведување на прекршочна постапка пред надлежниот суд.

Со иницијативата се оспорува законската определба членовите на Комисијата за посредување да примаат дополнителен надоместок за нивната работна обврска, затоа што не станувало збор за дополнителен ангажман на вработените во Агенцијата, туку за нивна работна обврска за чие извршување добиваат плата, што не било во согласност со начелото на владеењето на правото гарантирано со Уставот.

Според Судот, ваквите наводи во иницијативата се основани. Имено, имајќи ја предвид одредбата од Амандманот XX на Уставот, произлегува дека со оваа измена на Уставот, на органите на управата или организација и друг орган што врши јавни овластувања, им е воведена нова надлежност, надлежност за изрекување на прекршочни санкции и водење на прекршочна постапка. Оттука, произлегува дека водењето на прекршочна постапка и изрекувањето на прекршочна санкција претставува управна функција на органот на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, која спаѓа во неговиот делокруг на работа, односно претставува негова надлежност. Според тоа, вршењето на овие управни функции не може да се смета за дополнителна работа на органот и нешто што е надвор од неговите надлежности. Оттука и членувањето на вработените во тој орган, во комисија за прекршоци, односно во комисија за посредување, не може да се смета за нивен дополнителен ангажман, туку претставува нивна работна обврска за чие што извршување тие треба да добиваат надомест во вид на плата за извршена работа, а не дополнителен надоместок во вид на награда. Во оваа смисла, Судот во Предметот У.бр. 20/2009 година, утврди дека дополнителното парично наградување на државните службеници за извршување на работи што спаѓаат во доменот на надлежноста на органот и се негови управни функции, не е во согласност со начелото на владеењето на правото гарантирано со Уставот, поради што ги укина член 266-б став 4 точка 4 и став 8 и член 266-г став 12 од Законот за работните односи, кои одредби предвидуваа вакво право за државните службеници.

Имајќи предвид дека со сега оспорениот Закон за облигационите и стварноправните односи во воздушниот сообраќај се утврдува право на награда на членовите на комисијата за посредување, кои се избираат од редот на вработените во Агенцијата за цивилно воздухопловство, која неспорно е орган што врши јавни овластувања утврдени со Законот за воздухопловство и Закон за облигационите и стварноправните односи во воздушниот сообраќај, произлегува дека работата на комисијата за посредување е во рамките на редовната управна функција на Агенцијата за цивилно воздухопловство, што има основ во Амандманот XX на Уставот. Фактот што комисијата работи само кога постои записник дека е постигната согласност да се спроведе постапка за посредување, односно по потреба, не е од влијание за карактерот на работите што ги врши комисијата. И покрај тоа што за вработените во Агенцијата се применуваат одредбите од Законот за работните односи и овој закон, според Судот, тоа не ги одвојува од државните службеници, кои исто така преку членство во комисии за прекршоци или комисии за посредување, вршат управни работи за потребите на органите на државната управа, согласно Амандманот XX на Уставот, а за кои Судот утврди дека таквото членство не може да се смета за нивен дополнителен ангажман, туку претставува нивна работна обврска за чие што извршување тие треба да добиваат надомест во вид на плата за извршена работа, а не дополнителен надоместок во вид на награда.

Тргнувајќи од наведеното, пред Судот основано се постави прашањето дали работата во Комисијата за посредување може да се смета за дополнителен ангажман на вработените во Агенцијата за цивилно воздухопловство или пак тоа претставува нивна работна обврска за чие што извршување тие треба да добиваат надомест во вид на плата за извршена работа, а не дополнителен надоместок во вид на награда, поради што, се постави прашањето за согласноста на член 191 став 12 од Законот со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

6. Според член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако постојат други процесни пречки за одлучување по иницијативата.

Во однос на наводите во иницијативата кои се однесуваат на оспорувањето на уставноста на член 191 став 11 во делот: „и трошковник за работа на Комисијата“ и став 13 од Законот за облигационите и стварноправните односи во воздушниот сообраќај, и тоа од исти причини поради кои се оспорува уставноста на став 12 на овој член од Законот, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за отфрлање на иницијативата во овој дел. Имено, оспорените одредби од Законот уредуваат други прашања – донесување трошковник за работа на комисијата за посредување и утврдување на критериуми за определување на висината и видот на трошоците во трошковникот, кои не можат да се доведат во корелација со прашањето за правото на награда на членовите во комисијата за посредување од редот на вработените во Агенцијата за цивилна воздушна пловидба, на што се однесуваат аргументите за неуставност изнесени во иницијативата.

Со оглед дека во иницијативата нема други аргументи за оспорување на уставноста на овие одредби, Судот оцени дека постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата во овој дел, поради што иницијативата во делот кој се однесува на барање оцена на уставноста на член 191 став 11 во делот: „и трошковник за работа на Комисијата“ и став 13 од Законот, ја отфрли.

7. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.202/2010
9 февруари 2011 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски