Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 28 алинеи 1 и 3 и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 17 ноември 2010 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на
– уставноста на член 9 точки љ) и х) од Законот за електронски комуникации („Службен весник на Република Македо-нија“ бр.13/2005) и
– уставноста и законитоста на Правилник за видот и содржината на податоците кои операторите на јавните комуникациски мрежи и/или давателите на јавните комуникациски услуги се должни да ги објават во врска со општите услови за пристап и користење, цените и тарифите и параметрите за квалитет на јавните комуни-кациски услуги („Службен весник на Република Македонија“ бр. 1/2006).
2. Граѓанско движење „Отпор“-Штип и Техно-интерекспорт Душко ДООЕЛ-Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 9 точки љ) и х) од Законот за електронски комуникации и уставноста и законитоста на Правилникот, означени во точката 1 од ова решение.
Според подносителите на иницијативата со оспорениот член 9 точка љ) од Законот за електронски комуникации на Агенцијата за електронски комуникации и биле дадени противуставни овласту-вања, а со оспорените членови 11 до 23 од Правилникот така дадените противуставни овластувања биле спроведени. Поточно, со оспорениот член 9 љ) од Законот на Агенцијата, како трето независно лице и било дадено овластување да ја утврди содржината на стандардниот договор помеѓу сите постоечки и идни оператори со комуникациските мрежи, каде што секој поединечен оператор бил посебен пазарен субјект и една од страните на стандардниот договор и граѓаните-корисници, како друга страна на стандарниот договор.
Со ваквото овластување грубо се повредувал членот 55 од Уставот, бидејќи за самостојно гарантиран пристап на пазарот на секој поединечен оператор, како самостоен пазарен субјект, требало да се почитува автономното право сам да ги уредува облигационите односи со корисниците на неговите услуги. за разлика од тоа со оспорената одредба од Законот, Агенцијата ги диктирала условите под кои можело да се пристапи до пазарот, односно граѓаните не можеле слободно да пристапат на пазарот, иако тоа го гарантирал Уставот.
Притоа, ако се земело предвид дека со Законот за облигационите односи (член 12 и член 16 и други), како и со одредбите на Законот за потрошувачите била уредена посебната заштита на граѓаните, како потрошувачи, Агенцијата можела само да изготви начела и принципи на кои би се темелеле автономните општи услови и стандарни договори, но не и да утврди разработени начела на кои морало да се темелат стандардните договори, а со тоа и да ја утврди нивната содржина.
Врз основа на противуставниот основ од Законот за електронски комуникации (оспорениот член 9 љ) Комисијата на Агенцијата за електронски комуникации го донела означениот правилник во кој предмет на оспорување се членовите 11 до 23, кои според подносителите на иницијативата, содржат детална разработка на права и обврски што ги содржи секој облигационен договор, што значело дека Комисијата на Агенцијата, врз основа противуставна надлежност ги материјализирала овие надлежности на тој начин што ја утврдила содржината на стандардниот договор.
По однос на оспорениот член 9 х) од Законот, подноси-телите на иницијативата наведуваат дека е противуставен бидејќи во него и се давало на Агенцијата надлежност да спроведува подзаконски акти, односно правни акти од областа на јавното право. Имено, подносителите на иницијативата поаѓаат од содржината на членот 95 од Уставот и членот 12 од Законот за организација и работа на органите на државната управа и заклучуваат дека во органите на државната управа не можела да спаѓа Агенцијата за електронски комуникации, на што упатувал и членот 7 точки 1 до 7 од Законот за електронските комуникации. Според тоа, Агенцијата можела да донесува само правни акти од областа на приватното право, но не и да носи норми во кои дејствувала државата и да истапува како орган на власта, да донесува и спроведува подзаконски акти, туку како правно лице можела да носи само поединечни правни акти.
3. Судот на седницата утврди дека, според членот 9 точки љ) и х) од основниот текст на Законот за електронските комуникации „Службен весник на Република Македонија“ бр.13/2005) за оствару-вање на работите од членот 8 на овој закон, Агенцијата беше надлежна да:
– „ја утврдува содржината на стандарден договор меѓу операторите на електронски комуникациски мрежи, даватели и корисници на електронски комуникациски услуги (точка љ)“ и
– „донесува и спроведува подзаконски акти донесени врз основа на овој закон (точка х)“.
Основниот текст на Законот со текот на времето претрпел повеќе измени и дополнувања, објавени во „Службен весник на Република Македонија“ бр.55/2007, 98/2008 и 83/2010, кои подносителите на иницијативата ги немале предвид при оспорување на законските одредби.
Со членот 7 од Законот за изменување и дополнување на Законот за електонските комуникации („Службен весник на Република Македонија“ бр.83/2010 од 23 јуни 2010 година) кој влегол во сила на 1 јули 2010 година, меѓу другото, делумно се изменети и оспорените член 9 точка љ) и точка х) од основниот текст на Законот.
Според сегашната содржина на член 9 точка љ) и точка х) од Законот, Агенцијата е надлежна да:
– „ го одобрува и контролира стандардниот договор меѓу операторите на електронски комуникациски мрежи, даватели и корисници на електронски комуникациски услуги (точка љ)“ и
– „донесува и спроведува подзаконски акти потребни за спроведување на овој закон (точка х)“.
Во оспорениот член 11 став 1 од Правилникот е уредена листата на услуги, во оспорениот член 12 се уредени цените и тарифите, во оспорениот член 13 е уреден начинот на плаќање, во оспорениот член 14 е уредено враќањето на паричните средства, во оспорениот член 15 се уредени права на операторот и/или давателот на услугите, во оспорениот член 16 се уредени обврски на операторот и/или давателот на услуги, во оспорениот член 17 се уредени правата на претплатникот, во оспорениот член 18 се уредени обврските на претплатникот, во оспорениот член 19 е уредено ограничувањето или прекинот на пристап, во оспорениот член 20 е уредено исклучување на претплатникот, во оспорениот член 21 се уредени приговорите и жалбите, во оспорениот член 22 е уредено раскинување на претплатнички договор по барање на претплатник, а во оспорениот член 23 е уредено раскинување на претплатнички договор од страна на оператор и/или давател на услугите.
4. Според член 110 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд, помеѓу другото, одлучува за согласноста на законите со Уставот, како и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Според член 15 став 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на закон, односно одделни негови одредби, меѓу другото, содржи означување на прописот или неговите одредби што се оспоруваат и причини за нивното оспорување.
Според член 28 алинеите 1 и 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето и ако постојат процесни пречки за одлучување.
Тргнувајќи од наводите од иницијативата произлегува дека, меѓу другото, предмет на оспорување е и членот 9 точки љ) и х) од основниот текст на Законот за електронски комуникации.
Наведените одредби од Законот, но и многу други, кои се од значење за правилно и целосно утврдување на фактичката и правна состојба по предметот биле предмет на измена и дополну-вање во повеќе наврати, така што дел од одредбите сега имаат суштински промени од значење за донесување на правилна одлука од страна на Судот и можеби, доколку би им биле познати на подносителите на иницијативата, не би предизвикале покренување на прашање за согласност со Уставот и со закон или пак прашањето би го покренале од поинаков аспект од оној изнесен во иницијативата.
Во конкретниот случај во „Службен весник на Република Македонија“ бр.83/2010 од 23 јуни 2010 година објавен е Законот за изменување и дополнување на Законот за електронски комуникации. Овој закон влегол во сила на 1 јули 2010 година, а иницијативата е поднесена на 19 јули 2010 година.
Со наведениот закон, меѓу другото, делумно се изменети и оспорените член 9 точка љ) и точка х) од основниот текст на Законот.
Според сегашната содржина на член 9 точка љ) од Законот, Агенцијата е надлежна да го одобрува и контролира стандардниот договор меѓу операторите на електронски комуни-кациски мрежи, даватели и корисници на електронски комуникациски услуги од каде произлегува дека истата повеќе не е надлежна да ја утврдува содржината на стандарден договор, како што беше предвидено во поранешниот член 9 точка љ).
Според тоа, целта на иницијативата за донесување на нова регулатива е постигната, поради што Судот оцени дека наводите содржани во иницијативата по однос на оспорениот член 9 точка љ) од основниот текст на Законот се беспредметни.
Воедно, Судот констатита дека оспорената одредба (член 9 точка љ) од основниот текст на Законот) е надвор од употреба во правниот поредок, поради што согласно член 110 од Уставот, во врска со член 28 алинеја 1 од Деловникот, Судот оцени дека има процесна пречка за оценување на неговата уставност со оглед на тоа што Уставниот суд е надлежен за оценување на уставноста исклучиво на акти, односно одредби што се во правниот промет.
За разлика од наведеното, по однос на оспорениот член 9 точка х) од основниот текст на Законот, Судот оцени дека со последната измена и дополнување на Законот за електронските комуникации не се направени суштински измени, туку се работи за поинаква формулација, односно според одредбата што сега е во сила, Агенцијата е надлежна, меѓу другото, да донесува и спроведува подзаконски акти потребни за спроведување на овој закон, а според истата одредба, што престана да важи и е предмет на оспорување, Агенцијата беше надлежна да донесува и спроведува подзаконски акти донесени врз основа на овој закон.
Без оглед на наведеното, а имајќи предвид дека во наведената одредба се уредува само еден дел од законски уредената надлежност на Агенцијата, и со истата не се уредува поставеноста и положбата на Агенцијата за електронски комуникации, кои пак се предмет на уредување на повеќе други законски одредби, кои со текот на времето се менувале и дополнувале, Судот оцени дека оваа одредба (член 9 точка х) не може да послужи како појдовна основа за покренување на прашањето за положбата и поставеноста на Агенцијата за електронски комуникации и да се даде одговор на прашањето во иницијативата каков вид на правни акти истата може да донесува. Дури и во ситуација кога Судот би изразил сомнение за уставноста на членот 9 точка х) од Законот, остануваат во правниот поредок низа одредби од Законот со кои се уредува поставеноста и положбата на Агенцијата.
По однос на оспорените одредби од Правилникот Судот го утврди следното:
– Правилникот е донесен од страна на Комисијата како орган на Агенцијата за електронски комуникации, врз основа на член 14 точка а), член 95 и член 97, а во врска со членовите 96, 98, 100, 101, 102, 103, 104, 112, 113, 115 и 118 од основниот текст на Законот за електронски комуникации.
Означените одредби (14 на број), кои преставуваат основ за донесување на оспорениот правилник ги уредуваат прашањата за донесување на статут од страна на Комисијата за електронски комуникации, како и прашањата кои се однесуваат на транспаре-нтноста и објавувањето на податоците, претплатничкиот договор, квалитетот на јавните комуникациски услуги, тонското бирање и идентификацијата на повикувачка линија, помош од операторот, деталната сметка, правото на приговор и тужба, ограничувањето или прекинот на пристап, исклучувањето на претплатникот од комуни-кациска мрежа, податоците за комуникациски сообраќај, иденти-фикацијата на повикувачки и повикан број, законското прислушкување на комуникации и податоците за претплатникот. Дел од овие одредби со последната измена и дополнување на Законот претрпеле измени и дополнувања. Така член 14 целосно е изменет, ставот 2 од членот 95 е изменет, кај членот 96 додаден е нов став 2, член 101 делумно е изменет и е додаден нов член 101-а, кај членот 102 е изменет ставот 8, кај членот 104 е изменет ставот 6, кај членот 112 е изменет ставот 1 и се додадени нови ставови 6, 7 и 8 и членот 115 целосно е изменет и се додадени нови членови 115 а) и 115 б).
Согласно член 88 став 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за електронските комуникации („Службен весник на Република Македонија“ бр.83/2010), поблиските прописи предвидени со овој закон ќе се донесат во рок од девет месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон, одосно до 1 април 2011 година.
Имајќи го предвид сето наведено, произлегува дека оспорениот правилник во време на донесувањето имал законска основа во одредбите од основниот текст на Законот. Тој има своја основа и во време на одлучувањето по оваа иницијатива, во одредбите од Законот, што сега се во сила и во таа насока во наредниот период треба да претрпи измени и дополнувања во насока Агенцијата за електронски комуникации да не може да ја утврдува содржината на меѓусебните договори, туку само да ја одобрува и контролира нивната содржина, како што сега е предвидено во член 9 точка љ) од Законот, чија содржина на подносителите на иницијативата не им била позната.
Основниот текст на Законот со текот на времето претрпел повеќе измени и дополнувања, објавени во „Службен весник на Република Македонија“ бр.55/2007, 98/2008 и 83/2010, кои подноси-телите на иницијативата ги немале предвид при оспорување на законските одредби, а рокот од 9 месеци за донесување на нов правилник се уште тече, така да прашањето дали Правилникот ќе го издржи тестот на уставност и законитост, ќе може да биде предмет на оцена дури по истекот на определениот рок за усогласување. Во спротивно Судот би се довел во ситуација да ја креира содржината на Правилникот пред да таквата можност ја искористи Агенцијата.
Притоа, законодавецот заради комплексноста на материјата и заради опасноста од настанување на правна празнина поради евентуалниот престанокот на важење на подзаконските акти се определил за нивно продолжено важење, која околност подносителите на иницијативата не ја имале предвид.
Од друга страна, оспорениот Правилник се уште делумно има основа во одредбите од Законот за електронски комуникации, кои се во важност и како таков може да биде спроведуван и на конкретни правни ситуации. Оттаму, имајќи предвид дека станува збор за оспорен акт кој бил донесен во функција на разработка на повеќе законски одредби со разработка на видот и содржината на податоците кои операторите на јавните комуникациски мрежи и/или давателите на јавните комуникациски услуги се должни да ги објават во врска со општите услови за пристап и користење, цените и тарифите и параметрите за квалитет на јавните комуникациски услуги, како обемна и комплексна проблематика, Судот оцени дека законодавецот правилно се определил за продолжено важење на оспорениот правилник, во што не може да се согледаат елементи на неуставност или незаконитост.
Врз основа на изнесеното произлегува дека подноси-телите на иницијативата немале предвид дека оспорените, но и други одредби од Законот претрпеле измени и дополнувања од суштинско значење за идентификација на одредбите што треба да бидат предмет на оцена пред Уставниот суд, што е недостаток на процесна претпоставка за натамошно постапување по иницијативата, а рокот за усогласување на оспорениот Правилник не е изминат, од каде иницијативата гледана како целина има деловнички недостатоци кои водат кон нејзино отфрлање, согласно член 28 алинеи 1 и 3 од Деловникот.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.145/2010
17 ноември 2010 година
С к о п ј е
м.л.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски