У.бр.128/2009

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 алинеја 3 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницатa одржана на 13 октомври 2010 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 67 став 1, став 2 во делот

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 67 став 2 во делот: “ освен ако изречената глоба со одлуката и трошоците на постапката вкупно не надминуваат за физичко лице 100 евра во денарска противвредност; за одговорно лице во правно лице, службено лице или за трговец поединец 500 евра во денарска противвредност и за правно лице 1000 евра во денарска противвредност.” и став 3, од Законот означен во точката 1 на ова решение.

3. Царинската управа на Република Македонија на Уставниот суд на Република Македонија, му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на членовите од Законот, означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата со оспорените одредби му било ускратено правото на судска заштита и правото на жалба (тужба) на подносителот на барањето за поведување на прекршочната постапка против решението донесено во прв степен од страна на Комисијата за одлучување по прекршокот. Имено, подносителот на иницијативата смета дека во Законот немало одредба по однос на статусот на споменатата Комисија која одлучувала по прекршокот и поради тоа произлегувало дека истата е во состав на управниот орган, односно прекршочниот орган бил управниот орган. Исто така, подносителот смета дека требало да му биде дозволено и на подносителот на барањето за поведување на прекршочната постапка, да може да поднесе тужба за поведување на управен спор до Управниот суд, со цел да биде обезбедена двостепеност во постапувањето и одлучувањето. Бидејќи тоа не било обезбедено со оспорените одредби од Законот, со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот дел од членот 67 став 1 и член 117 став 3 од Законот, како несогласни со повеќе одредби од Уставот, и тоа: членот 8 став 1 алинеи 1 и 2, членот 9 став 2 и Амандманите XX и XXI.

4. Судот на седницата утврди дека според оспорениот член 67 став 1 од Законот, против одлуката за прекршок што ја донел прекршочниот орган може да се поднесе тужба за поведување управен спор. Тужба може да поднесе лицето (физичко или правно) на кого му била изречена санкцијата, неговиот законски застапник, односно бранителот, оштетениот и неговиот застапник и сопственикот на одземените предмети во прекршочна постапка. Тужбата од ставот 1 на овој член го одлага извршувањето на одлуката за плаќање на глобата, освен ако изречената глоба со одлуката и трошоците на постапката вкупно не надминуваат за физичко лице 100 евра во денарска против вредност; за одговорно лице во правно лице; службено лице или за трговец поединец 500 евра во денарска противвредност и за правно лице 1000 евра во денарска противвредност.(став2) На предлог на тужителот поднесен заедно со тужбата судот кој е надлежен да одлучува за управен спор со посебно решение ќе го задржи извршувањето на одлуката од ставот 2 на овој член до нејзината правосилност, ако подносителот на тужбата докаже дека поради извршувањето ќе настане ненадоместлива штета.(став 3) Судот надлежен да одлучува за управен спор постапката на судска заштита ја води според Законот за управните спорови.(став 4)

Судот исто така, утврди дека според член 117 став 1 од Законот, прекршочната постапка завршува со донесување на пресуда или решение. Пресудата или решението за прекршок се однесува само на лицето за кое се бара поведување на прекршочната постапка и само за прекршокот што е предмет на барањето.(став2) Судот не е врзан за предлозите и оцената во однос на правната квалификација на прекршокот што е предмет на барањето. (став 3) Пресудата или решението за прекршок се заснова врз изведените докази и фактите утврдени во прекршочната постапка.(став 4)

5. Според членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно членот 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба.

Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според членот 13 став 1 и Амандманот XX од Уставот, лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.

Лицето незаконито лишено од слобода, притворено или незаконито осудено, има право на надомест на штета или други права утврдени со закон.

За прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања.

Против конечна одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредени со закон.

Според Амандманот XXI со кој е заменет членот 15 од Уставот се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Според членот 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Согласно членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Законот за прекршоците во членот 1 определил дека со овој закон се определуваат општите услови за пропишување на прекршоците и прекршочните санкции, општите услови за утврдување на прекршочната одговорност, за изрекувањето и извршување на прекршочните санкции и се пропишува прекршочната постапка што ја водат судовите, односно врз основа на овој и друг закон органите на државната управа или организациите и другите органи што вршат јавни овластувања надлежни за изрекување на прекршочни санкции (во натамошниот текст: прекршочни органи).

Со одредбите од Законот, меѓу другото е уредено дека прекршокот е противправно дело кое со закон е определено како прекршок, чии обележја се определени со закон и за кое е пропишана прекршочна санкција (член 5);

Во третиот дел од Законот со одредбите од членовите 53-156 е уредена „прекршочната постапка“.

Според Законот, прекршочна постапка може да води и прекршочна санкција може да изрече само надлежен суд, а за одделни прекршоци определени со закон и орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања на надзор над спроведување на законите со кои се пропишани прекршоците (член 53 ставови 1 и 2); за прекршок и за изрекување на прекршочна санкција одлучуваат судот, односно прекршочниот орган со одлука, против која се дозволени правни средства утврдени со овој закон (член 57); постапката пред прекршочниот орган ја води Комисија за одлучување по прекршок утврдена со закон или друг пропис (член 59), а во делот на одредбите кои се однесуваат за прекршочната постапка пред прекршочен орган со (член 66) е определено дека прекршочниот орган при водење на прекршочната постапка соодветно ги применува одредбите на Законот за општата управна постапка, освен ако со овој закон и со законот со кој е пропишан прекршокот поинаку не е определено.

Согласно Законот, не е предвидено право на жалба против одлуката на прекршочниот орган, но е обезбедена судска заштита со правото на поведување на управен спор и со членот 67 став 1 е уредено дека против одлуката за прекршок што ја донел прекршочниот орган може да се поднесе тужба за поведување управен спор од лицето (физичко или правно) на кого му била изречена санкцијата, неговиот законски застапник, односно бранителот, оштетениот и неговиот застапник и сопственикот на одземените предмети во прекршочна постапка.

Со членот 117 став 2 од овој закон е наведено дека пресудата или решението за прекршок се однесува само на лицето за кое се бара поведување на прекршочна постапка и само за прекршокот што е предмет на барањето. Судот не е врзан за предлозите и оцената во однос на правната квалификација на прекршокот.

Со Законот за управните спорови (“Службен весник на Република Македонија” бр.62/2006) е уредено дека заради обезбедување на судска заштита на правата и правните интереси на физичките и правните лица и заради обезбедување на законитоста Управниот суд одлучува за законитоста на актите на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и Градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни лица во вршење на јавни овластувања кога решаваат за правата и обврските во поединечни работи, како и за актите донесени во прекршочната постапка.

Согласно членот 3 став 1 од овој закон, право да поведе управен спор има физичко или правно лице, ако смета дека со управниот акт му е повредено некое право или непосреден интерес заснован на закон.

Според членот 7 од овој закон, управен акт во смисла на овој закон е акт со кој органот од членот 6 решава за извесно право и обврска на физичко или правно лице, односно друго лице кое може да биде странка во определена управна работа, како и актите донесени во прекршочна постапка.

Според членот 8 од овој закон, управен спор може да се води против: управен акт донесен во втор степен (конечен управен акт); против првостепен управен акт против кој нема место за жалба во управна постапка; надлежен орган кој по барањето, односно жалбата на странката не донел соодветен управен акт под услови предвидени со овој закон, како и за повреда на одредбите од управните договори согласно одредбите од овој закон.

Согласно членот 12 од овој закон, тужената страна во управниот спор е органот чиј акт се оспорува.

Од анализата на наведените одредби Судот утврди дека предмет на спор во управните спорови се одлуките на управните органи, односно актите на државната управа како и актите донесени во прекршочна постапка и дека против таквите одлуки право на управен спор има физичко или правно лице, ако со управниот акт му е повредено право или непосреден интерес.

Според членот 23 став 2 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 117/2007, 19/2008, 82/2008 и 10/2010), Владата образува комисии за решавање во управна постапка во втор степен за одделни управни области.

Основна цел на судската заштита на правните акти е да се овозможи заштита од самоволна и арбитрерна управа, која заштита се обезбедува со покренување на управен спор пред надлежен орган (Управен суд). Со воведувањето на управниот спор како правна институција се штити законитоста на управните акти донесени од органите на државната управа, локалната самоуправа, односно организации, како и актите во прекршочната постапка.

Со Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2005 и 110/2008) кој има супсидијарна примена, се пропишани правилата на општата управна постапка, а со посебните закони со кои се регулирани односи од разни области, е предвидено дали може да се изјави жалба против првостепениот управен акт од соодветната област донесен од орган на државната управа, орган на локалната самоуправа или организација, по која одлучува надлежна комисија на Владата на Република Македонија како второстепен орган или друг орган определен со закон. Оттука, во зависност од тоа дали е предвидено или не правото на жалба, управната постапка може да биде окончана пред првостепениот или пред второстепениот орган.

Правото на управен спор кој може да се поведе против конечниот управен акт, е право кое има уставен основ во членот 50 став 2 од Уставот.

Согласно Законот за Царинската управа (“Службен весник на Република Македонија” 46/2004, 81/2005, 107/2007, 103/2008, 64/2009 и 105/2009), Царинската управа е орган на државната управа во состав на Министерството за финансии со својство на правно лице (член 3 став 1); царински прекршоци се прекршоците утврдени во овој закон, Царинскиот закон, Законот за царински мерки за заштита на права од интелектуална сопственост или други закони со кои се одредени прекршоци се дадени во надлежност на Царинската управа (член 2 точка 11); за водењето на прекршочната постапка, изрекувањето на прекршочна санкција и посебна прекршочна мерка за сторен царински прекршок, согласно со закон како и поведување на постапка по кривични дела утврдени со закон е надлежна Царинската управа (член 10 точка 5); за водењето на прекршочна постапка и изрекување на прекршочна санкција и посебна прекршочна мерка за сторен царински прекршок исклучива надлежност има царинскиот прекршочен орган- Царинската управа, а постапката ја води Комисија за одлучување по прекршок; претседателот и членовите на Комисијата се царински службеници, Комисијата е посебна организациона единица на Царинската управа определена со актот од членовите 11, 51 став 2, член 67 став 3 од Законот за царинската управа (член 10-а); министерот за финансии по предлог на директорот на Царинската управа го донесува актот за организација на работа на Царинската Управа (член 11).

Според Амандманот XXI со кој е заменет членот 15 од Уставот се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Според Судот право е на законодавецот со закон да го предвиди или не правото на жалба, односно тужба за поведување на управен спор, или друг вид на правна заштита за поединечни правни акти донесени од страна на орган на управа. Во конкретниот случај судската заштита е обезбедена и се однесува на физичко и правно лице (а не на орган на управата кој со управен акт одлучува за право или интерес токму на физичкото или правното лице), кога со управниот акт му е повредено некое право или непосреден интерес. Доколку органот на управата би имал можност т.е. право да поднесе тужба за поведување на управен спор за да се оствари судска заштита, тоа би значело дека органот ќе се оспорува со самиот себе, односно го оспорува сопствениот управен акт, со кој истиот одлучува за права и интереси на физички или правни лица, а не и за права и интереси на органот на управата, што не е и не била интенција на институтот судска заштита.

Имајќи го во предвид наведеното Судот оцени дека наводите во иницијативата за тоа дека член 67 и член 117 став 3 од Законот за прекршоците не биле во согласност со повеќе одредби од Уставот, и тоа: членот 8 став 1 алинеи 1 и 2, членот 9 став 2 и Амандманите XX и XXI, се неосновани.

Воедно, по извршената анализа на оспорените одредби од Законот за царинската управа, Судот утврди дека законодавецот пропишал дека Комисијата за одлучување по царински прекршок е во состав на Царинската управа, претседателот и членовите на Комисијата се царински службеници. Со оглед на тоа, дилемите околу претходното прашање (за тоа дали во состав на Комисијата која одлучува по прекршокот има членови кои се царински службеници или службеници вработени во Министерството за финанси) се неосновани. Имено, ова е фактичко прашање кое не спаѓа во надлежност на Уставниот суд, поради што од тој аспект Уставниот суд не се произне.

Тргнувајќи од напред наведеното Судот оцени дека наводите во иницијативата немаат уставен основ, и оспорените одредби не се во спротивност со начелото на владеењето на правото утврдено во членот 8 став 1 алинеја 3 и членот 50 од Уставот со кој се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

7.Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски , д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр. 128/2009
13 октомври 2010 година
С к о п ј е
мдш

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски