268/2009-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 алинеја 1 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седница одржана на 30 јуни 2010 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 3 став 1 во делот

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 56 став 1 во делот: „правосилно“, член 59 став 5 во делот: „односно со посебните закони“ и став 9 во делот: „правосилноста“, член 64 став 1 во делот: „правосилноста“, член 66 став 1 во делот: „правосилно“, член 68 став 2 точки 1, 2 и 3 во деловите: „правосилно“ и член 97 став 6 во делот: „правосилно“ од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на одредби и делови од одредби од Законот за градење, означени во точките 1 и 2 од ова решение.

Подносителот на иницијативата ги групира оспорените одредби и делови од одредби од Законот во 4 тематски целини и за секоја од нив ја изнесува нивната содржина и причини за оспорување. По однос на членовите 138 и 139 од Законот, кои се оспоруваат во четвртата тематска целина, Судот на XXII-та седница одржана на 23 јуни 2010 година, донесе Заклучок да бидат предмет на разгледување и одлучување во постапката по предметот У.бр.262/2009.

4. а) Судот на седницата утврди дека, според содржината на член 3 став 1 од Законот, секоја градба, зависно од намената, треба да ги исполни основните барања за градбата предвидени со решението за локациски услови и други услови пропишани со овој закон и посебните закони.

Според содржината на член 12 став 3 од Законот, правата и обврските меѓу учесниците во изградбата се уредуваат со овој и друг закон.

Според содржината на член 21 став 1 од Законот, ревизија на основниот проект во зависност од карактеристиките на градбата, треба да се спроведе во поглед на исполнување на основните барања за градбата согласно со овој и друг закон.

Во членот 59 став 5 од Законот е предвидено дека, врз основа на документацијата од ставот 3 точка 2 на овој член надлежниот орган од членот 58 на овој закон, по службена должност прибавува согласности или мислења од други органи за усогласеноста на документацијата со посебните услови кои се содржани во решението за локациски услови или се предвидени со стандардите и нормативите за проектирање, односно со посебните закони.

Во членот 86 точка 12 од Законот е предвидено дека, изведувачот на градбата е должен, покрај документацијата определена во точките 1 до 11 да има и друга документација ако со друг закон е пропишана обврска дека изведувачот треба да ја има на градилиштето.

Одредбите се оспоруваат во деловите: „и посебните закони“ и „и друг закон“.

По однос на наведените одредби и делови од одредби од Законот, подносителот на иницијативата наведува дека со нив се повредувала темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија-владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Ова од причина што истите биле, нејасни, непрецизни и двосмислени од каде биле неприменливи во практиката или, пак со нивната евентуална примена можело само да се „искомплицираат работите“, односно неправилно или погрешно да се применат.

б). Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија
законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 1 од Законот за градење, со овој закон се уредуваат градењето, основните барања на градбата, потребната проектна документација за добивање на одобрение за градење, правата и обврските на учесниците во изградбата, начинот на употреба и одржување на градбата, како и други прашања од значење за градењето.

Според членот 2 точка 1 од Законот под изразот градење се подразбира изведување на претходни работи, изработка на проектна документација, вршење на подготвителни работи, изградба на нова градба, доградба и надградба на постојна градба, реконструкција и адаптација на постојната градба што опфаќа земјени работи, изведување на градежна конструкција, вршење на градежно-инсталатерски работи и градежно-завршни работи, вградување постројки или опрема и други работи со кои се оформува целината на градбата.

Врз основа на анализата на цитираните одредби, но и од анализата на Законот за градење произлегува дека станува прашање за сложена, комплексна материја која има допирни точки со предметот на регулирање на овој закон, но и со многу други закони, што се или не се конкретно означени во самиот Законот за градење. Така, во членот 8 од Законот е означен Законот за заштита од бучавата; во членот 59 став 1, членот 87 став 3, членот 97 став 7, членот 99 став 5, членот 132 став 4 и членот 133 став 1 точка 1 е означен Законот за општата управна постапка; во членот 59 став 3 е означен Законот за просторното и урбанистичко планирање; во членот 59 став 4 е означен Законот за животната средина; во членот 60 став 1 и членот 79 став 3 е означен Законот за градежното земјиште; во членот 73 став 2 е означен Законот за гробиштата и погребалните услуги; во членот 139 став 3 и членот 140 е означен Законот за извршување, а во членот 149 е означен Законот за управната инспекција. Според оцена на Судот постојат и други закони, како што се: Законот за сопственост и други стварни права, Законот за облигационите односи (договор за градење), Законот за енергетика, Законот за комуналните дејности, Законот за концесии и јавно приватно партнерство, Законот за локалната самоуправа и други што не се конкретно означени во Законот за градењето, но од содржината на одредбата во која се употребени оспорените формулации „посебен закон“ или пак „друг закон“, лесно е препознатливо на кој закон законодавецот конкретно упатува.

Според Судот, законодавецот нема уставно ограничување за изборот на номотехника при изработката на конкретен закон, односно не постои цврсто правно правило при креирањето на нормите една цела област да биде уредена исклучиво во еден закон или пак правната проблематика да биде уредена во повеќе закони. Уредувањето на правна проблематика во повеќе закони или пак поврзаност на нормите од повеќе закони со иста проблематика особено доаѓа до израз во комплексни, сложени правни области, како што е градењето, кое пак, како правна материја, има допирни точки со: облигациите, урбанизмот, енергетиката, комуналната дејност, животната средина, планира-њето, локалната самоуправа и така натаму.

Според тоа, законодавецот повикувајќи се на друг закон или пак на други посебни закони во оспорените одредби го избегнал конкретното означување на кој закон конкретно се мисли, за да не дојде до обременување на законската норма, при состојба кога од целината на одредбите во која е содржана ваква формулација, како и од самиот Закон за градење може со леснотија да се утврди за која друга законска материја станува збор, што во крајна линија е прашање на слобода во номотехничкото уредување. Оттука, Судот не го прифати како основан наводот во иницијативата дека со оспорените делови „друг закон“ и „посебните закони“ од означените одредби од Законот за градење се повредува една од основните темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија-владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, од кои причини и не го постави прашањето за нивна согласност со означените уставни одредби.

5. а). Судот на седницата утврди дека, според содржината на член 56 став 1 од Законот, изведувањето на градби од членот 57 на овој закон може да започне со издавањето на одобрение за градење кое е правосилно во управната постапка.

Во членот 59 став 9 од Законот е предвидено дека, по правосилноста на одобрението за градење органот кој го издал, доставува примерок од истото до надлежниот орган за водење на јавната книга за запишување на правата на недвижностите заради прибележување и предбележување во јавната книга во која е запишано правото врз земјиштето. Во јавната книга за запишување на правата на недвижностите, во имотниот лист се прибележува бројот на листот за прибележување на градба, број и датум на издавањето на одобрението за градење, називот на инвеститорот и бројот на заверениот основен проект, а во листот за предбележување на градба се предбележуваат податоци за лицата кои имаат право на градење согласно со одобрението за градење (инвеститори) и податоци за зградите и посебните делови од згради и други објекти (градбата) преземени од основниот проект заверен од надлежен орган.

Според членот 64 став 1 од Законот, ако заради изградба е потребно инвеститорот да отстрани изградена градба или нејзини делови, а истите се наоѓаат во рамките на површината за градење, определена со актот од членот 59 став 4 на овој закон, е должен тоа да го стори по правосилноста на одобрението за градење врз основа на посебен елаборат за начинот на отстранување на постојната градба, во која ќе бидат дадени решенија за третманот на градежниот шут создаден од отстранувањето на порано изградената градба.

Според член 66 став 1 од Законот, одобрението за градење престанува да важи доколку инвеститорот не почне со изградба во рок од шест месеца од денот кога одобрението за градење станало правосилно.

Во членот 68 став 2 од Законот е предвидено дека, рокот за изградба се определува во зависност од видот на градбата, односно: градбите од прва и втора категорија треба да се изградат во рок не подолг од десет години од денот кога одобрението за градење станало правосилно (точка 1); градбите од трета категорија треба да се изградат во рок не подолг од шест години од денот кога одобрението за градење станало правосилно (точка 2) и градбите од четврта и петта категорија треба да се изградат во рок не подолг од четири години од денот кога одобрението за градење станало правосилно (точка 3).

Во членот 97 став 6 од Законот е предвидено дека, за адаптација на посебен дел од објект, стан или дел од стан, сопственикот на посебен дел од објект, стан или дел од стан, е должен до надлежниот орган да поднесе проект за адаптација кој содржи проект на постојна состојба и проект за адаптација, со барање за одобрување на проектот. По барањето надлежниот орган донесува решение за одобрување на проектoт за адаптација или решение за одбивање на барањето за одобрување на проектот. Адаптација може да се изврши само доколку е донесено решение за одобрување на проектот. Примерок од проектот за адаптација и правосилното решение за одобрување на проектот се доставуваат до надлежниот орган за запишување на правата на недвижностите.

Одребите се оспоруваат во деловите: правосилно, правосилното и правосилноста.

Подносителот на иницијативата наведува дека во наведените одредби наместо оспорениот дел: правосилно“ или „правосилноста“ требало да стои „конечно“ или “конечноста“ што се агрументира преку повикување на содржината на член 61 став 2 (трета реченица) од Законот за градење и членовите 249 и 263 од Законот за општата управна постапка. Според тоа, со оспорените делови се повредувале темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија-владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 и членот 51 од Уставот.

б). Согласно член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Судот ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.

Според наводите во иницијативата, произлегува дека со иницијативата всушност се бара во оспорените делови од одредби од Законот за градење да се направи измена на начин што наместо употребениот израз: правосилно или правосилност да се внесе содржина конечно или конечност.

Тргнувајќи од наведените уставни и деловнички одредби, оспорените делови од одредби од Законот, како и од фактот дека со иницијативата не се оспоруваат одредбите поради нивната постојна содржина, туку поради содржина што ја немаат, произлегува дека подносителот на иницијативата бара оспорените делови да се изменат на начин како што тој смета дека е потребно, што е прашање во надлежност на законодавецот, а не на Уставниот суд.

Врз основа на наведеното, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за отфрлање на иницијативата по однос на наведените делови од одредби.

6. а). Судот на седницата утврди дека, според содржината на оспорениот член 92 став 3 од Законот, висината на трошоците за техничкиот преглед од ставот 1 на овој член на предлог на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот ја пропишува Владата на Република Македонија.

По однос на оспорената одредба од Законот, подносителот на иницијативата наведува дека во целината на Законот недостасувале критериуми врз основа на кои Владата на Република Македонија би ја определувала висината на трошоците за технички преглед. Според тоа, со оставената законска можност, без конкретна законска рамка да се определува висината на трошоците за технички преглед се оставал простор за мешање на извршната во законодавната власт, а воедно постоела и можност за арбитрерност. Оттаму, овластувањето од оспорената законска одредба немало уставна основа, поради што истата не била во согласност со принципот за поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија од членот 8 став 1 алинеја 4 од Уставот. Воедно, подносителот на иницијативата упатува на уставно-судската практика на Уставниот судпо предметите У.бр.155/2005 и У.бр.239/2008.

б). Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Во членот 57 од Законот се конкретизирани пет категории на градби според нивниот вид, специфичност, намена, сложеност на конструктивниот систем и техничко – технолошките услови.

Според членот 58 став 1 од Законот, градбите од прва и втора категорија од членот 57 на овој закон се градби од значење за Републиката и одобрение за градење издава органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот. Според ставот 2 од истиот член од Законот, градбите од трета, четврта и петта категорија од членот 57 на овој закон се градби од локално значење и одобрение за градење издава градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во градот Скопје.

Во членот 89 став 1 од Законот е предвидено дека, надлежниот орган од членот 58 на овој закон е должен по приемот на барањето за издавање на одобрение за употреба да изврши технички преглед на градбата.

Во случај на непотполно барање надлежниот орган е должен во рок од седум дена од приемот на барањето да побара дополнување (став 2).

Техничкиот преглед на градбата го врши комисија во рок од 15 дена од денот на поднесувањето на потполно барање. Комисијата е составена од најмалку три члена и нивни заменици, со овластување за надзорен инженер издадено согласно со овој закон, во зависност од категоријата на градбата на која се врши технички преглед, а за електронските комуникациски мрежи и средства, потребно е во комисијата да има најмалку два члена од Агенцијата за електронски комуникации (став 3).

Комисијата за технички преглед на градби од прва и втора категорија од членот 57 на овој закон ја формира министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот, а за градби од трета и четврта категорија од членот 57 на овој закон ја формира градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во градот Скопје (став 4).

За градбите од петта категорија од членот 57 на овој закон и за станбени куќи за семејно домување, техничкиот преглед го врши надзорниот инженер за што составува извештај за извршен технички преглед (став 5).

Според членот 90 став 1 од Законот, надлежниот орган од членот 58 на овој закон го организира техничкиот преглед и ги известува учесниците во изградбата за местото, денот и часот на вршењето на техничкиот преглед.

Во ставот 2 од истиот член од Законот е предвидено дека, комисијата што врши технички преглед за својата работа составува записник во кој констатира дали:
– градбата е со фасада и може да се употребува;
– има одредени недостатоци кои мораат да бидат отстранети за да може да се издаде одобрение за употреба и
– има недостатоци кои ги нарушуваат основните барања на градбата кои се однесуваат на механичката отпорност, стабилност и сеизмичка заштита и ќе предложи за таа градба да не се издаде одобрение за употреба.

Според ставот 3 од членот 90 од Законот, при вршењето на технички преглед за петта категорија од членот 57 на овој закон и за станбени куќи за семејно домување, надзорниот инженер постапува согласно со ставот 2 на овој член.

Во членот 91 од Законот е предвидено дека, изведувачот е должен на денот на одржувањето на техничкиот преглед, на комисијата од членот 89 на овој закон односно на надзорниот инженер кој треба да изврши технички преглед, да ги даде на увид:

– документацијата од членот 85 на овој закон;
– основниот проект и проектот за изведената состојба, како и актот од членот 59 став 4 на овој закон и
– исправите за докажување на пропишан квалитет на вградените градежни производи.

Според членот 92 став 1 од Законот, инвеститорот е должен на своја сметка да ги надомести трошоците за извршување на техничкиот преглед, а според ставот 2 од истиот член од Законот начинот на вршење на техничкиот преглед го пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот.

Во оспорениот член 92 став 3 од Законот е предвидено дека, висината на трошоците за техничкиот преглед од ставот 1 на овој член на предлог на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот ја пропишува Владата на Република Македонија.

Врз основа на направената анализа на цитираните одредби, но и од целината на одредбите од Законот за градење произлегува дека законодавецот ги определил критериумите врз основа на кои Владата на Република Македонија ја определува висината на трошоците за извршен технички преглед. Поточно, таа зависи од категоријата на објектот на кој се врши техничкиот прием, бројот на членовите на Комисијата за технички прием (најмалку три) и нивниот состав, времето потрошено за извршен увид како на самиот објект, така и во документацијата за конкретниот објект, а тука спаѓаат и одредени материјални трошоци поврзани со составување на извештај, односно записник за направен технички преглед.

Со оглед на тоа што законодавецот ја определил рамката, односно општите критериуми врз основа на кои може да се определи висината на трошоците на техничкиот преглед на градбата, произлегува дека со овластувањето на Владата дадено во оспорената законска одредба всушност се врши операционализација на Законот за градење и не се навлегува во законодавната власт, како што тврди подносителот на иницијативата.

Врз основа на изнесеното Судот оцени дека оспорениот член 92 став 3 е во согласност со членот 8 став 1 алинеја 4 и членот 51 од Уставот.

Укажувањето на уставно-судската практика по предметите У.бр.155/2005 и У.бр.239/2008 дадено во поткрепа на наводите за неуставност на оспорените член 92 став 3 од Законот, според Судот е несоодветно, бидејќи во тие случаи не е во прашање немање на законска рамка за трошоците за технички преглед на објектите, туку немање на законска рамка за трошоците поврзани со издавање на лиценци во областа на градењето, што не е идентична правна ситуација.

7. а). Судот на седницата, исто така, утврди дека, според содржината на членот 110 од Законот, Ценовникот за јавни услуги се донесува по претходно прибавена согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот и истиот се објавува во “Службен весник на Република Македонија“.

Одредбата се оспорува во делот: „по претходно прибавена согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот и истиот “.

Подносителот на иницијативата го цитира член 103 став 1 од Законот, според кој Комората на овластени архитекти и инженери е самостојна, струковна, непрофитна и независна организација со својство на правно лице и таа донесува ценовник за јавни услуги и тарифник за извршени услуги (член 109 точка 7 од Законот). Со оглед на ваквата определба за самостојност и независност на Комората, оспорениот дел од членот 110 од Законот немал уставна и законска логика и како таков не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.

б). Според член 88 од Уставот, Владата на Република Македонија е носител на извршната власт, која своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Според член 91 од Уставот, Владата на Република Македонија, покрај другото, ја утврдува политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување, донесува уредби и други прописи за извршување на законите, утврдува начела за внатрешната организација и за работата на министерствата и другите органи на управата, ја насочува и врши надзор над нивната работа и врши и други работи утврдени со Уставот и со закон.

Согласно член 102 став 1 од Законот, Комората на овластени архитекти и инженери (во натамошниот текст: Комората) ги застапува, усогласува и заштитува интересите на овластените архитекти и инженери и ги заштитува интересите на трети лица при вршењето на работите од страна на овластените архитекти и инженери.

Во членот 103 став 1 од Законот е определено дека Комората е самостојна, струкова, непрофитна и независна организација со својство на правно лице.

Во членот 104 став 1 од Законот е определено дека, Комората врши јавни овластувања утврдени со овој закон и за истите води евиденција.

Според член 105 став 1 од Законот, надзорот над вршењето на јавните овластувања од членот 104 на овој закон го врши органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот.

Согласно член 109 точка 7 од Законот, Собранието на Комората, меѓу другото, донесува ценовник за јавни услуги и тарифник за извршени услуги.

Во оспорениот член 110 од Законот е предвидено дека, Ценовникот за јавни услуги се донесува по претходно прибавена согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот и истиот се објавува во “Службен весник на Република Македонија“.

Од наведените уставни и законски одредби произлегува дека Владата на Република Македонија како носител на извршната власт е одговорна за извршувањето на законите, а Комората на овластени архитекти и инженери е самостојно, непрофитно и независно правно лице кое врши јавни овластувања утврдени со Законот за градење. Притоа, Собранието на Комората, врз основа на законските овластувања носи Ценовник за јавните услуги, по претходно прибавена согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот.

Според Судот, во прашање е јавно овластување утврдено со закон во кој случај државата има слобода да го уреди како што смета дека е потребно, од каде законодавецот има право да определи кој ќе го донесе актот со кој се определуваат цените на јавните услуги и дали така донесениот акт треба да биде поткрепен со претходна или дополнителна согласност од орган на државната власт. Во вакви случаи од значење е само дали во законот во кој се дадени јавните овластувања постојат доволно критериуми за определување на висината на направената јавна услуга, но тоа е друго прашање, кое со иницијативата не се покренува.

Според оцена на Судот, оспорениот член 110 од Законот е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.268/2009
30 јуни 2010 година
С к о п ј е
м.л.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски