У.бр.284/2009

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 2 јуни 2010 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на точка 2 од Решението за измени и дополнувања на Наставниот план за воспитно-образовната дејност на деветгодишното основно училиште, број 07-6323/1 од 27 август 2009 година, донесено од министерот за образование и наука на Република Македонија.

2. Демократската младина на Албанците – ДПА на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе две, а Здружението на граѓани „НВО Реалитети“ – Скопје, поднесе една иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 од ова решение.

Со иницијативите поднесени од Демократската Младина на Албанците се оспорува Решението поради тоа што истите сметаат дека со тоа, учениците Албанци кои ја следеле наставата во основното образование се ставале во нееднаква положба со нивните соученици македонци. Имено, ова од причина што со Решенито учениците албанци се обврзувале да изучуваат од прво одделение и два немајчини јазици, а нивните соученици Македонци од прво одделение биле обврзани да изучуваат само еден немајчин јазик. Оттука, се наведува во иницијативите, на овој начин, поради националната припадност учениците Албанци се доведувале во нееднаква положба при следење на воспитно-образовниот процес.

Според иницијативите, со наметнување на ваквата обврска за изучување на македонскиот јазик за учениците Албанци, Владата на Република Македонија непосредно го прокламирала јазичниот ексклузивитет само на едниот, од двата службени јазици, кои според Амандманот V од Уставот, се службени јазици. Имено, со оспореното решение директно се кршело начелото на еднаквост на службените јазици во Република Македонија, изразено преку Амандманот V од Уставот и членот 9 од Уставот.

Оспорениот акт, исто така, бил во спротивност со член 2 од Универзалната декларација за човекови права и член 14 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи.

Оспорениот акт, според наводите во иницијативите, бил во спротивност на членот 2 од Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.103/2008).

Наметнувањето на обврската за изучување на два немајчини јазици за учениците Албанци кои ја следеле наставата во прво одделение, според иницијативите, не соодветствувала со основните образовни и педагошки принципи. Ова од причина што наметнувањето на ваквата обврска на учениците Албанци уште од прво одделение предизвикувала дополнителен товар кај шестгодишните ученици кој негативно влијаел на психо-физичкиот развој на учениците. Паралелното изучување на три јазика кај учениците Албанци во прво одделение создавал негативен психолошки ефект кој имал демотивирачко влијание за следење на наставата и репулсивно дејство кон учењето и училиштето. Решението на министерот за образование и наука за изучување на македонскиот јазик во основното образование за припадниците на албанскиот народ, од прво одделение било, исто така, во спротивност и со целите на основното образование, кои биле прокламирани во одредбите на членот 3, став 2 од Законот за основното образование, каде една од главните цели бил хармоничен, интелектуален, емоционален и социјален развој на учениците соодветно на нивните способности.

Според наводите во иницијативата поднесена од Здруженито на граѓани „НВО Реалитети“, оспорениот акт, не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, бидејќи Владата на Република Македонија, како носител на извршната власт се мешала во надлежностите на Собранието на Република Македонија, како носител на законодавната власт, со што се кршело основното уставно начело на поделба на власта. Имено, подзаконските акти морало да се во согласност со Уставот на Република Македонија и законот, што било предвидено во членот 51 од Уставот. Со оспорениот акт била пропишана обврска за учениците Албанци од прво одделение во основното образование која била во директна спротивност со членот 42 став 5 од Законот за основното образование, според кој се востановува изучување на македонскиот јазик за учениците Албанци од четврто одделение. Токму поради тоа, според иницијативата, се кршел и членот 8 став 1 алинеја 4 од Уставот на Република Македонија, односно принципот на поделба на власта на законодавна, извршна и судска.

Поради наведените причини во поднесените иницијативи се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспореното решение на министерот за образование и наука.

3. Судот на седницата утврди дека со точката 2 од оспореното решение се предвидува дека во Наставниот план од I до III одделение се воведува предметот македонски јазик за учениците од другите заедници со неделен фонд од 2 часа, односно 72 часа годишен фонд.

4. Согласно член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот на Република Македонија, една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија, е поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.

Според член 51 од Уставот во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според Амандман X точка 2 од Уставот, за закони кои директно ги засегаат културата, употребата на јазиците, образованието, личните документи и употребата на симболите, Собранието одлучува со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. Спорот во врска со примената на оваа одредба го решава Комитетот за односи меѓу заедниците.

Според член 61 од Уставот, Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката. Според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.

Владата на Република Македонија, согласно член 88 од Уставот, е носител на извршната власт и своите права и должности Владата ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Според член 89 став 1 од Уставот, Владата ја сочинуваат претседател и министри.

Според чллен 91 од Уставот, Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување.

Според член 35 од Законот за Владата на Република Македонија за извршување на законите, Владата донесува уредби со законска сила, уредби, одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.

Согласно член 36 став 3 од истиот закон, Владата со одлука одлучува за одделни прашања и мерки за извршување на законите; основа, стручни и други служби за своите потреби и заеднички служби за потребите на Владата и на министерствата и другите органи на државната управа, а според ставот 7 од истиот член од Законот, Владата со заклучок зазема ставови по прашањата што ги претресувала на седница; ………; ги определува задачите на министерствата и органите на државната управа и задачите на своите служби и зазема ставови за прашањата од својата надлежност.

Од цитираните уставни и законски одредби произлегува дека основен принцип во организацијата и вршењето на власта е поделбата на државната власт на законодавна,извршна и судска, со што се исклучува можноста со акти на носителите на одделните функции на власта да се менуваат со Устав утврдените односи во рамките на општото постулирање на принципот на поделбата на државната власт и на посебните облици на неговото остварување. Во тие рамки, вршењето на законодавната функција не е само право, туку и обврска на Собранието, која не може, надвор од случаите утврдени во Уставот, со закон да се пренесува ниту на еден друг орган во уставниот систем, па во таа смисла ниту на Владата. Регулативната функција на Владата на Република Македонија, како носител на извршната власт е ограничен на донесување уредби и други прописи и општи акти, само за извршување на законите и другите прописи на Собранието.

Оспорениот акт е донесен врз основа на член 25 став 2 од Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.103/2008).

Според член 1 од овој закон, со овој закон се уредува задолжителното основно образование што се остварува во основните училишта, како и дејноста на основното образование како дел од единствениот воспитно-образовен систем.

Во членот 2 од истиот закон е предвидено дека секое дете има право на основно образование (став 1). Се забранува дискриминација по основ на пол, раса, боја на кожата, национална, социјална, политичка, верска, имотна и општествена припадност во остварување на правата од основното воспитание и образование, утврдени со овој закон.

Членот 9 од Законот за основното образование, кој е поместен во Глава I со наслов „Основни одредби“ се предвидува дека воспитно-образовната работа во основното училиште се остварува на македонски јазик и неговото кирилско писмо (став 1). Во ставот 2 од овој член од Законот е предвидено дека за учениците на припадниците на заедниците кои следат настава на јазик различен од македонскиот јазик и неговото кирилско писмо, воспитно-образовната работа се изведува на јазикот и писмото на соодветната заедница на начин утврден со овој закон.

Според став 3 од членот 9 од Законот, учениците од ставот 2 на овој член задолжително го изучуваат и македонскиот јазик и неговото кирилско писмо.

Според член 25 став 2 од овој закон, во основното училиште воспитно-образовната работа се организира и остварува според наставен план и програми кои, на предлог на Бирото, ги утврдува министерот.

Генезата на цитираната законска одредба, според Судот, всушност произлегува од Амандман V од Уставот, односно истата е последица на уставната норма предвидена во Амандман V од Уставот со кој е заменет членот 7 од Уставот, Имено, Амандманот V ја регулира употребата на македонскиот јазик како службен јазик и неговото кирилско писмо. Така, во ставот 6 на Амандманот V од Уставот се предвидува дека во единиците на локалната самоуправа, јазикот и писмото што го користат најмалку 20% од граѓаните е службен јазик, покрај македонскиот јазик и неговото кирилско писмо. За употребата на јазиците и писмата на кои зборуваат помалку од 20% од граѓаните во единиците на локалната самоуправа, одлучуваат органите на единиците на локалната самоуправа.

Од содржината на Амандманот V на Уставот на Република Македонија произлегува дека тој се однесува на службените јазици во Република Македонија и нивното користење. Освен македонскиот јазик и неговото кирилско писмо, во овој Амандман се предвидува дека во Република Македонија, исто така, службен јазик заедно со неговото писмо е и друг јазик што го зборуваат најмалку 20% од граѓаните и тоа како што е определено со овој Амандман.

Во членот 48 став 1 од Законот за употреба на јазик што го зборуваат најмалку 20% од граѓаните во Република Македонија и во единиците на локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.101/2008) е утврдено дека воспитно-образовната работа во основното училиште се изведува на македонски јазик и кирилското писмо.

Според ставот 2 на членот 48 од Законот, за припадниците на заедниците кои следат настава на јазик различен од македонскиот јазик и неговото кирилско писмо, воспитно-образовната работа се изведува на јазикот и писмото на соодветната заедница на начин утврден во овој закон.

Според ставот 3 на членот 4 од овој закон, учениците од ставот 2 на овој член, задолжително го изучуваат и македонскиот јазик.

Разгледувајќи ги наведените уставни и законски одредби, Судот утврди дека истите ја утврдуваат облигаторноста на употребата, односно изучувањето на македонскиот јазик, како службен јазик и неговото кирилско писмо како обврска на сите ученици во основното образование.

Начинот на изучувањето на македонскиот јазик и неговото кирилско писмо во основното училиште е утврден во Глава II точка 4 од Законот за основното образование, со наслов „Организација на наставата во основното училиште“, каде е содржан и членот 42 од Законот. Имено, во членот 42 од овој закон е предвидено дека:

„(1) Воспитно-образовната работа во основното училиште опфаќа настава и други облици на организирана работа со учениците.
(2) Наставата во прво одделение ја изведува наставник по одделенска настава, педагог или наставник за предучилишно воспитание.
(3) Наставата во второ и трето одделение ја изведува наставник по одделенска настава или педагог.
(4) За изведување на наставата по англиски јазик од прво до трето одделение се вклучува наставник по англиски јазик.
(5) Наставата во четврто одделение ја изведува наставник по одделенска настава или педагог, освен за наставата по англиски јазик и за наставата по македонски јазик за учениците од припадниците на заедниците кои наставата ја остваруваат на јазик и писмо различни од македонскиот јазик и неговото кирилско писмо.
(6) Наставата во петто одделение продолжува да ја изведува наставник по одделенска настава или педагог, освен за наставата по англиски јазик и за наставата по македонски јазик за учениците од припадниците на заедниците кои наставата ја остваруваат на јазик и писмо различни од македонскиот јазик и неговото кирилско писмо, а по природни науки и техничко образование се вклучуваат и предметни наставници.
(7) Бројот на часовите на одделенскиот наставник по задолжителните предмети во петто одделение не може да биде помал од 20 часа во неделата вклучувајќи го часот на одделенската заедница.
(8) Наставата од шесто до девето одделение ја изведуваат предметни наставници.
(9) Во паралелките во кои има ученици со посебни образовни потреби може да се ангажира и дефектолог за работа со учениците со посебни образовни потреби.
(10) Во продолжениот престој за учениците од прво одделение воспитно-образовната работа ја изведуваат наставниците за одделенска настава, педагог или наставници за предучилишно воспитание, а од второ до петто одделение наставниците за одделенска настава или педагог“.

Од анализата на целината на Законот за основното образование, јасно произлегува дека членот 9 кој е поместен во Главата I „Основни одредби“ ја утврдува уставната обврска за изучување на македонскиот јазик и неговото кирилско писмо за сите ученици во основното училиште. Меѓутоа, со членот 42 од Законот, законодавецот ја уредува организацијата на наставата во основното училиште. Од одредбата на овој член произлегува дека наставата по македонски јазик за учениците од припадниците на заедниците кои наставата ја остваруваат на јазик и писмо различен од македонскиот јазик и неговото кирилско писмо, започнува во четврто одделение, со соодветен предметен наставник.

Тргнувајќи од содржината на наведената законска одредба, оспорениот акт на Министерот за образование и наука не е операционализација на Законот, односно истиот не е со цел извршување на Законот, која намена ја има подзаконскиот акт, согласно член 55 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, од причина што со овој акт се менува содржината и целите на Законот, што истовремено значи навлегување на извршната во законодавната власт и повреда на принципот на поделба на власта – член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот.

Владата (во чиј состав се министрите), како носител на извршната власт има регулативна функција, која е ограничена само на донесување на уредби и други прописи и општи акти за извршување на законите, меѓутоа, министерот со оспорениот акт со точка 2 ги надминува овие рамки и истиот со пропишувањето, односно воведувањето на обврската на учениците на припадниците на заедниците кои следат настава на јазик различен од македонскиот јазик, да го изучуваат македонскиот јазик и неговото кирилско писмо од прво одделение, си пренесува дел од законодавната функција на Собранието, надвор од уставно утврдените случаи и услови, поради што, според Судот, во конкретниов случај основано може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот акт со Уставот на Република Македонија, односно со член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот.

Според Судот, исто така, со оспорениот акт министерот за образование и наука постапува надвор од рамките предвидени во член 42 став 5 од Законот за основното образование, од причина што истиот нема ниту право, ниту обврска, која би произлегла од Законот, да воведува, односно пренесува обврска за изучување на македонскиот јазик на учениците на припадниците на заедниците од 1-во одделение. Имено, при постоење на законска одредба во која е предвидено кој и од кога ја изведува наставата во четврто одделение, оспорениот подзаконски акт не може да се прифати како операционализација на Законот, бидејќи истиот излегува надвор од законските овластувања.

Во однос на наводите во иницијативата за дискриминација, односно за ставање на учениците од албанската припадност во нерамноправна положба со учениците од македонска припадност, и за повреда на начелото на еднаквост на начелото на службените јазици, Судот оцени дека се неосновани, поради што не се впушти во нивна анализа.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.284/2009
У.бр.70/2010
2 јуни 2010 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски