15/2010-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, членот 28 алинеја 2 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 2 јуни 2010 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 4 став 1 алинеја 19, член 7 став 1 алинеја 11, член 8 став 1 алинеја 5 и член 34 ставови 1, 2 и 5 од Законот за Управата за јавни приходи („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005, 81/2008 и 105/2009).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на членот 34 ставови 3 и 4 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Радивоје Младеновиќ од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, со оспорените одредби од членот 4 став 1 алинеја 19, членот 7 став 1 алинеја 11 и членот 8 став 1 алинеја 5 од Законот, било уредено Управата за јавни приходи, Дирекцијата за големи даночни обврзници и регионалните дирекции, даночните одделенија и даночните шалтери, да даваат појаснувања на даночните обврзници во примената на прописите за даноците, со што се овозможувало произволно да се толкуваат прописите и да се создава правна несигурност во примената на прописите, имајќи предвид дека контролата на законитоста во примената на даночните прописи се вршела во постапките при решавањето на барањата на странките. Воедно, давањето на појаснувања и мислења од страна на даночните органи, доведувало до негирање на консултантските мислења на трговските друштва чија дејност била продажба на услуги-совети од областа на финансиите, сметководството и даноците, на пазарот на услуги, при што тие услуги ги наплатувале и од нив остварувале приходи. Со оспорените одредби од Законот се дозволувало даночните органи да вршат еден вид на стопанска дејност преку давањето на појаснувања на даночните обврзници, а со тоа се повредувале повеќе одредби од Уставот и тоа: член 8 став 1 алинеја 7 кој се однесувал на слободата на пазарот и претприемништвото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија и членот 55 од Уставот, со кој се гарантирала слободата на пазарот и претприемништвото и еднаквата правна положба на сите субјекти на пазарот.

Во однос на оспорениот член 34 од Законот, во иницијативата се наведува дека со одредбите од овој член се уредувале прашања во однос на тоа кои дејности и работи не смееле вработените во Управата воопшто да ги вршат или да делуваат додека биле во работен однос во Управата. Меѓутоа, одредбите биле нејасни, непрецизни, неконкретизирани, упатувале на право на директорот на Управата со „оперативни инструкции“ да ги определува работите на кои се однесувале забраните кои биле само општо утврдени со оспорениот член од Законот и сето тоа, во отсуство на конкретна законска регулатива, доведувало до можност да се врши повреда на човековите слободи и права во кои спаѓале и правото на работа или други активности и ангажмани (културно и научно творештво, авторски права и други права од трудот), како и дискреционо право на директорот на Управата да пропишува права и обврски од работен однос со подзаконски акт и да решава за права на вработените и нивната положба која само со закон и колективен договор можело да се уредува.

Од наведените причини, со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценка на уставноста на членот 34 од Законот, како спротивен на членот 8 став 1 алинеја 1 и членовите 16, 20, 23, 30, 32, 47 и 58 од Уставот.

4. Судот на седницата утврди дека во Глава II од Законот, насловена како „Делокруг на работа, организација и раководење“, се предвидени и оспорените одредби од членовите 4, 7 и 8. Според членот 4 став 1 алинеја 19 од Законот, Управата за јавни приходи ги извршува управните и други стручни работи кои се однесуваат особено на давање појаснување на даночни обврзници во примена на прописите за даноците и обезбедување јавност во работата.

Според членот 7 став 1 алинеја 11 од Законот, Дирекцијата за големи даночни обврзници и регионалните дирекции вршат управни и други стручни работи што се однесуваат особено на давање појаснување на даночни обврзници во примената на прописите за даноците.

Според членот 8 став 1 алинеја 5 од Законот, даночните одделенија и даночните шалтери вршат управни и други стручни работи што се однесуваат особено на давање појаснувања на даночни обврзници во примената на прописите за даноците.

Во Глава IV од Законот, насловена како „Специфичности во правата, обврските и одговорностите на вработените“, меѓу другите е предвиден и оспорениот член 34, кој гласи:

„(1) Вработените не смеат да вршат никаква друга функција, должност или дејност поврзана со остварување на профит која е во судир со нивната службена должност.

(2) Вработените не смеат да вршат дејност која е во судир со нивната службена должност како сопственици или партнери во трговски друштва, членови на управни одбори или на надзорни органи на трговски друштва.

(3) Вработените можат да вршат други работи и дејности само со претходно одобрение од директорот.

(4) Работите и дејностите кои се во судир со службените должности на вработените ги пропишува директорот со оперативна инструкција.

(5) Вработените кои се однесуваат спротивно на одредбите на овој член дисциплински одговараат“.

5. Согласно членот 8 став 1 алинеи 1 и 7 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и слободата на пазарот и претприемништвото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Во II дел од Уставот, кој се однесува на „Основните слободи и права на човекот и граѓанинот“ со одредбите од членовите 9 – 60, се утврдени граѓанските и политичките слободи и права, економските, социјалните и културните права, гаранциите на основните слободи и права и основите на економските односи. Во тие рамки, со точката 1 на Амандманот XX со кој се дополнува членот 13 од Уставот, за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, а против конечната одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредени со закон. Со членот 30 став 1 од Уставот, се гарантира правото на сопственост, а според ставот 3, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Со членот 32 од Уставот е утврдено дека секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбедност за време на привремена невработеност. Секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Секој вработен има право на платен дневен, неделен и годишен одмор и од овие права вработените не можат да се откажат.

Според ставот 5 од овој член од Уставот, остварувањата на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Според членот 47 ставови 1 и 2 од Уставот, се гарантира слободата на научното, уметничкото и на другите видови творештво и се гарантират правата што произлегуваат од научното, уметничкото или друг вид интелектуално творештво.

Според членот 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Со членот 55 став 1 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото, а според членот 58 став 1 од Уставот, сопственоста и трудот се основа за управување и учество во одлучувањето.

Законот за Управата за јавни приходи, согласно членот 1, го уредува делокругот, организацијата, начинот на вршењето на работата и раководењето со Управата, како и овластувањата и одговорностите при собирањето, евидентирањето, обработката и заштитата на податоци во врска со работите на Управата, специфичноста во правата, обврските и одговорностите на вработените од работен однос, кодексот на однесување, наградите и признанијата и финансирањето на Управата за јавни приходи.

Управата за јавни приходи е орган на државната управа во состав на Министерството за финансии, со својство на правно лице, кое ги извршува управните и другите стручни работи кои се однесуваат на спроведувањето на законите и другите прописи за даноците и Управата, работите од својот делокруг, ги извршува преку Генералната дирекција, Дирекцијата за големи даночни обврзници, регионални дирекции, даночни одделенија и даночни шалтери.

Согласно членот 24 од Законот, за даночните службеници во Управата, во однос на правата, обврските и одговорностите од работен однос, покрај овој закон, се применуваат и одредбите од Законот за работните односи, прописите од областа на здравственото, пензиското и инвалидското осигурување и Колективниот договор на Управата за јавни приходи.

За вработените во Управата, кои вршат работи од финансиското и материјалното работење и јавните набавки, во однос на правата, обврските и одговорностите од работен однос се применуваат Законот за државните службеници и прописите од здравственото, пензиското и инвалидското осигурување.

За вработените во Управата кои вршат општи, административно-технички и помошни работи, во однос на правата, обврските и одговорностите од работен однос, се применува Законот за работните односи, прописите од областа на здравството, пензиското и инвалидското осигурување и Колективниот договор на Управата за јавни приходи.

Според членот 25 од Законот, за начинот и постапката за вработување, пробната работа, суспендирањето и престанокот на работниот однос на даночните службеници и вработените кои вршат општи, административно-технички и помошни работи во Управата за јавни приходи ќе се применуваат одредбите од Законот за работните односи и Колективниот договор на Управата за јавни приходи.

Во основа на изнесеното произлегува дека Управата за јавни приходи е со закон основана како орган на државната управа заради вршење на определени надлежности од даночната област, односно ги извршува управните и другите стручни работи кои се однесуваат на спроведувањето на законите и другите прописи за даноците поради што Управата е во континуирана релација на односи со даночните обврзници на територијата на Република Македонија.

Поаѓајќи од тоа, законодавецот со оспорените одредби од членот 4 став 1 алинеја 19, членот 7 став 1 алинеја 11 и членот 8 став 1 алинеја 5 од Законот, дал овластување на даночните органи на Управата да даваат појаснувања на даночните обврзници во текот на конкретното делување и примена на прописите, со цел успешно спроведување на даночните обврски во интерес, како на Управата за остварување на целите во даночното работење, така и во интерес на странките односно даночните обврзници заради информирање со потребните податоци, со цел економично, рационално и ефикасно работење. Друго е прашањето што независно од појаснувањата во тековното работење на Управата, законитоста на управните даночни акти во конкретното решавање на даночните права и обврски на странките е прашање, кое согласно одредбите од Законот за даночната постапка, се цени и одлучува пред повисоките органи, во управна постапка по жалба и во управен спор пред надлежен суд.

Со давањето на појаснувања на странките во даночното работење, даночните органи не се стопански субјекти кои вршат работи во приватен секткор за профитабилни цели што секако е мотив на таквото професионално работење на пазарот на трудот, туку појаснувањата се даваат како помош во вршењето на даночните обврски од страна на странките, тие појаснувања се во нивен интерес, а не на штета на правата на граѓаните и со ништо не се доведува во прашање слободата на пазарното стопанство и претприемништво, на што се повикува подносителот во иницијативата.

Со оглед на наведеното, не постојат уставни пречки за регулирање на законските решенија во членот 4 став 1 алинеја 19, членот 7 став 1 алинеја 11 и членот 8 став 1 алинеја 5 од Законот за Управата за јавни приходи, ниту со наводите во иницијативата може да се доведе во прашање нивната согласност со одредбите од Уставот.

6. Според член 34 став 1 од Законот вработените не смеат да вршат никаква друга функција, должност или дејност поврзана со остварување на профит која е во судир со нивната службена должност. Според ставот 2, вработените не смеат да вршат дејност која е во судир со нивната службена должност како сопственици или партнери во трговски друштва, членови на управни одбори или на надзорни органи на трговски друштва, според ставот 3 вработените можат да вршат други работи и дејности само со претходно одобрение од директорот, според ставот 4 работите и дејностите кои се во судир со службените должности на вработените ги пропишува директорот со оперативна инструкција, а според ставот 5 на овој член од Законот, вработените кои се однесуваат спротивно на одредбите на овој член одговараат дисциплински.
Со овој закон се уредуваат и специфичностите во правата, обврските и одговорностите на вработените од работен однос, кодексот на однесување, наградите и признанијата, како и финансирањето на Управата за јавни приходи. Видно од образложението за донесување на овој закон, ваквата регулатива е резултат на потребата од регулирање на работно-правниот статус на вработените во оваа управа, од причина што со Законот за изменување и дополнување на Законот за државните службеници („Службен весник на Република Македонија“,бр.69/2004), лицата со посебни должности и овластувања вработени во Управата за јавни приходи се изземаат од примената на Законот за државните службеници. Оваа регулатива има за цел да го подигне степенот на професионализам кај даночните службеници со посебни должности и овластувања, како и да се зајакне нивната одговорност.
Согласно член 9 од Законот, со работата на Управата за јавни приходи раководи директор, кој може да има заменик. Директорот и заменикот на директорот, на предлог на министерот за финансии, ги именува и разрешува од должност Владата на Република Македонија за период од четири години со право на повторно именување. Именувањето на директорот и заменикот на директорот се врши врз основа на нивната стручност и компетентност.

Тргнувајќи од содржината на наведените уставни и законски одредби, оспорениот член 34 од Законот, како и од наводите во иницијативата, Судот утврди дека треба да се има предвид значењето на работите кои се извршуваат од страна на Управата за јавни приходи во сферата на спроведување на даночната политика на Република Македонија, од една страна, како и значењето и одговорноста на функцијата директор на Управата, кој е надлежен да организира и обезбедува законито и ефикасно вршење на работите и задачите на Управата преку донесување оперативни инструкции во писмена форма од сите области на даночното работење, па оттука и неговото право да дава претходно одобрение за вршење на други работи од страна на вработените, како и да ги определи работите и дејностите кои се во судир со службените дејности.

Со одредбите од членот 34 од Законот не се доведува во прашање примената на одредбата на членот 32 став 5 од Уставот на Република Македонија кој предвидува дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори. Ова од причина што со членот 24 од Законот конкретно е наведено кои прописи во однос на правата, обврските и одговорностите од работен однос важат за даночните службеници, за вработените кои вршат работи од областа на финансиското и материјално работење и јавните набавки и за вработените кои вршат општи, административно-технички и помошни работи, а со оспорениот член од Законот, се уредуваат забрани кои директорот со оперативна инструкција само операционализира кои работи и дејности се во судир со службените должности, поради што не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби од членот 34 од Законот со Уставот на Република Македонија.

Судот овој став веќе го имал утврдено при уставно судската оценка на ставовите 3 и 4 од членот 34 од Законот, поради што со Решение У.бр.164/2008 не повел постапка за оценување на нивната согласност со Уставот. Поради тоа, во случајов за одредбите од ставовите 1, 2 и 5 од членот 34 од Законот, Судот утврди дека нема основ за проблематизирање на нивната согласност со Уставот, додека за ставовите 3 и 4 од овој член од Законот се настапени условите согласно членот 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за отфрлање на иницијативата поради тоа што за овие одредби Судот веќе одлучувал.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.15/2010
2 јуни 2010 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски