249/2009-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 алинеја 3 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницатa одржана на 7 април 2010 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 2 од Одлуката за комунален ред во Градот Скопје („Службен гласник на Град Скопје“бр. 6/98,16/2001 и 11/2002- пречистен текст).

2.Трговското друштво за еколошки, комунални и други услуги ЕКО КЛУБ ДОOЕЛ од Битола на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и закoнитоста на одредбa од Одлуката за комунален ред во Градот Скопје означена во точкaта 1 од ова решение.

3.Според наводите во иницијативата, подносителот наведува дека во членот 2 од Одлуката за комунален ред во Градот Скопје било утврдено дека комуналните дејности ги вршеле јавните претпријатија од Градот Скопје или други физички и правни лица врз основа на дозвола која ја издава Градот Скопје, но во оваа одредба не биле утврдени критериуми врз основа на кои би се издавала дозволата за вршење на комунални дејности, помеѓу кои и собирањето и транспортирањето на комунален и друг вид на неопасен отпад. Подносителот на иницијативата смета дека со споменатата Одлука се овозможувало монополско вршење на оваа дејност од страна на ЈП “Комунална хигиена “ во Градот Скопје и тоа не само на јавните површини, туку и на површини на правни лица, односно стопански субјекти. Исто така, Градот Скопје врз основа на оваа Одлука која била спротивна на Уставот и Законот за управување со отпад, издавал неовластени решенија за забрана на вршење на означената дејност на субјекти кои имале легални дозволи за вршење на истата.

Во иницијативата е наведено дека во членот 2 став 2 од оваа Одлука било предвидено дека субјектите спомнати во ставот 1 на овој член можело да поднесат барање за добивање на дозвола за собирање и за транспортирање на комунален и друг вид на неопасен отпад до надлежниот орган за вршење на стручни работи од областа на животната средина. Исто така било наведено дека согласно членот 45 од Законот за управување со отпад, бил донесен Правилник за формата и содржината на барањето, формата и содржината на дозволата за собирање и за транспортирање на комунален и другите видови на неопасен отпад, како и минималните технички услови за вршење на дејноста собирање и транспортирање на комунален и други видови на неопасен отпад, врз основа на кои Министерството за животна средина и просторно планирање издало повеќе од 30 дозволи за вршење на оваа дејност. Меѓутоа, овие дозволи не можело да се употребуваат поради неусогласеност на Одлуката за комунален ред на Град Скопје со Законот за управување со отпад и со споменатиот Правилник. Подносителот на иницијативата со цел да ја прецизира иницијативата дополнително достави во прилог решение бр.07-92/18 од 18.12.2009 на Комисијата за заштита на конкуренцијата кое се однесувало на тоа дека наведената Комисија утврдила дека ЈП “Комунална Хигиена” во одреден период сторила злоупотреба на доминантната позиција од член 14 став 2 точка 6 од Законот за заштита на конкуренцијата.

Подносителот на иницијативата предлага Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оспорените одредби од Одлуката бидејќи истите не биле во согласност со член 55 од Уставот на Република Македонија.

4. Судот на седницата утврди дека врз основа на член 61 од Статутот на Град Скопје (“Службен гласник на Град Скопје” бр.3/98 година), член 7 од Законот за комунални дејности („Службен весник на Република Македонија“ бр45/97) и член 6 од Законот за Градот Скопје (Службен весник на Република Македонија“ бр49/96), Советот на Градот Скопје на петнаесеттата седница одржана на 17 март 1998 година, донел Одлука за комунален ред во Градот Скопје, заведена по број 09-735/1 од 17 март 1998 година. Врз истиот основ Советот на Град Скопје, на тринаесеттата седница, одржана на 11 декември 2001 година, донесе Одлука за изменување и дополнување на Одлуката за комунален ред во Градот Скопје, заведена под број 09-2839/1 од 11 декември 2001 година, објавена во (“Службен гласник на Град Скопје” бр.16/2001 од 18 декември 2001 година).

Судот исто така, утврди дека подносителот на иницијативата го оспорувa членот 2 од Одлуката за комунален ред во Градот Скопје (пречистен текст), објавена во (Службен гласник на Град Скопје бр.11 од 2002 година), заведена по број 09-2624/1 од 14 октомври 2002 година, кој ја има следната содржина: “Комуналните дејности од член 1 на оваа одлука, може да ги вршат јавни претпријатија од Градот Скопје или други физички и правни лица врз основа на дозвола, (во натамошниот текст: овластен субјект) што ја издава Градоначалникот на Град Скопје. (став 1) Меѓусебните права, обврски и одговорности на Градот Скопје и субјектот на кој му е дадена дозвола, се уредуваат со договор (став 2) “

5. Според членот 110 алинеи 1 и 2 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно членот 55 од Уставот на Република Македонија, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.
Според член 2 од Одлуката за комунален ред во Градот Скопје објавена во (“Службен гласник на Град Скопје” бр. 11/2002 година-пречистен текст) комуналните дејности од член 1 на оваа одлука, може да ги вршат јавни претпријатија од Градот Скопје или други физички и правни лица врз основа на дозвола, (во натамошниот текст: овластен субјект) што ја издава Градоначалникот на Град Скопје. Меѓусебните права, обврски и одговорности на Градот Скопје и субјектот на кој му е дадена дозвола, се уредуваат со договор.

Согласно член 7 од Законот за комунални дејности, општината, односно Градот Скопје е должна да донесе одлука за комунален ред и мерки за нејзино спроведување и под комунален ред во смисла на став 1 на овој член се подразбира поблиско уредување на односите и начинот на вршење на комуналните дејности меѓу корисниците и давателите на услугите и според член 6 од Законот за Градот Скопје во кој е наведено дека одредбите од Законот за локалната самоуправа се однесуваат и на општините на Градот Скопје, ако со овој закон поинаку не е уредено. Од анализата на овааа законска одредба произлегува правниот основ за донесување на Одлука за комунален ред и правото на Градот Скопје за формирање на јавни претпријатија.

Според членот 36 став 1 точка 8 од Законот за локалната самоуправа, Советот на Град Скопје одлучува за давање на дозвола за вршење на дејност од јавен интерес.

Согласно член 1 од Законот за комунални дејности („Службен весник на Република Македонија“ бр. 45/1997, 23/1999, 45/2002, 16/2004 и 5/2009) се уредуваат основните услови и начинот на вршење на комуналните дејности, финансирањето на комуналните дејности и други прашања од значење за комуналните дејности.
Според членот 2 од Законот, вршењето на комунални дејности е од јавен интерес.

Согласно членот 3 од Законот се утврдени видовите на комунални дејности. Во таа смисла, во точката 6 како комунална дејност е утврдено обработка и депонирање на комунален цврст отпад, под што се подразбира селектирање, собирање, транспортирање и обработка на комунален цврст отпад од населението и индустријата, негова рециклажа и преработка, депонирање на уредени депонии, како и одржување на депониите.

Според член 5 од Законот, комуналните дејности од членот 3 на овој закон можат да ги вршат домашни и странски физички и правни лица, кои се должни да обезбедат трајно и квалитетно вршење на комуналните дејности, како и одржување на објектите и опремата на комуналната инфраструктура во функционална состојба.

Согласно член 7 од Законот, општината, односно Градот Скопје е должна да донесе одлука за комунален ред и мерки за нејзино спроведување и под комунален ред во смисла на став 1 на овој член се подразбира поблиско уредување на односите и начинот на вршење на комуналните дејности меѓу корисниците и давателите на услугите.

Согласно член 14 од Законот, комунална дејност може да се врши со основање на јавно претпријатие за комунална дејност, со давање концесија за вршење на комунална дејност на начин утврден со закон и со дозвола за вршење на комунална дејност.

Според член 15 од овој закон, заради организирање и квалитетно вршење на комуналните дејности и стопанисување со објекти на комуналната инфраструктура од локален карактер, кои се протегаат или служат за давање на комунални услуги на подрачјето на една општина, општината може да основа јавно претпријатие доколку на нејзиното подрачје, за вршење на таква дејност, не постои јавно претпријатие.

Согласно член 25 од Законот, вршењето на комунални дејности може да се остварува со давање дозвола на физички и правни лица од страна на Владата на Република Македонија, општината, односно Градот Скопје освен за дејноста од член 3 точка 7 на овој Закон, согласно со одредбите на Законот за јавните претпријатија. Согласно членот 10 став 1 точка 4 алинеја 8 од Законот за Градот Скопје е определено дека собирањето и транспортирањето на комунален и друг вид на неопасен отпад е работа од јавен интерес и е во надлежност на Градот Скопје да одлучи кому ќе му биде дадена дозволата за обавување на оваа дејност.
Согласно член 1 од Законот за управување со отпадот („Службен весник на Република Македонија” бр. 68/2004, 71/2004, 107/2007), со овој закон се уредува управувањето со отпадот; начелата и целите за управување со отпад; плановите и програмите за управување со отпадот; права и обврски на правни и физички лица во врска со управувањето со отпадот; барањата и обврските на правните и физичките лица кои произведуваат производи и пакувања и кои што на крајот на животниот циклус ја оптоваруваат животната средина; начинот и условите под кои што може да се врши собирање, транспортирање, третман, складирање, преработка и отстранување на отпадот; увозот, извозот и транзитот на отпадот; мониторингот; информативниот систем; финансирањето и надзор над управувањето со отпадот.

Според член 22 од Законот, советот на општините и Градот Скопје, во согласност со Планот на Република Македонија за управување со отпад должни се да се грижат за јавната чистота и за напуштениот отпад (став 1) и да донесуваат акти со кои ќе го регулираат селектирањето, собирањето и транспортирањето на комуналниот отпад и на другите видови неопасен отпад(став 2).

Согласно член 45 ставот 1 од Законот, собирање и транспортирање на комуналниот и на другите видови неопасен отпад, можат да вршат правни и физички лица кои поседуваат дозвола издадена од органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина. Според ставот 2 субјектите од ставот 1 на овој член, поднесуваат барање за добивање дозвола за собирање и за транспортирање на комуналниот и на другите видови неопасен отпад до надлежниот орган за вршење на стручни работи од областа на животната средина. Согласно ставот 3 за вршење на дејноста собирање и транспортирање на комуналниот и на другите видови неопасен отпад, субјектите од ставот 1 на овој член мора да имаат вработено најмалку едно лице со висока стручна подготовка од техничките науки, како и да располагаат со материјално- технички средства за вршење на дејноста. Според ставот 4 правното или физичкото лице кое го доставило барањето има право на жалба до комисијата на Владата на Република Македонија за решавање на управни работи од областа на животната средина, против решението со кое што се одбива издавањето на дозволата, во рок од 15 дена од денот на приемот на решението. Согласно ставот 5 дозволата за собирање и за транспортирање на комуналниот и на другите видови неопасен отпад се издава за временски период кој не може да биде подолг од 20 години. Според ставот 6 на секои пет години, правните и физички лица од ставот 1 на овој член, поднесуваат извештај за својата техничка и кадровска опременост, како и за своето материјално-финансиско работење до органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина. Согласно ставот 7 доколку дојде до промена во техничките и кадровските услови за вршење на дејноста, правните и физички лица од ставот 1 на овој член се должни да поднесат барање за обновување на дозволата. Според ставот 8 министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина ги пропишува формата и содржината на барањето, формата и содржината на дозволата за собирање и за транспортирање на комуналниот и на другите видови неопасен отпад, како и минималните технички услови за вршење на дејноста од ставот 3 на овој член.

Според член 46 став 1 од истиот закон, собирањето и транспортирањето на комуналниот отпад, одржувањето на јавната чистота и третманот на комуналниот отпад, како и ракувањето и одржувањето на местата за селективно собирање на отпадот, претставуваат јавни услуги од локално значење. Согласно ставот 2 на истиот член, на предлог на градоначалниците на општините и Градот Скопје, советот на општините и Советот на Градот Скопје може да основаат јавно претпријатие за собирање и за транспортирање на комуналниот и на другите видови неопасен отпад. Според ставот 3 на истиот член, две или повеќе општини, како и општините и Градот Скопје можат да основаат заедничко јавно претпријатие за вршење на дејноста од ставот 2 на овој член. Според ставот 4 на истиот член, собирањето и транспортирањето на комуналниот и на другите видови неопасен отпад, градоначалникот на општините и Градот Скопје можат да му го доверат на правни и физички лица, за што склучуваат договор за давање услуга за извршување на дејност од јавен интерес од локално значење за една или повеќе општини или Градот Скопје, во согласност со постапката за јавен тендер. Согласно ставот 8 на овој член, со договорот од ставот 4 на овој член задолжително се пропишуваат условите и начинот на работа на давателот на услугата, цената и начинот на наплата на услугата и територијата на која се врши услугата.

Согласно членот 43 од Законот за јавните претпријатија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/96, 6/2002, 40/2003, 49/2006 и 22/2007и 83/2009) стопанска дејност од јавен интерес за Република Македонија, можат да вршат физички и правни лица врз основа на дозвола. Дозвола за вршење на одделни стопански дејности од јавен интерес од страна на физички или правни лица, може да се даде за сите дејности од јавен интерес освен за дејностите утврдени со закон. Дозволата ја дава Владата на Република Македонија, односно општината, односно Градот Скопје (во натамошниот текст: давател на дозволата).
Според член 44 од овој закон давателот на дозвола и физичкото, односно правното лице склучуваат договор во кој поблиску се утврдуваат постапката и начинот за вршење на стопанската дејност од јавен интерес и меѓусебните права и обврски на давателот на дозволата и непосредниот вршител на стопанската дејност од јавен интерес. Договорот од став 1 на овој член кој не е склучен во писмена форма нема правно дејство.

Согласно член 46 од Законот дозволата за непосредно вршење на стопанската дејност од јавен интерес од страна на физичко или правно лице може да се одземе ако: физичкото, односно правното лице не започне со непосредно вршење на стопанската дејност од јавен интерес во рокот утврден во договорот за вршење на стопанска дејност од јавен интерес; престанала потребата од вршењето на стопанската дејност од јавен интерес која ја врши физичкото или правното лице и физичкото, односно правното лице престанало да ги исполнува условите за вршење на дејноста.

Од анализата на наведената законска регулатива Судот оцени дека законодавецот прашањето на изнесување и депонирање на смет, како вид на комунална дејност, го уредил со Законот за комуналните дејности и со Законот за управување со отпадот Според одредбите и на двата закона, наведената комунална дејност можат, меѓу другите (правни и физички лица), да ја вршат и јавни претпријатија за комунални дејности. Според Законот за комуналните дејности, овие јавни претпријатија можат да бидат основани од општината, доколку на нејзиното подрачје, за вршење на таква дејност, не постои јавно претпријатие. Судот, исто така оцени дека во согласност со наведената регулатива е донесен и оспорениот член 2 од Одлуката, кој предвидува комуналните дејности да може да ги вршат јавни претпријатија од Градот Скопје или други физички и правни лица, врз основа на дозвола, што ја издава Градоначалникот на Град Скопје, што значи оставена е можност и за други физички и правни лица покрај јавните претпријатија да ја вршат дејноста, од каде се исклучува постоењето на монополска положба на која укажува подносителот на иницијативата.

Во однос на наводите во иницијативата дека подносителот располагал со дозвола за собирање и транспортирање на отпад издадена од страна на Министерството за животна средина и просторно планирање според Судот таквата дозвола не е идентична со дозволата које е спомената во член 2 став 2 од оспорената Одлука. Имено, дозволата била издадена со цел да претставува потврда дека правното лице е правно и материјално способно да ја обавува дејноста на собирање и транспортирање на отпад на територијата на Република Македонија.

Судот утврди дека наводите во иницијативата дека оваа одлука не содржи критериуми за издавање на дозвола за обавување на оваа дејност, се неосновани од причини што во оспорената Одлука, не се и не можат да бидат содржани критериумите врз основа на кои Градот Скопје ќе се определи кој ќе ја врши наведената дејност, бидејќи истите се определуваат само во закон а не и во подзаконски акт, како што е оспорената одлука. Во спротивно тоа би значело дека Градот Скопје во подзаконски акт уредил нешто што е законска материја, на кој начин би излегол надвор од својата надлежност.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.249/2009
7 април 2010 година
С к о п ј е
мдш

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски