248/2009-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 17 март 2010 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 133 став 2 точка 3 алинеи 1 и 2 од Законот за банките („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/2007 и 90/2009).

2. Томислав Давков од Битола на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членот од Законот означен во точка 1 од ова решение.

Подносителот во иницијативата наведува дека овластувањето на гувернерот во оспорената одредба од Законот за банките не можело да се подведе под мерка што ја изрекува гувернерот со донесување на управен акт, туку тоа можело единствено да претставува изрекување на санкција со која се вршело конфискација на имот, односно одземање на предмети (дивиденда). Оттука, забраната на исплата на дивиденда во никој случај не можела да претставува мерка утврдена во членовите 131 и 133 од Законот, туку таа исклучиво била санкција, а гувернерот немал овластување да изрече санкција со донесување решение во управна постапка како управен акт.

Според наводите во иницијативата, санкција единствено можела да изрече само прекршочна комисија и тоа во соодветна постапка согласно Законот за прекршоците и тоа доколку противправното дело било определено како прекршок.

Забраната за исплата на дивиденда не можела да претставува „мерка која ја презема гувернерот заради заштита на јавниот интерес“, туку тоа требало да биде утврдено како прекршок за да биде предвидена и посебна прекршочна мерка „конфискација на имот и имотна корист или одземање на предмети“ што со оспорената одредба се правела кон постоечкиот акционер со забраната на исплата на дивиденда без обезбедувње на праведен надоместок. Со одземањето на правото на исплата на дивиденда, според иницијативата се одземала сопственоста и правото од сопственоста, што не претставувало ограничување или одземање на сопственост заради јавен интерес, туку тоа било санкција што единствено можело да се изрече во друга постапка, а не со управен акт.

Според наводите во иницијативата, со забраната на исплата на дивиденда, директно на постојниот акционер кој условно сериозно ги прекршил прописите, со што се доведувала во опасност сигурноста и стабилноста на банката и не само што му се ограничувало правото кое произлегувало од сопственоста, туку тоа право му се одземало, бидејќи дивидендата согласно член 137 став 4 од Законот за банките, во никој случај повеќе не било можно да му биде исплатена на постојниот акционер, туку истата во секој случај ќе му била исплатена на идниот акционер. Од ова произлегувало дека акционерот на кого согласно член 133 став 2 точка 3 алинеја 1 од Законот за банките му било одземено правото на исплата на дивиденда, не бил повеќе во можност да оствари праведен надомест за одземањето на правото на дивиденда, што како надомест било загарантирано со член 30 став 4 од Уставот на Република Македонија.

Правото на дивиденда, според член 490 став 1 точка 2 од Законот за трговските друштва, го имал оној акционер кој во моментот на донесување на одлуката за исплата на дивиденда бил запишан како акционер во акционерската книга, што значело дека се до продажбата на акциите на друг акционер, правото на дивиденда му припаѓало на акционерот кој како сопственик бил запишан во акционерската книга.

Од наведените причини, подносителот на иницијативата смета дека оспорената одредба од Законот за банките не била во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 6, член 30 ставови 3 и 4 од Уставот, како и Амандман XX и член 14 став 1 од Уставот на Република Македонија.

3. Судот на седницата утврди дека во член 133 од Законот за банките е предвидено дека:

„(1)Гувернерот презема дополнителни мерки спрема банка или акционер на банка кога сериозно ги прекршуваат прописите со што се доведува во опасност сигурноста и стабилноста на банката, особено кога:
1) ќе оцени дека случаите од членот 132 став (1) на овој закон ја доведуваат сигурноста и стабилноста на банката во сериозна опасност;
2) не ги спроведува навремено мерките од членот 132 став (2) на овој закон;
3) ги повторува неправилностите од членот 132 став (1) на овој закон за кои е изречена мерка или прекршочна санкција;
4) банката извршува активности за кои нема дозвола или согласност;
5) банката извршува активности преку филијала во странство без дозвола од гувернерот;
6) банката повеќе не ги исполнува условите врз основа на кои е издадена дозволата за основање и работење, односно согласноста за вршење на финансиски активности;
7) стапката на адекватност на капиталот и/или сопствените средства се под пропишаните во согласност со овој закон;
8) нема издвоено потребно ниво на посебни резерви, односно не е извршена соодветна исправка на вредноста на активата на банката;
9) постојано или значително ги прекршува супервизорските стандарди;
10) зачестено не ја исполнува обврската за навремено доставување податоци, информации и извештаи до Народната банка и други институции утврдени со закон;
11) ја попречува Народната банка и друштвото за ревизија во извршување на супервизијата и консолидираната супервизија, односно ревизијата и
12) акционер не добил согласност од гувернерот за стекнување на акции.

(2) Во случаите од ставот (1) на овој член гувернерот со решение презема една или повеќе од следниве мерки:

1) овластува лица за непосредно следење на работата на банката;
2) на банката и/или акционерот наложува да:

– ги ревидира интерните процедури и политика,
– ги намали трошоците на работење,
– достигне соодветно ниво на резерви,
– смени лице со посебни права и одговорности,
– изврши дополнителна ревизија од страна на друштво за ревизија, различно од друштвото за ревизија ангажирано од банката, во обем и под услови дефинирани од гувернерот и на трошок на банката,
– постигне и одржува повисок износ на сопствени средства и/или повисока стапка на адекватност на капиталот од пропишаните во согласност со овој закон,
– подготви и спроведе план за подобрување на состојбата на банката, доколку банката е поткапитализирана и
– ја докапитализира банката и

3) забранува, ограничува или наложува посебни услови за:

– исплата на дивиденда,
– остварување на правата од акции,
– исплати на членовите на органите на управување,
– изложување кон поврзани лица, освен ако тие се покриени со залог на хартии од вредност издадени, или гарантирани од страна на Република Македонија или Европската унија, кои се чуваат од страна на независно трето лице – депозитна институција и чија што пазарна вредност во секое време надминува 125% од износот на кредитот, или друг облик на изложеност,
– трансакции со други лица од банкарската група или поврзани лица со банката,
– изложување спрема лице за кое согласно со методологијата на Народната банка се врши исправка на вредност или се издвојува посебна резерва од најмалку 20%,
– пролонгирање на одобрени кредити,
– вршење на сите или одредени финансиски активности,
– отворање делови на банка,
– учество на девизен пазар,
– стекнување на капитални делови во други правни лица и
– отпочнување со нови финансиски активности“.

4. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 6 од Уставот, владеењето на правото и правната заштита на сопственоста се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 30 став 1 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување. Според став 3 на овој член, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон. Согласно став 4 на истиот член, во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност.

Со Амандман XX од Уставот, со кој се дополнува членот 13 од Уставот, се предвидува дека за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања. Против конечна одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредени со закон.

Според член 14 став 1 од Уставот, никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.

Со Законот за банките се уредува основањето, работењето, супервизијата и престанокот на работењето на банките и на филијалите на странски банки во Република Македонија, како и отворањето и работењето на филијали на банки од земји членки на Европската унија (член 1).

Согласно член 2 од овој закон, каде се утврдува значењето на одделни изрази употребени во овој закон, „банка“ е правно лице со дозвола од гувернерот на Народна банка на Република Македонија основано согласно со одредбите од овој закон, чија основна дејност е прибирање депозити и други повратни извори на средства од јавноста и одобрување на кредити во свое име и за своја сметка (точка 1).

Во точката 30 од истиот член на Законот за банките е утврдено дека „мерки“ се дејствија преземени од страна на гувернерот на Народна банка на Република Македонија за отстранување на неправилностите, неусогласеностите и незаконитостите во работењето на банката.

Според член 10 став 1 алинеја 8 од Законот за Народната банка на Република Македонија, Народната банка во рамките на своите права и одговорности, помеѓу другото, издава дозвола за основање и работење на банка и штедилница и врши супервизија на банките и штедилниците.

Согласно член 12 од Законот за банките, банка се основа како акционерско друштво со седиште во Република Македонија.

Според член 16 од истиот закон, гувернерот издава дозвола за основање и работење на банка.

Согласно член 131 став 1 од овој закон, гувернерот презема мерки и определува рокови за нивно спроведување, доколку банката, банкарската група, акционерите или органите на банката не ги почитуваат прописите со кои е уредено работењето на банките или нивните интерни процедури.

Според ставот 2 на членот 131 од Законот, мерките што ги презема гувернерот се: 1) редовни мерки; 2) дополнителни мерки; 3) воведување администрација; 4) повлекување на согласност и 5) одземање на дозвола.

Редовните мерки, согласно член 132 од овој закон, гувернерот ги презема кога банката или банкарската група не ги почитува прописите со кои е уредено работењето на банките.

Во членот 133 од Законот се утврдени дополнителните мерки кои гувернерот ги презема спрема банка или акционер на банка кога сериозно ги прекршуваат прописите со што се доведува во опасност сигурноста и стабилноста на банката.

Дополнителни мерки кои ги презема гувернерот со решение се:

1) овластува лица за непосредно следење на работата на банката;
2) на банката и/или акционерот наложува да:
– ги ревидира интерните процедури и политика,
– ги намали трошоците на работење,
– достигне соодветно ниво на резерви,
– смени лице со посебни права и одговорности,
– изврши дополнителна ревизија од страна на друштво за ревизија, различно од друштвото за ревизија ангажирано од банката, во обем и под услови дефинирани од гувернерот и на трошок на банката,
– постигне и одржува повисок износ на сопствени средства и/или повисока стапка на адекватност на капиталот од пропишаните во согласност со овој закон,
– подготви и спроведе план за подобрување на состојбата на банката, доколку банката е поткапитализирана и
– ја докапитализира банката и
3) забранува, ограничува или наложува посебни услови за:
– исплата на дивиденда,
– остварување на правата од акции,
– исплати на членовите на органите на управување,
– изложување кон поврзани лица, освен ако тие се покриени со залог на хартии од вредност издадени, или гарантирани од страна на Република Македонија или Европската унија, кои се чуваат од страна на независно трето лице – депозитна институција и чијашто пазарна вредност во секое време надминува 125% од износот на кредитот, или друг облик на изложеност,
– трансакции со други лица од банкарската група или поврзани лица со банката,
– изложување спрема лице за кое согласно со методологијата на Народната банка се врши исправка на вредност или се издвојува посебна резерва од најмалку 20%,
– пролонгирање на одобрени кредити,
– вршење на сите или одредени финансиски активности,
– отворање делови на банка,
– учество на девизен пазар,
– стекнување на капитални делови во други правни лица и
– отпочнување со нови финансиски активности.

Една од дополнителните мерки кои ги презема гувернерот, а со цел заштита на сигурноста и стабилноста на банката е забранување, ограничување или наложување посебни услови за исплата на дивиденда и за остварување на правата од акции. Од анализата на оспорената одредба јасно произлегува дека истата се презема само во случаи кога е нарушена финансиската сотојба и стабилност на банката и истовремено е доведено во прашање навременото извршување на нејзините обврски кон доверителите – депоненти на банката. Оттука, според Судот, оваа мерка е насочена кон заштита на депонентите, но и кон заштита на самите акционери од причина што натамошното влошување на финансиската состојба на банката претставува основа за донесување на одлука за воведување на администрација или стечај во банката.

Тргнувајќи од наведеното, Судот утврди дека мерките кои се извршуваат со забранување, ограничување или наложување на посебни услови за исплата на дивиденда и за остварување на правата од акции, кои гувернерот ги презема како последица на сериозно прекршување на прописите со што се доведува во опасност сигурноста и стабилноста на банката, преставуваат мерки кои гувернерот ги презема заради постигнување и одржување на стабилноста на банкарскиот систем, а во смисла на член 31 став 2 од Законот за Народната банка. Оттука, истите претставуваат јавен интерес утврден со закон, поради што не стојат наводите во иницијативата дека со оспорените делови на членот 133 од Законот се одземала и ограничувала сопственоста и правата кои произлегуваат од неа без утврдување на јавен интерес.

Наводите во иницијативата дека во случај на одземање или ограничување на сопственоста неопходно е да се гарантира праведен надомест, според Судот, не се од влијание за уставноста на оспореното решение, затоа што неспорно е дека сопственоста создава истовремено права и обврски и истата треба да служи за добро на поединецот и на заедницата. Во конкретниот случај, сопственоста на акционерот му дава право на дивиденда, но негова обврска е, особено кога се работи за банка каде акционерите располагаат со туѓи средства, да ги заштити интересите на оние со чии средства работи. Оттука, оваа мерка е со цел заштита на стабилноста и сигурноста пред се на банката. Поради наведеното, не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од Законот со член 30 ставови 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, дотолку повеќе што уставна обврска на законодавецот е јавниот интерес кој оправдува одземање или ограничување на сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, да биде утврден со закон, што значи дека ваквите мерки преземени од гувернерот се утврдени со Законот за Народна банка на Република Македонија.

Поради специфичниот карактер на наведените дополнителни мерки кои ги изрекува гувернерот во функција на постигнување и одржување на стабилен банкарски систем, овие мерки имаат карактер на посебни мерки, кои се донесуваат во посебна постапка, пропишана со Законот за банките. Тоа значи дека наведените мерки кои ги презема гувернерот према акционерите, односно во однос на акциите како и исплатата на дивиденда, не се пропишани како санкции за прекршок или кривично дело утврдени со овој закон, или конфискација на имот, како што се тврди во иницијативата, туку станува збор за посебни мерки кои поради нивниот специфичен карактер, гувернерот ги изрекува со цел за заштита на стабилноста и сигурноста на банкарскиот систем кој претставува јавен интерес утврден со Законот за Народната банка на Република Македонија.
Тоа, всушност е и основ што овие мерки се изрекуваат и спроведуваат во посебно-пропишана постапка. Од овие причини, наводите во иницијативата дека со тоа се повредувале начелата на владеењето на правото и правната заштита на сопственоста утврдени во член 8 став 1 алинеи 3 и 6 од Уставот, како и Амандман XX од Уставот, се неосновани.

Од целината на Законот за банките јасно произлегува дека во него се пропишани стандардите, како и постапката за преземање на мерки кои имаат за цел обезбедување сигурност на средствата на граѓаните и правните субјекти со кои управуваат банките и зачувување на стабилноста на банкарскиот систем како јавен интерес. Истовремено, предвидените мерки се со цел заштита и на професионалните идни сопственици на акции. Ова, дотолку повеќе што гувернерот на Народна банка не е обврзан да ги преземе сите мерки, туку може и само една од наведените.

Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека оспорената одредба од Законот за банките е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 6, член 30 ставови 3 и 4, Амандаман XX и член 14 став 1 од Уставот.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.248/2009
17 март 2010 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски