143/2009-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 28 октомври 2009 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на

a) Одлуката за висината на цените за собирање и транспортирање на комунален отпад, бр. 02-168 од 08.02.2008 година, донесена од Управниот одбор на ЈКП ДЕРВЕН Велес и

б) Решението за давање согласност на Одлуката за висината на цената за собирање и транспортирање на комунален отпад, бр. 07-916/16 од 19.02.2008 година, донесено од Советот на Општина Велес („Службен гласник на Општина Велес“ бр. 3/2008).

2. Ленче Николовска од Велес, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на законитоста на актите означени во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорената одлука била поднесена до Советот на Општина Велес од страна на ненадлежен орган, односно од Управниот одбор на ЈКП ДЕРВЕН Велес, а не од страна на градоначалникот на општината, како што регулирал член 121 точка 1 од Законот за управување со отпадот. Поради тоа што Советот на Општина Велес, и покрај тоа што одлуката ја примил од ненадлежен орган, го донел оспореното решение со кое дал согласност на Одлуката, истото било незаконито.

Со оспорената одлука, цените за собирање и транспортирање на комуналниот отпад биле предложени во денари од метар квадратен, што било потврдено со оспореното решение, меѓутоа, согласно одредбите на Законот за управување со отпадот, за комерцијалниот отпад кој е еден од видовите на комуналниот отпад, цената на услугата требало да биде изразена во денари за килограм или денари за метар кубен и за истата услуга потребно било во одлуката да се предвиди склучување на посебен договор со физички и правни лица, кое нешто не било предвидено со оспорената одлука, поради што оспорените одлука и решение не биле во согласност со член 121 точките 3 и 4 од Законот за управување со отпадот.

Поради наведеното, според подносителот на иницијативата, оспорените акти не биле во согласност со Уставот и Законот за управување со отпадот.

3. Судот на седницата утврди дека Управниот одбор на ЈКП ДЕРВЕН Велес на седницата одржана на ден 08.02.2008 година, врз основа на членовите 10, 26 и 29 од Законот за комунални дејности („Службен весник на Република Македонија“ бр45/97, 23/99 и 16/2004) и членовите 120 и 121 од Законот за управување со отпад („Службен весник на Република Македонија“ бр. 68/2004, 71/2004 и 107/2007) и член 15 од Статутот на ЈКП Дервен Велес, ја донел оспорената одлука, заведена под број 02-168 од 08.02.2008 година.

Со член 1 на оваа одлука се утврдува висината на цената за собирање и транспортирање на комунален отпад. Според член 2 на истата одлука, со донесувањето на оваа одлука и добивање согласност од Советот на Општина Велес, престанува да важи Одлуката бр. 02-106/47/1 од 20.03.1995 година

Судот, исто така, утврди дека Советот на Општина Велес на седницата одржана на 18.02.2008 година, врз основа на член 11 став 1 точка 6 од Законот за јавните претпријатија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/96, 6/02, 4/03 и 49/06), член 36 став 1 точка 15 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/02) и член 45 став 1 од Статутот на Општина Велес („Службен гласник на Општина Велес“ бр. 12/06), донел Решение број 07-916/16 од 19.02.2008 година, со кое се дава согласност на Одлуката за висината на цената за собирање и транспортирање на комунален отпад, бр. 02-168, донесена од Управниот одбор на ЈКП „Дервен“-Велес на седницата одржана на 08.02.2008 година. Ова решение влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Велес“.

4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Вршењето на комуналните дејности е уредено со Законот за комунални дејности („Службен весник на Република Македонија“ бр. 45/1997, 23/1999, 45/2002, 16/2004 и 5/2009).

Според член 1 од Законот, со овој закон се уредуваат основните услови и начинот на вршење на комуналните дејности, финансирањето на комуналните дејности и други прашања од значење за комуналните дејности.

Согласно членот 2 од Законот, вршењето на комунални дејности е од јавен интерес.

Во членот 3 од Законот се утврдени видовите на комунални дејности. Во таа смисла, во точката 6 како комунална дејност е утврдено обработка и депонирање на комунален цврст отпад, под што се подразбира селектирање, собирање, транспортирање и обработка на комунален цврст отпад од населението и индустријата, негова рециклажа и преработка, депонирање на уредени депонии, како и одржување на депониите.

Според член 5 од Законот, комуналните дејности од членот 3 на овој закон можат да ги вршат домашни и странски физички и правни лица, кои се должни да обезбедат трајно и квалитетно вршење на комуналните дејности, како и одржување на објектите и опремата на комуналната инфраструктура во функционална состојба.

Согласно член 14 од Законот, комунална дејност може да се врши со основање на јавно претпријатие за комунална дејност, со давање концесија за вршење на комунална дејност на начин утврден со закон и со дозвола за вршење на комунална дејност.

Според член 15 од овој закон, заради организирање и квалитетно вршење на комуналните дејности и стопанисување со објекти на комуналната инфраструктура од локален карактер, кои се протегаат или служат за давање на комунални услуги на подрачјето на една општина, општината може да основа јавно претпријатие доколку на нејзиното подрачје, за вршење на таква дејност, не постои јавно претпријатие.

Според член 26 став 1 од Законот, средства за вршење на комунални дејности се остваруваат од цената на комуналните услуги.

Според член 27 од Законот, висината на цената и начинот на плаќање на комуналните услуги, ја определува управниот одбор на јавното претпријатие, по претходна согласност на основачот.

Според член 29 алинеја 8 од истиот член, мерна единица за плаќањето за собирање и транспортирање на комунален цврст отпад е денар по метар квадратен.

Согласно член 1 од Законот за управување со отпадот („Службен весник на Република Македонија” бр. 68/2004 и 71/2004, 107/2007), со овој закон се уредува управувањето со отпадот; начелата и целите за управување со отпадот; плановите и програмите за управување со отпадот; правата и обврските на правните и физичките лица во врска со управувањето со отпадот; барањата и обврските на правните и физичките лица кои произведуваат производи и пакувања и кои што на крајот на животниот циклус ја оптоваруваат животната средина; начинот и условите под кои што може да се врши собирање, транспортирање, третман, складирање, преработка и отстранување на отпадот; увозот, извозот и транзитот на отпадот; мониторингот; информативниот систем; финансирањето и надзорот над управувањето со отпадот.

Според член 46 став 1 од истиот закон, собирањето и транспортирањето на комуналниот отпад, одржувањето на јавната чистота и третманот на комуналниот отпад, како и ракувањето и одржувањето на местата за селективно собирање на отпадот, претставуваат јавни услуги од локално значење. Согласно ставот 2 на истиот член, на предлог на градоначалниците на општините и градот Скопје, советот на општините и Советот на градот Скопје може да основаат јавно претпријатие за собирање и за транспортирање на комуналниот и на другите видови неопасен отпад. Според ставот 3 на истиот член, две или повеќе општини, како и општините и градот Скопје можат да основаат заедничко јавно претпријатие за вршење на дејноста од ставот 2 на овој член. Според ставот 4 на истиот член, собирањето и транспортирањето на комуналниот и на другите видови неопасен отпад, градоначалникот на општините и градот Скопје можат да му го доверат на правни и физички лица, за што склучуваат договор за давање услуга за извршување на дејност од јавен интерес од локално значење за една или повеќе општини или градот Скопје, во согласност со постапката за јавен тендер.Согласно ставот 8 на овој член, со договорот од ставот 4 на овој член задолжително се пропишуваат условите и начинот на работа на давателот на услугата, цената и начинот на наплата на услугата и територијата на која се врши услугата.

Согласно член 120 став 2 од истиот закон, остварувањето на плановите и на програмите на општините и градот Скопје за управување со отпадот се финансира со средства обезбедени од буџетите на општините и градот Скопје, кредити, донации, надоместоци, казните од сторени прекршоци изречени на територијата на општините и градот Скопје и другите извори на средства, утврдени со закон.

Според член 121 став 1 од истиот закон, висината на цената за собирање и за транспортирање на комуналниот отпад ја одобруваат советот на општините и градот Скопје, на предлог на градоначалникот на општините и градот Скопје, кога давателот на услугата е јавно претпријатие основано од општините и градот Скопје согласно со членот 46 став 3 на овој закон. Според став 3 на овој член, цената од ставот 1 на овој член ќе биде определена врз основа на количеството и видот на отпадот која може да се утврдува според единица како денар по метар квадратен, денар по метар кубен и денар по килограм.

Според член 145 од овој закон, кој е поместен во главата Преодни и завршни одредби, правните и физичките лица кои ги вршат дејностите на управување со отпад се должни да го усогласат своето работење со одредбите од овој закон, во рок од три години од денот на влегувањето во сила на овој закон. Правните и физичките лица кои се обврзани да поседуваат дозвола за вршење на дејноста, се должни да го усогласат своето работење со одредбите од овој закон, во рок од три години од денот на неговото влегување во сила.

Од наведената законска регулатива произлегува дека законодавецот прашањето на изнесување и депонирање на смет, како вид на комунална дејност, го уредил со Законот за комуналните дејности, како lex generalis и со Законот за управување со отпадот, како lex specialis и како понов закон. Според одредбите и на двата закона, наведената комунална дејност можат да ја вршат јавни претпријатија за комунални дејности. Според Законот за комуналните дејности, овие јавни претпријатија можат да бидат основани од општината, доколку на нејзиното подрачје, за вршење на таква дејност, не постои јавно претпријатие, при што се овластени да ја утврдуваат и висината на цената и начинот на плаќањето на оваа комунална услуга и тоа по претходна согласност на основачот. Според Законот за управување со отпадот, висината на цената за собирање и за транспортирање на комуналниот отпад ја одобрува советот на општината, на предлог на градоначалникот на општините, кога давателот на услугата е јавно претпријатие основано од општината.

Со оглед дека Законот за управување со отпад е понов закон и lex specijalis во однос на уредувањето на прашањето за собирање и за транспортирање на комуналниот отпад, при постоење на правното правило дека lex specialis derogat lex generalis и тоа во ситуација кога на 13 октомври 2007 година истекол периодот од три години во кој правните и физичките лица кои вршат дејност на управување со отпад биле должни да го усогласат своето работење со одредбите на овој закон, според Судот, одредбите на овој закон требало да бидат правен основ за донесување на одлуката за определување на висината на цената за собирање и за транспортирање на комуналниот отпад во Општина Велес.

Видно од наведениот правен основ за донесување на оспорената одлука, Јавното комунално претпријатие „Дервен“ Велес, оспорената одлука со која се утврдува висината на цената за собирање и транспортирање на комунален отпад ја донело врз основа на членовите 10, 26 и 29 од Законот за комунални дејности и врз основа на членовите 120 и 121 од Законот за управување со отпад. Според содржината на членовите на кои се повикува правниот основ, цената на услугата требало да биде утврдена според член 121 став 1 од Законот за управување со отпадот, односно висината на цената за собирање и за транспортирање на комуналниот отпад да ја одобри советот на општина Велес, на предлог на градоначалникот на општината.

Според Судот, очигледно е дека Јавното комунално претпријатие „Дервен“ Велес само формално се повикува на член 121 од Законот за управување со отпад, како правен основ за донесување на одлуката, но во суштина не е испочитувана постапката пропишана со наведениот член и одлуката е донесена од Управниот одбор на Јавното претпријатие, со определба дека со донесувањето на оваа одлука и добивањето на согласност од советот на Општина Велес, престанува да важи дотогашната одлука од 20.03.1995 година. Тоа значи дека Одлуката е донесена согласно член 27 од Законот за комунални дејности (иако тоа формално не е наведено во правниот основ), според кој, висината на цената и начинот на плаќање на комуналните услуги, ја определува управниот одбор на јавното претпријатие, по претходна согласност на основачот.

Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека постои манливост во постапката за донесување на оспорената одлука, која води кон повреда на начелото на владеењето на правото, поради што основано може да се изрази сомневање во согласноста на оспорената одлука со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и член 121 став 1 од Законот за управување со отпад.

За Судот, притоа, воопшто не е спорно дека Советот на Општина Велес бил надлежен орган за давање согласност на предложената цена за вршење на комуналните услуги, како што е сторено со оспореното решение донесено од овој совет. Таквата надлежност за Советот произлегува од член 11 точка 5 од Законот за јавните претпријатија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/96, 6/2002, 40/2003, 49/2006 и 22/2007и 83/2009), според кој, основачот на јавното претпријатие, помеѓу другото, дава согласност на актот со кој се утврдуваат цените на производите и услугите што јавното претпријатие ги продава и врши за корисниците доколку таквите цени не се предмет на регулирање од страна на независно регулаторно тело, како и од член 121 став 1 од Законот за управување со отпад.

Според мислењето на Судот, и покрај тоа што оспореното решение е поединечен, конкретен акт кој според содржината не претставува пропис подобен за уставно судска оцена, со оглед дека не содржи општи норми на однесување и не уредува односи на субјектите во правото на општ начин, како правни елементи кои го определуваат прописот, фактот што донесувањето и објавувањето на Решението е услов за произведување правно дејство на оспорената одлука, истото го прави составен дел на одлуката, поради што тоа ја дели судбината на истата.

Согласно член 121 став 3 од Законот за управување со отпад, цената за собирање и за транспортирање на комуналниот отпад ќе биде определена врз основа на количеството и видот на отпадот која може да се утврдува според единица како денар по метар квадратен, денар по метар кубен и денар по килограм. Тоа значи дека е дадено право на избор на доносителот на одлуката, во зависност од видот на комуналниот отпад, да ја определи мерната единица, во рамките на законот, поради што Судот оцени дека определбата во случајов цените за собирање и транспортирање на комуналниот отпад да се пресметуваат во денари од метар квадратен, е во согласност со законското решение од член 121 став 3 од Законот за управување со отпад.

Судот, исто така, ги оцени како неосновани и наводите во иницијативата дека со оспорената одлука требало да се предвиди склучување на посебен договор со физички и правни лица, а кое нешто не било сторено, со што Одлуката била во спротивност со член 121 став 4 од Законот за управување со отпад. Ова затоа што според наведениот став 4 на членот 121 од Законот, правните и физички лица кои создаваат комерцијален отпад, висината на цената за собирање и за транспортирање на отпадот ја утврдуваат со склучување на посебниот договор од членот 43 став 8 на овој закон, со давателот на услугата врз основа на количеството и видот на создадениот отпад изразен во денар за килограм или денар за метар кубен отпад, согласно со цената утврдена во ставовите 1 или 2 од овој член. Тоа значи дека е погрешно толкувањето на подносителот на иницијативата дека во одлуката со која се определува цената на конкретната комунална услуга, требало да се предвиди склучување на посебен договор со правни и физички лица кои ќе ја пружаат конкретната услуга.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, д-р Трендафил Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.143/2009
28 октомври 2009 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски