103/2009-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 8 јули 2009 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 4 став 1 алинеја 17, член 11 став 1 во делот

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 26 став 4, член 27 став 9 во делот: „или оперативна инструкција донесена од страна на директорот;, член 29 став 1 точка 5 и став 2, член 37 став 4, член 40 став 6, втора реченица и член 42 став 4 од Законот означен во точката 1 на ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од законот означени во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, во оспорените одредби од член 4 став 17, член 11 став 1, член 27 став 9, член 42 став 4 од Законот, законодавецот го користел терминот оперативна инструкција. Меѓутоа, согласно Законот за организација и работа на органите на државната управа и согласно член 95 став 3 од Уставот на Република Македонија, не било предвидено дека директорот може да донесува и оперативни инструкции. Подносителот смета дека со овие одредби се повредувал член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 5, член 51, член 95 став 3 и член 96 од Уставот и упатува, при одлучувањето, да се има предвид Одлуката на Уставниот суд У.бр. 169/2006 од 12 септември 2007 година.

Во однос на оспорениот член 26 став 4 од Законот, кој се однесува за обезбедување на државни службеници од страна на самиот работодавец – директор без јавно огласување на слободно работно место, подносителот смета дека ги доведувал граѓаните во нееднаква положба во поглед на достапноста на работното место, бидејќи тоа значело дека некои граѓани биле попривилегирани и полесно засновале работен однос, без при тоа да се обезбеди транспарентност и конкуренција. Подносителот смета дека со оваа одредба се повредувал член 8 став 1 алинеи 1 и 3, член 9, член 32 ставови 1 и 2 и член 51 од Уставот на Република Македонија и упатува на Одлуката на уставниот суд У.бр. 73/2004 од 18 мај 2005 година.

Во однос на член 29 став 1 точка 5 од Законот и ставот 2 на овој член, подносителот укажува дека правните последици од осуда се изрекуваат со самата правосилна судска одлука и дека понатамошните последици не биле допуштени. Ова произлегувало од Одлуката на Уставниот суд У.бр. 169/2006 од 12 септември 2007.

Во однос на оспорениот член 37 став 4 од Законот, подносителот смета дека одредбата била дискриминаторска во однос на другите службеници кои се прераспоредуваат по службена должност и дека била во спротивност со член 8 став 1 алинеи 1 и 3, член 9, член 32 и член 51 од Уставот на Република Македонија.

Во однос на оспорената одредба од член 40 став 6 од Законот, подносителот смета дека втората реченица од оваа одредба била неодржлива од уставно-правен аспект, бидејќи не било прецизирано во кој рок треба службениците кои нема да постигнат задоволителни резултати, да го доведат своето работење на задоволително ниво, бидејќи во спротивно ќе се преземат дејствија за нивно отпуштање од работа. Со тоа одредбата била спротивна на член 8 став 1 алинеја 3, член 9 и член 32 од Уставот.

Во однос на оспорената одредба од член 41 став 2 од Законот, подносителот смета дека било апсолутно неоправдано службениците да можат да добиваат 50% од платата како надополнување на редовната плата во текот на месецот, бидејќи тоа били невиден претеризам. Определувањето на посебната одговорност и ефикасност за секој одделен месец од страна на директорот, без поблиски критериуми и параметри, значело дека директорот може да прави што сака и да наградува како и кого сака, што било недозволиво во едно цивилизирано општество. Оспорената одреба била спротивна со член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 32 став 5 и член 51 од Уставот.
Во однос на одредбата од член 43 став 4, подносителот смета дека дисциплинската мерка за престанок на работен однос можела да се пропишува само со закон и колективен договор, а не и со Кодексот на однесување, што произлегувало од член 32 став 5 од Уставот. Поради тоа подносителот смета дека оваа оспорена одредба била во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 5 и член 51 од Уставот.

Со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на наведените оспорени одредби од Законот за управата за јавни приходи.

4. Судот на седницата утврди дека според член 4 став 1 алинеја 17 од Законот за управата за јавни приходи, Управата за јавни приходи ги извршува управните и други стручни работи кои се однесуваат, меѓу другите, и на донесување оперативни инструкции.

Согласно член 11 став 1 од Законот, директорот раководи и ја претставува Управата за јавни приходи; организира и обезбедува законито и ефикасно вршење на работите и задачите преку донесување оперативни инструкции во писмена форма од сите области на даночното работење.

Судот исто така утврди дека според член 26 став 4, директорот го задржува правото да даде дозвола за необјавување на јавен оглас за слободно работно место врз основа на негова одлука за унапредување или прераспоредување на службеник на тоа работно место.

Судот понатаму утврди дека според член 27 став 9 од Законот, постапката поврзана за третманот на вработениот на пробна работа ќе се уреди со колективен договор или оперативна инструкција донесена од страна на директорот.

Според член 29 став 1 точка 5 и став 2 од Законот, на службеникот му престанува работниот однос во Управата за јавни приходи со одлука на директорот во следниве случаи: ако е осуден за кривично дело во врска со службената должност или друго кривично дело кое го прави недостоен за службеник и за вршење на службата во Управата за јавни приходи – со денот на врачувањето на правосилната пресуда. Согласно ставот 2 на овој член од Законот, ако службеникот е осуден со казна затвор помала од три месеци за кривично дело кое не е поврзано со надлежноста на Управата за јавни приходи, а ниту е направено на работа и не го руши угледот на Управата за јавни приходи, директорот може да одлучи, службеникот да го врати на работа по издржувањето на казната, имајќи го предвид неговото претходно работење и однесување.

Судот на седницата, исто така, утврди дека според член 37 став 4, службеникот кој е прераспореден по сопствено барање нема право на надоместоците од ставот 3 на овој член.

Според оспорениот член 40 став 6 од Законот, службениците кои нема да постигнат задоволителни резултати во работењето, што е рефлектирано и во нивниот извештај за оценување на работењето, ќе имаат право на натамошна обука, како и на поддршка од страна на нивните претпоставени, со цел своето работење да го доведат на задоволително ниво. Ако не успеат да го постигнат тоа во одредениот рок, ќе се преземат дејствија за нивно отпуштање.

Судот на седницата утврди дека според член 41 став 2 од Законот, вработените можат да добиваат од 30%, но најмногу до 50% од платата како надополнување на редовната плата во текот на месецот за посебната одговорност која произлегува од работното место и е од особено значење за ефикасноста на Управата за јавни приходи.

Согласно член 42 став 4 од Законот, специфицирање на евиденцијата за напредувањето во кариерата, како и одржувањето и пристапноста на податоците ќе биде одредена со оперативна инструкција на директорот.

Судот на седницата понатаму утврди дека според член 43 став 4 од Законот, случаите на однесување спротивно на Кодексот на однесување можат да бидат предмет на дисциплински мерки, вклучувајќи ја и мерката за престанок на работен однос со отказ за потешките повреди на однесување.

5. Судот во текот на претходната постапка утврди дека со измените и дополнувањата на Законот за управата за јавни приходи од 2008 година („Службен весник на Република Македонија бр. 81/2008 година) се избришани повеќе одредби од Законот, меѓу кои и дел од одредбите оспорени со оваа иницијатива. Имено според член 17 од Законот за изменување и дополнување на Законот за управата за јавни приходи, насловите пред членовите 26 до 30 и членовите 26 до 30 се бришат. Според член, 26 од истиот закон, насловите пред членовите 37 и 40 и членовите 37, 38, 39 и 40 се бришат, а според член 28 од Законот, се брише насловот пред членот 42 и членот 42 од Законот.

6. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно член 19 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ број 58/2000), Управата за јавни приходи е основана како орган во состав на Министерството за финансии, со својство на правно лице.

Со цел да се создадат основи за пристапување кон процес на реорганизација на Управата за јавни приходи во ефикасна и ефективна организација во сите сегменти на нејзиното работење поради остварување на основната мисија – наплата на даноците согласно закон заради обезбедување остварување на функциите на државата и давање помош и поддршка на даночните обврзници за доброволно исполнување на даночните обврски, законодавецот го донел Законот за управата за јавни приходи („Службен весник на Ррепублика Македонија“ бр. 81/2005 и 81/2008).

Согласно член 1 од Законот, со овој закон се уредува делокругот, организацијата, начинот на вршење на работата и раководењето со Управата за јавни приходи, како и овластувањата и одговорностите при собирањето, евидентирањето, обработката и заштитата на податоци во врска со работите на Управата.
Со овој закон се уредуваат и специфичностите во правата, обврските и одговорностите на вработените од работен однос, кодексот на однесување, наградите и признанијата, како и финансирањето на Управата за јавни приходи.

Согласно член 9 од Законот, со работата на Управата за јавни приходи раководи директор, кој може да има заменик. Директорот и заменикот на директорот, на предлог на министерот за финансии, ги именува и разрешува од должност Владата на Република Македонија за период од четири години со право на повторно именување.

Во членот 11 од Законот се уредени овластувањата на Директорот, кој меѓу другото, раководи и ја претставува Управата за јавни приходи; организира и обезбедува законито и ефикасно вршење на работите и задачите преку донесување оперативни инструкции во писмена форма од сите области на даночното работење; донесува финансиски план, програма и планови за работа; одлучува за вработување, распоредување, за правата и должностите на вработените, за суспендирање и престанок на работен однос на вработените во Управата за јавни приходи, согласно одредбите на овој закон; одлучува за започнување на постапка за откривање на случаи на несоодветно однесување или прекршување на должностите од страна на вработените во Управата за јавни приходи.

За подносителот на иницијативата е спорно овластувањето на директорот на Управата да донесува оперативни инструкции (дел од оспорениот член 11 став 1), како и член 4 став 1 алинеја 17 во кој како една од надлежностите на Управата е наведена и донесување на оперативни инструкции. Единствен аргумент со кој подносителот на иницијативата ја оспорува уставноста на овие одредби е нивната несогласност со Законот за организација и работа на органите на државната управа, кој не предвидувал директорот да може да донесува оперативни инструкции, и упатува на претходно донесена Одлука на Уставниот суд У. бр. 169/2006.

Судот не ги прифати наводите на подносителот на иницијативата, од причина што во нив практично отсуствуваат аргументи за несогласноста на овие одредби со Уставот, и нивната наводна противуставност се објаснува со несогласност со друг закон. И самото повикување на Одлуката на Уставниот суд У.бр. 169/2006 година е несоодветно од причина што во оваа одлука Уставниот суд не го оспорил правото на директорот да донесува оперативни инструкции воопшто, туку го сметал за проблематично регулирањето на прашања од областа на трудот, односно работните односи, со оперативни инструкции и утврдил дека тоа е спротивно на Уставот кој предвидува дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори (член 32 став 5 од Уставот). Во наведениот предмет станувало збор за уредување на начинот и постапката за проверка на работните способности и процедурата за започнување на вработувањето во Управата за јавни приходи (член 26 став 9 од Законот).

Според мислењето на Судот, оперативната инструкција од оспорените член 4 став 1 алинеја 17 и член 11 став 1 од Законот, е подзаконски акт кој директорот на Управата за јавни приходи го носи во функција на извршување на законите од областа на даноците и даночното работење, што произлегува и од самата формулација на член 11 став 1 во кој изрично се спомнува дека станува збор за оперативни инструкции во писмена форма од сите области на даночното работење. Основот за донесување на ваков подзаконски акт е самиот Закон за управата за јавни приходи, како и општиот Закон за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2000, 44/2002 и 82/2008) кој во член 55 став 2 предвидува дека директорот на самостојниот орган на државната управа, односно управната организација донесува правилници, решенија, наредби, упатства, планови, програми и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон. Оттука со оглед на тоа што оперативните инструкции од оспорениот член 4 став 1 алинеја 17 и член 11 став 1 од Законот, директорот на Управата ги носи во функција на извршување на Законот, а не уредува права и обврски на вработените во Управата за јавни приходи, Судот не го постави прашањето за согласноста на овие одреби со Уставот, од аспект на наводите во иницијативата.

Во однос на член 41 од Законот, чиј став 2 е оспорен со иницијативата, од наводите во иницијативата произлегува дека за подносителот е спорно самото право на бонус и висината на бонусот, односно надополнувањето на редовната плата за вработените со посебни одговорности која се движи од 30% до 50 % од платата (за која подносителот смета дека било „апсолутно неоправдано“ и „невиден претеризам“, како и овластувањето на директорот да ја определува посебната одговорност и ефикасност за секој месец, за што немало поблиски критериуми во Законот. При тоа, Судот утврди дека со измените на Законот во 2008 година, втората реченица на овој став која што гласела: „Посебната одговорност и ефикасноста за секој одделен месец го определува директорот“, била избришана, така што и наводите во иницијативата во однос на овој дел од оспорената одредба се беспредметни. Во однос пак на самото право на додаток на плата, според оценката на Судот, тој не е спротивен на Уставот, односно на одредбата од член 32 од Уставот, бидејќи со неа се потврдува правото на соодветна заработувачка гарантирано со Уставот. Впрочем, и самиот Закон за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2005, 106/2008 и 161/2008), во членот 105 став 3, определил дека платата е составена од основната плата, дел од платата за работната успешност и додатоците од плата, ако со друг закон поинаку не е определено, така што со оваа оспорена одредба од Законот, ова прашање, односно ова право, подетално се уредува за вработените во Управата за јавни приходи. Уставот значи дава основа правото на работникот на соодветна заработувачка да се уреди со закон, додека пак Законот за рботните односи, како општ закон, предвидува можност ова прашање да се уреди со посебен закон, што во конкретниот случај е направено со Законот за Управата за јавни приходи. Од овие причини, во однос на одредбата од член 42 став 2 од Законот, Судот не го постави прашањето за согласноста со уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата.

Во однос на оспорената одредба од членот 43 став 4 од Законот, подносителот смета дека дисциплинската мерка за престанок на работен однос можело да се пропишува само со закон и колективен договор, а не и со Кодексот на однесување. Согласно оваа одредба од Законот, вработените треба постојано да ги почитуваат највисоките стандарди на сопствениот интегритет и интегритетот на Управата за јавни приходи во извршувањето на сите активности утврдени со кодекс на однесување. Кодексот на однесување го донесува директорот (став 2). Кодексот на однесување ги опишува стандардите на однесување кои треба да се почитуваат од сите вработени и дава насоки и упатства за решавање на етичките прашања за оние кои работат во Управата за јавни приходи (став 3). Според оспорениот став 4, случаите на однесување спротивно на Кодексот на однесување можат да бидат предмет на дисциплински мерки, вклучувајќи ја и мерката за престанок на работен однос со отказ за потешките повреди на однесување.

Според мислењето на Судот, она што всушност го уредува одредбата е дека во Кодексот на однесување можат да се утврдат стандардите за однесување на вработените во Управата за јавни приходи, за чие што прекршување, согласно оспорениот став, може да следуваат дисциплински мерки вклучувајќи ја мерката престанок на работениот однос со отказ за потешките повреди на однесување. Кодексот на однесување ги утврдува правилата и стандардите на однесување кои треба да ги почитуваат вработените, за да се обезбеди почитување на принципите на законитост, профеисионален интегритет, ефикасност и лојалност на вработените во Управата за јавни приходи и воопшто не станува збор за тоа дека во Кодексот на однесувањето ќе се пропишат дисциплински мерки, вклучувајќи ја мерката престанок на работниот однос. Поради наведеното, Судот не го постави прашањето за согласноста на одредбата од член 43 став 4 од Законот, со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата.

7. Според член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија Судот ќе ја отфрли иницијативата ако постојат процесни пречки за одлучување по неа.

Со оглед на тоа што во текот на постапката се утврди дека оспорените одредби од членовите 26, 27, 29, 37, 40 и 42 се бришани со измената на Законот за управата за јавни приходи од 2008 година и тие не се веќе во правниот поредок, Судот утврди дека нема процесни претпоставки за одлучување по иницијативата, поради што одлучи иницијативата да ја отфрли согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение во однос на точката 1, Судот го донесе со мнозинство гласови, а во однос на точката 2 едногласно во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр. 103/2009
8 јули 2009 година
Скопје
тјт

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски