37/2009-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седница одржана на 8 јули 2009 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уста-вноста на Законот за катастар на недвижностите („Службен весник на Република Македонија“ бр.40/2008).

2. Велиан Јагев од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата со одредбите на оспорениот закон сите права на одлучување и решавање во упра-вната постапка биле ексклузивно дадени на Агенцијата за катастар на недвижности. Потоа, се појаснува дека на негово барање за примена на управната постапка за негова конкретна потреба бил известен од Државниот Управен инспекторат дека во Законот за катастар на недвижностите не се применува Законот за општата управна постапка, што според подносителот на иницијативата било спротивно на членот 15 од Уставот, кој го гарантирал правото на жалба, кое пак, како такво не било предвидено во оспорениот закон.

Понатаму во иницијативата се наведува дека во оспоре-ниот закон не било предвидено согласно член 24 од Уставот доби-вање на решение по барање на странката, како што било предидено во членот 221 став 1 од Законот за општата управна постапка.

На крајот од иницијативата се наведува дека во оспоре-ниот закон наместо управна се предвидувала судска заштита со водење на парнична постапка и плаќање на високи парнични трошоци и тоа за каков било пропуст во административната постапка. Исто така, според членот 176 ставови 2 и 3 од оспорениот закон, судот бил ограничен во своето решавање и одлучување, бидејќи немал право на увид во документите (член 128 од Законот) за правните основи за запишување во катастарот на недвижностите и можните направени грешки во запишувањето не можел да ги утврди. На овој начин оспорениот закон ја ограничувал судската власт спротивно на членот 98 од Уставот.

3. Судот на седницата утврди дека, со одредбите од Законот за катастар на недвижности се уредуваат основните геодетски работи, премерот на недвижностите во функција на катастарот на недвижностите, востановувањето и одржувањето на катастарот на недвижностите, државните топографски карти, реги-старот на просторни единици, содржината и управувањето со податоците од Геодетско-катастарскиот информационен систем на Република Македонија, воспоставувањето, одржувањето и јавниот пристап до Националната инфраструктура на просторните податоци, како и основањето на Агенција за катастар на недвижности.

Областите што ги уредува оспорениот закон се система-тизирани во Глава I-Oпшти одредби (членови 1 до 5), Глава II- Агенција за катастар на недвижности (членови 6 до 27), Глава III- Градско-катастарски информационен систем (членови 28 до 38), Глава IV-Основни геодетски работи (членови 39 до 49), Глава V- Премер на недвижности (членови 49 до 72), Глава VI-Трговци поединци овластени геодети и трговски друштва за геодетски работи (членови 73 до 104), Глава VII-Катастар на недвижности (членови 105 до 125), Глава VIII-Запишување на правата на недвижностите во катастарот на недвижностите (членови 126 до 137), Глава IX- Востановување на катастар на недвижности (членови 138 до 161), Глава X-Одржување на катастарот на недвижностите (членови 162 до 175), Глава XI-Судска заштита (членови 176 до 184), Глава XII- Топографски карти (членови 178 до 181), Глава XIII-Регистар на просторни единици (членови 182 до 184), Глава XIV-Национална инфраструктура на просторни податоци (членови 185 до 189), Глава XV-Внатрешна контрола на Агенцијата и ревизија (членови 190 и 191), Глава XVI-Надзор на работата на трговците поединци, овластени геодети и трговски друшта за геодетски работи (членови 192 до 194), Глава XVII-Прекршочни одредби (членови 195 до 198) и Глава XVIII- Преодни и завршни одредби (членови 199 до 224).

Во член 176 од Законот, со наслов: „ Утврдување на осно-ваност на пријавата за запишување“ е предвидено дека, во случај на одбивање на пријавата за запишување при востановување и одржу-вање на катастар на недвижности, подносителот на пријавата за запишување има право да поднесе тужба пред надлежен суд со која ќе бара утврдување на основаност на поднесената пријава за запи-шување и дозвола за запишување на правото на недвижноста на име на лицето чија пријава за запишување е одбиена (став 1). Во поста-пката од ставот 1 на овој член се утврдува дали се исполнети усло-вите за запишување на правото согласно со овој закон, при што не се впушта во оценување на правниот основ за запишување (став 2). При утврдување на основаноста на поднесената пријава за запишување, зависно од видот на запишувањето судот ги користи податоците од катастарот на недвижностите, односно катастарот на земјиште и изјавата за идентификација од членот 67 став 4 на овој закон (став 3).

Одредби за одлучување во форма на донесување на решение во Законот се среќаваат во член 152 (решение за стапување во примена на востановениот катастар на недвижности со кое се определува датум кога катастарот на недвижности ќе почне да се применува) член 160 став 3 (решение за конверзија на податоците од катастар на земјиште во катастар на недвижности на Директорот на Агенцијата) и член 173 став 3 (решение за ставање во примена на базата на податоци во дигитална форма за секоја катастарска општина на директорот на Агенцијата). Останатите одредби каде што се среќава одлучување со донесување на решение се однесуваат на одлучување за правата на вработените во Агенцијата, потоа за добивањето на соодветни лиценци или пак за одлучувањето на Управниот одбор на Комората на овластени геодети.

Уреденост по однос на правото на жалба во оспорениот закон се среќава во членовите 79 став 4, 82 став 3 и 104 и тоа по однос на заштита на правата и должностите на овластените геодети.

Граѓаните и правните лица ги остваруваат правата утврдени во Законот врз основа на поднесена пријава, за која органот издава потврда за запишување кога ја прифаќа пријавата, односно потврда за одбивање кога не ја прифаќа пријавата, а постои и потврда за исправка на сторена грешка од органот. Такви одредби во Законот се член 144 став 3, член 149 став 1 и 2, член 158 став 1, член 170, член 171, член 172, член 174, односно во претежен дел во мате-ријата што се однесува на востановување и одржување на катастарот на недвижности и други.

4. Според Амандман XXI со кој е заменет член 15 став 1 од Уставот се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Според членот 24 од Уставот, секој граѓанин има право да поднесува претставки до државните органи и други јавни служби и на нив да добие одговор.

Според Амандманот XXV на Уставот, судската власт ја вршат судовите. Судовите се самостојни и независни. Судовите судат врз основа на Уставот и законите и меѓународните договори ратифи-кувани во согласност со Уставот. Забранети се вонредни судови. Видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Согласно член 1 од Законот за општата управна постапка (Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/2005 и 11/2008), според овој закон се должни да постапуваат министерствата, другите органи на државната управа, организации утврдени со закон и други државни органи, кога во управните работи, непосредно применувајќи ги прописите решаваат за правата, обврските или правните интереси на физички лица, правни лица или на други странки. Во ставот 2 на овој член од Законот е определено дека според овој закон се должни да постапуваат и правни и други лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања кога решаваат за работите од ставот 1 на овој член. Ставот 3 на истиот член од Законот предвидува дека според овој закон се должни да постапуваат органите на општината, на градот Скопје и на општините во градот Скопје, кога во вршењето на надлежностите решаваат во управни работи за права, обврски или правни интереси на странките во согласност со закон.

Согласно член 3 став 1 од истиот Закон, во управните области за кои со закон е пропишана посебна постапка, се постапува според одредбите на тој закон. Според ставот 2 на истиот член од Законот, според одредбите на овој закон се постапува по сите прашања во управните области што не се уредени со посебен закон.

Според член 6 од Законот за катастар на недвижностите, за вршење на работите на востановувањето и одржувањето на ката-старот на недвижностите, управувањето со геодетско-катастарскиот информационен систем, како и воспоставувањето, одржувањето и јавниот пристап до Националната инфраструктура на просторните податоци се основа Агенција за катастар на недвижности која има својство на правно лице со права обврски и одговорности утврдени со овој закон.

Според членот 8 од Законот, Агенцијата, меѓу другото, е надлежна за запишување на правата на недвижностите и востановување и одржување на катастарот на недвижностите.

Во конкретниот случај, подносителот на иницијативата ја оспорува уставноста на Законот, бидејќи смета дека со него се повредува правото на граѓаните да поднесуваат претставки до држа-вните органи и други јавни служби и на нив да добијат одговор гарантирано во членот 24 од Уставот, како и уставно гарантираното право на жалба од Амандманот XXI на Уставот.

Од анализата на одредбите на оспорениот закон прои-злегува дека со него е предвидено Агенцијата по однос на правата на граѓаните и правните лица што се однесуваат на востановување и одржување на катастарот на недвижностите да издава потврда за запишување кога се прифаќа пријавата, односно потврда за одби-вање кога не се прифаќа пријавата, или да издава потврда за исправка кога е сторена грешка од органот. Според тоа во прашање е остварување на права сосема различни од правата на граѓаните да поднесуваат претставки гарантирани во членот 24 од Уставот и посебно уредено со Законот за постапување по претставки и предлози („Службен весник на Република Македонија„ бр.82/2008).

Тргнувајќи од предвидената форма на одлучување на Агенцијата, произлегува дека законодавецот и не можел да предвиди поднесување на жалба против издадена потврда, туку предвидел натамошна заштита на правата со членовите 176 и 177 од Законот. Впрочем, Амандманот XXI на Уставот го гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд и остава со закон да се уреди правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, како што е во случајот Агенцијата за катастар на недвижности.

По однос на наводите од иницијативата за отстапување на оспорениот закон од одделни принципи и начела на Законот за општата управна постапка, како (lex generalis), иако се наводи кои одат во правец на оценување на меѓусебната согласност на два закона за кои Уставниот суд согласно член 110 од Уставот не е надлежен да постапува, Судот посочува на содржината на членот 3 од наведениот закон, од каде произлегува дека овој закон има супсидијарна примена по однос на другите закони кои имаат пропи-шано посебна постапка како што е оспорениот закон, кој во овој случај е специјален закон (lex specialis).

Тргнувајќи од содржината на оспорениот Закон произле-гува дека во него се предвидуваат два вида на судска заштита и тоа преку поднесување на тужба за утврдување на основаност на поднесената пријава во членот 176 и поднесување на тужба за бришење на запишаното од катастарот на недвижности во членот 177 од Законот.

За подносителот на иницијативата Законот во целина го повредувал Амандманот XXV на Уставот, бидејќи со членот 176 ставови 2 и 3 од Законот се ограничувала судската власт на начин што судот бил ограничен во своето решавање и одлучување и немал право на увид во документите за правните основи за запишување во катастарот на недвижностите и можните направени грешки во запи-шувањето.

Според оцена на Судот, Законот како целина и посебно наведената одредба не ја ограничуваат судската власт спротивно на Амандманот XXV на Уставот, бидејќи во постапката за поднесување на тужба за утврдување на основаност на поднесената пријава Управниот суд го ограничува своето постапување на испитување на основаноста на пријавата и исполнетоста на законски предвидените услови за запишување (член 130), што значи ја цени основаноста на пријавата во насока дали постоеле формални недостатоци, со користење на податоците од катастарот на недвижностите, односно катастарот на земјиште и изјавата за идентификација (член 176 став 3 од Законот), но не навлегува во оцена на правниот основ за запишување. Тоа значи дека Судот по повод вака поднесена тужба оценува дали Агенцијата основано ја одбила пријавата за запи-шување, односно дали правилно утврдила дека не се поднесени соодветни исправи, геодетски елаборати или други потребни документи, односно дали Агенцијата правилно утврдила дека постоеле несовпаѓања по однос на податоците поврзани со иденти-фикација на подносителот на пријавата, за недвижноста или презе-нтираните документи, што произлегува од содржината на членовите 128, 129, 130, 134, 143 став 3, 165, 170, 171 и други од Законот. Тоа што надлежниот суд не се впушта во оцена на правниот основ за запишување, значи дека во оваа постапка не испитува дали исправите за правниот основ или актите донесени од надлежните органи се составени, односно донесени согласно со закон (начело на законитоста), бидејќи таква заштита се остварува во друга судска постапка по повод поднесена сопственичка тужба. При тоа Законот во член 128 став 1 определил дека запишувањето во катастарот на недвижности се врши врз основа на: закон; правосилни судски одлики, одлуки за привремена мерка, претходна мерка и други акти на обезбедување на побарувањата согласно со закон; конечни, односно правосилни акти на органите на државната власт, на органите на локалната самоуправа и на градот Скопје, правни и други лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања и правни дела.

Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека оспорениот Закон е во согласност со Амандман XXI, членот 24 и Амандманот XXV на Уставот.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претсе-дателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.37/2009
8 јули 2009 година
С к о п ј е
м.л.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски