1/2009-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седница одржана на 1 јули 2009 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 4 точка 30 потточкитите а) во целост, б) во делот

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставно-ста на член 4 точка 30 потточка б) во делот: „кое сторило царински прекршоци согласно со овој закон поради што со правосилни и извршни одлуки му се изречени глоби во вкупен износ поголем од 10.000 евра во денарска противвредност“; потточката г) во деловите: „ на кое повеќекратно дополнително му се пресметани обврски на име царински долг, ДДВ и акцизи“ и „во вкупен број царински декларации кој надминува 2% од вкупно поднесените декларации“; потточката д) во деловите: „ за кое од надлежен орган е потврдено дека„ и „е даночен должник врз основа на затајување или неплаќање на даноци или јавни давачки од кој било вид (ДДВ, акциза, персонален данок од доход, данок на добивка, данок на имот и данок на промет со недвижности и права и други даноци пропишани со закон), во вкупен износ кој надминува 10.000 евра во денарска противвредност“; потточка ѓ) во делот: „за кое од надлежен орган е потврдено дека сторило прекршок поврзан со затајување или неплаќање на даноци или јавни давачки од кој било вид (ДДВ, акциза, персонален данок од доход, данок на добивка, данок на имот и данок на промет со недвижности и права и други даноци пропишани со закон), поради што со правосилна и извршна одлука му е изречена глоба во вкупен износ кој надминува 10.000 евра во денарска противвредност“; потточката ж) во делот: „ за кое од надлежен орган е потврдено дека не ги платило придонесите за пензиско и инвалидско осигурување, здравствено осигурување и осигурување во случај на невработеност, повеќе од четири месеца“; член 6 став 8 алинеја 2 во делот: со правосилна и извршна одлука му е изречена глоба во вкупен износ поголем од 5.000 eвра во денарска противвредност за сторени царински прекршоци или “ и член 6 став 8 алинеја 3 во деловите: „повеќекратно дополнително се пресметани обврски на име царински долг, ДДВ и акцизи“ и „ во вкупен број на царински декларации кој надминува 2% од вкупно поднесените декларации“ и член 6 став 9 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Групацијата на меѓународни шпедитери и логистички оператори при Стопанската комора на Македонија, застапувана од адвокатите Владимир Доневски и Жарко Хаџи Зафиров, двајцата од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 1 став 1 точка 30 потточки а) до ѕ) и член 2 точка 1 потточки 1, 2 и 3 и став 2 точка 1 од Законот за изменување и дополнување на Царинснкиот закон („Службен весник на Република Македонија„ бр.4/2008). Судот од цитираната содржина на oспорените одредби утврди дека се бара оцена на уставноста на член 4 точка 30 и член 6 ставови 8 и 9 од интегралниот текст на Царинскиот закон („Служ­бен весник на Република Македонија“ бр.39/2005 и 4/2008) кои се предмет на анализа во оваа постапка.

Подносителите на иницијативата најнапред ја цитираат целата содржина на членот 4 точка 30 од Законот, па наведуваат дека оваа одредба била тесно поврзана со точките 28 и 29 од истиот член од Законот, каде се дефинирале изразите: „ризик“ и „управување со ризик“. Како основ за оспорување на уставноста на наведената одредба се наведува непочитувањето на членот 9, членот 13 став 1, членот 54 и членот 55 од Уставот, како и на членот 6 став 2 и членот 14 од Европската конвенција за човековите права и основни слободи. Потоа следува наведување на причини за оспорување на секоја од потточките на оспорените одредби, при што во дел причините се идентични, а во дел се однесуваат само на одделна потточка од одредбите.

Заеднички навод за неуставноста на член 4 точка 30 и член 6 ставови 8 и 9 од Законот е дека во содржината што тие ја имаат се предвидувале правни последици на осудата што не можеле да настанат автоматски по сила на закон, туку тие настанувале само врз основа на правосилна судска одлука, а казнено-правниот однос се исцрпувал на релација на казниво дело и судски изречена казна. Натамошни последици од неговото извршување за тоа дело кои се состоеле во ограничување на правата за граѓаните не биле предвидени, како што впрочем Судот заземал гледиште во својата одлука У.бр.190/2002 од 30 април 2003 година. Со оспорените одредби се повредувале членот 13 став 1 и членот 54 од Уставот, заради овие, но и посебните наводи кои се однесуваат на оспору-вањето на уставноста на секоја посебно оспорена одредба од Законот, кои се образложуваат во продолжението на иницијативата.

По однос на членот 4 точката 30 потточката а) од Законот во иницијативата се наведува дека во неа не било утврдено врз основа на каква одлука било утврдено дека лицето за кое постои поголем ризик е лице на кое му е утврден царински долг, данок на додадена вредност или акцизи, односно дали задолжението требало да произлезе врз основа на правосилна и извршна одлука, што пак оставало можност лицето да докажува дека не постоеле околности и факти врз основа на кои би се утврдиле царински или даночен долг.

По однос на членот 4 точката 30 потточката г) од Законот се наведува дека со неа се утврдувал статус на лице под зголемен ризик врз основа на поднесени кривични пријави за дополнително пресметани обврски, а не врз основа на правосилни и извршни одлуки.

Членот 4 точката 30 потточка д) од Законот се оспорува поради повреда на членот 6 став 2 од Европската конвенција за човековите права и основните слободи бидејќи не било јасно дефинирано кој бил надлежниот орган што потврдил затајување или неплаќање на даноци и јавни давачки, односно не било јасно дефинирано што било „потврдувањето“.Имено, во прашање била даночно управна постапка за која Управата за јавни приходи била единствениот надлежен орган кој можел со полно право да го потврди тој факт, но одредбата не предвидувала правосилност, туку само извршност (жалбата не го одлагала извршувањето) што повторно водело кон правна последица на осудата во погоре наведената смисла.

Членот 4 точка 30 потточка ѓ) и потточка е) од Законот се оспоруваат бидејќи во нив се тргнувало од претпоставката дека лицето било казнето за прекршок или осудено за кривично дело е лице за кое постои поголем ризик што било спротивно на уставниот принцип на законитост во казнувањето.

Според подносителите на иницијативата со членот 4 точка 30 потточката ж) од Законот било направено флагрантно кршење на членот 13 став 1 од Уставот, со оглед на тоа што во неа не бил јасно утврден „надлежниот орган“, ниту начинот и карактерот на потврдата со која органот потврдувал дека лицето не ги плаќало придонесите во последните 12 месеци. Впрочем во Законот за пензиско и инвалидско осигурување не биле предвидени постапки и санкции за неплаќање на придонеси освен во членот 191 во кој била предвидена глоба за работодавецот за сторен прекршок за неплаќање на придонеси при исплата на плата.

Со оспорениот член 4 точка 30 потточката ѕ) од Законот била сторена повреда на членот 55 став 1 од Уставот и се вршело флагрантно кршење на повеќе принципи од Уставот и Конвенцијата по однос на претпоставување на вина или одговорност за отварање на стечај или ликвидација за лицата кои биле сопственици или имале раководни функции над правните лица над кои била отворена ваква постапка, без притоа стечајот или ликвидацијата да биле утврдени во законски определена постапка. Понатаму, подносителите на иниција-тивата сметаат дека оспорената одредба им давала на стечајот и ликвидацијата карактер на „негативни постапки“ бидејќи не водела сметка дека ваквото однесување било предмет на кривично гонење, според членовите 254, 255, 256 и 257 од Кривичниот законик. Со наведената потточка се повредувал членот 14 од Европската конве-нција бидејќи предвидувал прогласување на лица под поголем ризик и за лицата членови на исто семејство, ако живеат во исто домаќинство со лицата сопственици или носители на раководни функции во правните лица над кои биле отворени вакви постапки, со што се правела дискриминација по основ на род. Својството со лицата ставени во групата на „лица со поголем ризик“ бил единствениот критериум кој ги ставал членовите на семејството во понеповолна положба во однос на царинските постапки, а исто така со оспорената одредба се правел „обид“ за повреда на членот 13 став 1 од Уставот поради тоа што во неа не бил предвиден начинот на кој би се утврдила одговорноста за настанатите штетни последици, не се утврдувало кој и на каков начин би утврдил недвосмислено дека лицето не придонело за настанување на стечај или ликвидација. Оваа одредба го повредувала и членот 55 став 1 од Уставот бидејќи воспоставувала нееднаквост во делот на застапувањето во работи од царинските постапки, бидејќи со стекнувањето на наведениот статус за правните лица автоматски се создавале услови за нивно исклу-чување од пазарот во делот на обезбедување на услуги во застапу-вањето на работи од царинските постапки, без при тоа истото да биде утврдено во законски уредена постапка, туку само врз основа на правни последици од казнувањето, кое во најголем број немало допирни точки со застапувањето во работи на царински постапки.

Со предвидувањето во членот 6 став 8 алинеја 1 од Законот Централната управа на Царинската управа да може да ја одземе лиценцата за вршење на застапување, заради тоа што лицето “придонело“ за настанување на долг, ДДВ, акцизи во наведениот период и наведениот износ, без да се определи што значел овој израз се оставал простор за арбитрерност. Со алинејата 3 од истиот член од Законот било предвидено одземање на лиценца врз основа на поднесена прекршочна пријава и на дополнително пресметани обврски, а не врз основа на правосилно завршени и извршни одлуки.

Членот 6 став 8 алинеи 1 и 2 од Законот бил спротивен на членот 55 став 1 од Уставот бидејќи предвидувал понеповолни услови за одземање на лиценцата за застапување и правел разлика меѓу физички и правни лица, со што содзавал нееднаква положба на субјектите на пазарот.

Членот 6 став 9 од Законот кој го уредувал одземањето на одобрението на правно лице бил апсурден во делот на примената бидејќи поради правни последици кои произлегувале од други управни, прекршочни или кривични постапки предвидувал автоматска примена врз лицата кои извршувале работи во царинската постапка, иако не биле релевантни за царинското работење, ниту имале директно, односно индиректно влијание. При тоа без постоење на точно утврдена постапка за одземање на одобрението, истото се одземало со решение кое го донесувала Централната управа на Царинската управа. Ова значело дека на правното лице можело да му биде одземено одобрението, иако не сторило прекршок или кривично дело, туку поради „правни последици (прекршочни или кривични) во постапки кои по никој основ не биле поврзани ниту со царински постапки кои лицето ги застапувало или било сопственик на правното лице или учествувало во работоводни органи на правното лице или живеело во семејство со лице под зголемен ризик“.

Иницијативата завршува со цитирање, меѓу другото и на член 6 став 7 од Законот и член 5 од Правилникот за начинот на докажување на исполнување на условите за здобивање и одземање на одобренија за вршење на работи за застапување во царинските постапки и царинската лиценца за вршење на застапување („Службен весник на Република Македонија“ бр.59/2005) со коментар дека постапката за одземање на одобрението не била точно утврдена по однос на докажувањето за исполнување на условите за негово одземање. Меѓутоа, во иницијативата, врз основа на вака изнесените причини не се бара оценување на уставноста на означената одредба од Законот и Правилникот.

Со дополнителен поднесок, насловен како дополнување на иницијативата подносителот на иницијативата бара Судот да донесе решение за запирање на извршувањето во смисла на член 27 од Деловникот. Во поднесокот не се содржани наводи по однос на оспорување на уставноста на одредбите што се предмет на оцена.

4. Судот на седницата утврди дека, според член 4 точка 30 од Законот, “Лице за кое постои поголем ризик” е лице:

а) на кое му е утврден царински долг, данок на додадена вредност или акцизи во последните дванаесет месеца во вкупен износ поголем од 10.000 евра во денарска противвредност, поради:
– пуштање на стока во слободен промет или ставање на стока во постапка на привремен увоз со делумно ослободување од увозни давачки како резултат на доставување на неточни податоци или недоставување на потребните податоци во смисла на членот 216 од овој закон или
– настанување на царински долг во смисла на членовите 217, 218 или 219 од овој закон;

б) кое сторило царински прекршоци согласно со овој закон поради што со правосилни и извршни одлуки му се изречени глоби во вкупен износ поголем од 10.000 евра во денарска противвредност во последните дванаесет месеца;

в) кое сторило кривично дело од областа на царинското работење за кое е донесена правосилна и извршна пресуда за стореното дело во последните дванаесет месеца;

г) на кое повеќекратно дополнително му се пресметани обврски на име царински долг, ДДВ и акцизи или му се поднесени пријави за царински прекршоци во вкупен број царински декларации кој надминува 2% од вкупно поднесените декларации во последните дванаесет месеца;

д) за кое од надлежен орган е потврдено дека во последните дванаесет месеца е даночен должник врз основа на затајување или неплаќање на даноци или јавни давачки од кој било вид (ДДВ, акциза, персонален данок од доход, данок на добивка, данок на имот и данок на промет со недвижности и права и други даноци пропишани со закон), во вкупен износ кој надминува 10.000 евра во денарска противвредност;

ѓ) за кое од надлежен орган е потврдено дека сторило прекршок поврзан со затајување или неплаќање на даноци или јавни давачки од кој било вид (ДДВ, акциза, персонален данок од доход, данок на добивка, данок на имот и данок на промет со недвижности и права и други даноци пропишани со закон), поради што со правосилна и извршна одлука му е изречена глоба во вкупен износ кој надминува 10.000 евра во денарска противвредност во последните дванаесет месецa;
е) за кое од надлежен орган е потврдено дека сторило кривично дело поврзано со затајување или неплаќање на даноци или јавни давачки од кој било вид (ДДВ, акциза, персонален данок од доход, данок на добивка, данок на имот и данок на промет со недвижности и права и други даноци пропишани со закон) за кое е донесена правосилна и извршна пресуда во последните дванаесет месецa;
ж) за кое од надлежен орган е потврдено дека не ги платило придонесите за пензиско и инвалидско осигурување, здравствено осигурување и осигурување во случај на невработеност, повеќе од четири месеца во последните дванаесет месецa или

ѕ) за кое постојат докази дека неговиот сопственик, односно сопствениците, односно членовите на работоводниот орган или органите на управување, како и лицата кои се членови на исто семејство со претходно наведените лица (родители и деца и други роднини, ако живеат во исто домаќинство), биле сопственици на правно лице, односно членови на работоводен орган или членови на органи на управување на правно лице над кое е поведена стечајна, односно ликвидациона постапка, односно биле сопственици на правно лице, односно членови на работоводен орган или членови на органи на управување на правно лице во смисла на потточките од а) до ж) на оваа точка, освен доколку недвосмислено се утврди дека истиот не придонел за настанување на стечај или ликвидација или својата функција во правното лице ја вршел непосредно пред или по настанувањето на причините кои довеле до стечајна или ликвида-циона постапка или ситуациите од потточките од а) до ж) на оваа точка.

Според член 6 став 8 од Законот, Централната управа на Царинската управа ја одзема царинската лиценца за вршење на застапување доколку поради незаконито, неправилно или нестручно извршување на работата на застапникот-физичко лице:

– во постапката за одземање на царинската лиценца се утврди дека во последните дванаесет месеца придонел за наста-нување на царински долг, ДДВ или акцизи во вкупен износ поголем од 5.000 евра во денарска противвредност поради пуштање на стока во слободен промет или ставање на стока во постапка на привремен увоз со делумно ослободување од увозни давачки како резултат на доставување на неточни податоци или недоставување на потребни податоци во смисла на членот 216 од овој закон или настанување на царински долг во смисла на членовите 217, 218 или 219 од овој закон.

– во последните дванаесет месеца со правосилна и извршна одлука му е изречена глоба во вкупен износ поголем од 5.000 eвра во денарска противвредност за сторени царински пре-кршоци или
– повеќекратно дополнително се пресметани обврски на име царински долг, ДДВ и акцизи или му се поднесени пријави за царински прекршоци во вкупен број на царински декларации кој надминува 2% од вкупно поднесените декларации во последните дванаесет месецa.

Според ставот 9 од истиот член од Законот, Централната управа на Царинската управа со решение го одзема одобрението за вршење на работи за застапување во царинските постапки доколку застапникот (правно лице) е лице за кое постои поголем ризик.

5. Според членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Репу-блика Македонија, владеењето на правото е една од темелните вре-дности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според членот 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, поли-тичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според членот 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука, а со членот 14 став 1 од Уставот е утврдено дека никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.

Според Амандманот XXI, со кој е заменет член 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Според членот 55 од Уставот, се гаранитира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Според членот 14 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи, уживањето на правата и слободите признати со оваа Конвенција, треба да се обезбеди без никаква дискриминација заснована врз пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, политичко или кое и да е друго мислење, национално или социјално потекло, припадност на национално малцинство, матери-јална положба, потекло на раѓање или кој и да е друг статус. Законот за ратификација на означената конвенција е објавен во “Службен весник на Република Македонија” бр.11/1997.

Тргнувајќи од анализата на одредбите од Царинскиот закон произлегува дека поимот „лице под поголем ризик“ од оспорениот член 4 точка 30 од Законот е од значење во постапката за одземање на одобрение на правни лица за вршење на работи за застапување во царинските постапки (член 6 од Законот) како и за стекнување или губење на статус на овластен економски оператор (член 6-а од Законот). Значењето на овој израз има индиректно влијание по однос на одземање на царински лиценци за физички лица. Ова од причина што постои скоро целосно содржинско совпаѓање на член 4 точка 30 потточка а) од Законот со член 6 став 8 алинеја 1 (разлика е во износите и уште формулацијата „придонел“ кај алинејата 1), а целосно содржинско совпаѓање постои помеѓу оспорениот член 4 точка 30 потточки б) и г) со член 6 став 8 алинеја 2 и 3. Исто така, треба да се има предвид дека согласно член 6 став 2 алинеја 3 од Законот одобрение за вршење на застапување во царинските постапки може да добие лице кое има вработено најмалку едно лице кое има царинска лиценца за вршење на застапување. Наведените одобренија ги дава и одзема Централната управа на Царинската управа на Република Македонија во постапка пропишана со Законот.

Законодавецот, при дефинирањето на поимот „лице под поголем ризик“ неспорно оди кон тоа да ги опфати сите релевантни показатели за почитување на уставните и законски обврски во исполнување на пропишаните даноци и јавни давачки, односно да даде профил на лице (физичко или правно) кое е финансиски стабилно, солвентно и сериозно во исполнувањето на фискалните обврски што ги пропишала државата, кое се однесува како добар домаќин/стопанственик и врз основа на таквиот профил да може да стекне одредено овластување или посебен статус во царинските постапки, или пак да го изгуби одобрението или стекнатиот статус. Потребата за вакво дефинирање неспорно произлегува од обврската на законодавецот за приближување кон европската регулатива и запазување на принципите на Европската унија од каде со одредбата се менаџира ризичното однесување на субјектите на домашниот, но и на поширокиот царински пазар.

6. Судот, по однос на наводите од иницијативата дека оспорените одредби од Законот предвидувале правни последици на осудата што не можеле да настанат автоматски по сила на закон, од анализата на уставните одредби и оспорените член 4 точка 30 потточка в) и потточка е) од Законот, утврди дека законодавецот како лице под поголем ризик го смета лицето кое сторило кривично дело од областа на царинското работење за кое е донесена правосилна и извршна пресуда, односно за кое од надлежен орган е потврдено дека сторило кривично дело поврзано со затајување или неплаќање на даноци или јавни давачки од кој било вид за кое е донесена правосилна и извршна пресуда.

Според Судот, правните последици од осудата кои како посебен правен институт се познати и во правната наука и правните системи и на некои други земји, но Уставот на Република Македонија нив не ги уредува на експлицитен начин, односно со ниту една одредба изречно не ги дозволува, ниту пак ги забранува.

Тргнувајќи од тоа дека правните последици од осудата не се забранети со Уставот на Република Македонија, законодавецот општите правила и рамки за нивно пропишување ги утврдил во Кривичниот законик (“Службен весник на Република Македонија” бр.37/1996, 80/1999, 4/2002, 43/2003, 19/2004, 81/2005, 60/2006, 73/2006, 7/2008 и 139/2008) во кој во посебна глава е уредено настапувањето, почетокот и траењето на правните последици. Така, во членот 101 став 1 од Кривичниот законик е утврдено дека правните последици од осудата што се надоврзуваат на осудите за определени кривични дела, може да настапат само кога за кривично дело на сторителот му е изречена казна затвор. Според ставот 2 на овој член, правни последици можат да се предвидат само со закон.

Според членот 102 од Кривичниот законик правните последици од осудата настапуваат со денот на правосилноста на пресудата (став 1), правните последици од осудата што се состојат во забрана на стекнување на определени права траат најдолго десет години од денот на издржаната, простената или застарената казна (став 2) и правните последици од осудата престануваат со бришење на осудата (став 3).

Од наведените одредби на Кривичниот законик јасно произлегува дека правните последици од осудата сe предвидуваат со закон и ce состојат во забрана на стекнување на определени права, се надоврзуваат на правосилна судски изречена пресуда, како и дека еден од основите за нивно престанување е бришењето на осудата од казнената евиденција. Тие не можат да настапат автоматски по сила на закон, туку настапувааат само со правосилна судска одлука. Казнено-правниот однос се исцрпува на релација на казниво дело и судски изречена казна за неговиот сторител и натамошни последици од неговото извршување односно од осудата за тоа дело кои се состојат во ограничување на правата не се допуштени, освен ако тоа не е изрично утврдено со Уставот.

Тргнувајќи од наведното, а имајќи ја во предвид содржи-ната на означените оспорени одредби од Законот, според која осудуваноста за одделно кривично дело од областа на царинското работење или поврзано со затајување, односно неплаќање на даноци и јавни давачки се ограничувачки фактор за стекнување на предви-дените одобренија или лиценци или фактор за губење на одобре-нијата и лиценците, по сила на самиот закон, а не како последица од конкретна забрана за вршење на таква дејност што ја изрекол судот со правосилна судска одлука, според оцена на Судот, ваквото уре-дување може да се доведе под сомнение по однос на можна повреда на уставниот принцип на законитост во казнувањето и можноста за ограничување на правото на работа.

Со оглед на тоа, Судот оцени дека во конкретниот случај станува збор за одредби кои можат да се стават под сомнение по однос на повреда на принципот на презумција на невиноста утврден во член 13 став 1 од Уставот, како и на начелото на законитост во казненото право изразено преку забраната за казанување утврдена во член 14 став 1 од Уставот.

Врз основа на изнесеното Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста на член 4 точка 30 потточка в) и потточка е) од Законот со наведените уставни одредби.

Според оцена на Судот, останатите оспорени одредби од Законот кои не се поврзани со осуда за сторено кривично дело не можат да бидат категоризирани како одредби што предвидуваат правни последици на осудата по сила на закон, бидејќи преставуваат показател за ризично однесување на одредено лице, односно дека е во прашање лице кое не ја почитува или ја изигрува царинската и даночната регулатива, и како такво не треба да стекне конкретни овластувања во царинските постапки или веќе стекнатите треба времено да ги изгуби.

Анализата на оспорените одредби од аспект на нивната согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 со Уставот го покажа следното:

– Во оспорениот член 4 точка 30 потточка а) од Законот законодавецот определил како лице под поголем ризик да се смета лицето на кое му е утврден царински долг, данок на додадена вредност или акцизи во последните дванаесет месеца во вкупен износ поголем од 10.000 евра во денарска противвредност, како резултат на доставување на неточни податоци или недоставување на потребните податоци во моментот на прифаќање на царинската декларација во смисла на членот 216 од Царинскиот или како резултат на настанување на царински долг во смисла на членовите 217, 218 или 219 од истиот закон (бесправно внесување на стоката; бесправно отстранување од царински надзор на стока која подлежи на увозни давачки; односно дополнително е утврдено дека не бил навистина исполнет еден од условите со кои се регулира ставањето на стоката во предметната царинска постапка или одобрување на намалени или увозни давачки заради крајната употреба на стоката).

Од анализата на оспорената одредба произлегува дека е во прашање утврден царински долг, данок на додадена вредност или акцизи во последните дванаесет месеца во вкупен износ поголем од 10.000 евра во денарска противвредност, како резултат на доста-вување на неточни податоци или недоставување на потребните податоци што според оцена на Судот е нејасно законско уредување. Според оцена на Судот, од законската формулација не произлегува јасно дали доставувањето на неточни податоци или недоставувањето на потребните податоци е резултат на умисла, намера за изигрување на прописите кои околости би можеле да укажат на тоа дека е во прашање лице под поголем ризик или пак е резултат на ненамерен пропуст или ненамерно сторена грешка во кој случај лицето не би можело на таков начин да биде окарактеризирано и заради така сторениот ненамерен пропуст да нема можност да стекне одредени права или стекнатите права да ги изгуби. Според тоа станува збор за уредување кое не прави јасна дистинкција помеѓу различни однесувања (во склад со прописите или во спротивност со прописите) заради што би се трпеле различни имликации или воопшто не би подлежеле на никакви имликации.

Слична формулација има и оспорениот член 6 став 8 алинеја 1 според кој, Централната управа на Царинската управа ја одзема царинската лиценца за вршење на застапување доколку поради незаконито, неправилно или нестручно извршување на работата на застапникот-физичко лице ако придонело за настанување на царински долг, ДДВ или акцизи во вкупен износ поголем од 5.000 евра во денарска противвредност како резултат на доставување на неточни податоци или недоставување на потребни податоци. Разликата по однос на оваа одредба со оспорениот член 4 точка 30 потточка а) од Законот е во предвидениот помал износ на царински долг (5.000 Евра) и употребата на терминот “придонел“.

Покрај недостатоците што се однесуваат на претходно наведената оспорена одредба, кај оваа одредба како недостаток се јавува и тоа што не е јасно зошто одземањето на лиценцата следува заради придонес на лицето, каков е тој придонес, во што се состои, на кој начин е утврден, од кој надлежен орган, дали лицето дирекно го предизвикало царинскиот долг, данок или акциза или придонело и на кој начин за нивното настанување.

Врз основа на наведеното произлегува дека оспорените член 4 точка 30 потточка а) и член 6 став 8 алинеја 1 од Законот како нејасни, непрецизни и не до крај дефинирани норми, кои оставаат простор за слободно толкување и неконзистентна примена можат да се стават под сомнение по однос на нивната согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

– Врз основа на анализата на потточката г) од членот 4 точка 30 од Законот од аспект на согласноста со член 8 став 1 алинеја 3 и член 13 став 1 од Уставот, цениме дека делот: „или му се поднесени пријави за царински прекршоци“ содржан во двете одредби може да се доведе под сомнение по однос на согласноста со наведените уставни одредби.

Ова од причина што пријавата за сторен царински прекршок, како фаза на актуелната прекршочна постапка не е позната, таа според важечката регулатива започнува со барање за водење на прекршочна постапка, но како и да е, тоа е само иници-јален акт за започнување на царинска постапка кој во никој случај не значи и вина и правосилна осуда за сторен прекршок, бидејќи лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука. Од друга страна, вака како што е формулиран означениот дел од оспорената одредба остава простор за правна несигурност, арбитрерност или пак злоупореби од страна на органите задолжени за спровдување на постапката за добивање на одобренија и лиценци, или пак за нивно губење.

– Според Судот сомнение за согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, може да се изрази и по однос на деловите: „во последните дванаесет месеца“ од оспорени потточка б), потточка г), потточка д), потточка ѓ) и потточка ж) од членот 4 точка 30 и член 6 став 8 алинеи 2 и 3 од Законот.

Во конкретниот случај, станува збор за одредби кои се однесуваат на стекнување на одобрение, односно лиценца или пак губење на лиценца, кои пак се предмет на посебно уредени постапки. Имајќи предвид што за последните дванаесет месеци не е утврден критичниот момент на сметање (отпочнување на постапката, или донесувањето на одлука) и што овие фази во постапката не мораат неминовно да се поклопат, а во отсуство на друго законско уредување Судот оцени дека деловите: „во последните дванаесет месеца“ од сите оспорени одредби можат да се доведат под сомнение по однос на нивната согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Имено, неопределувањето на критичниот момент од кога се сметаат после-дните дванаесет месеци остава простор за изместување на висти-нската состојба на работите, создава правна несигурност и арбитре-рност на органот кој ги спроведува постапките за добивање на одобрение или лиценца, односно за губење на лиценцата. Во конкре-тниот случај, станува збор за одредби кои се однесуваат на губење на одобрението за застапување во царинските постапки, што имаат директен одраз по однос на стекнување и губење на статусот на овластен економски оператор или пак имаат индиректно влијание по однос на одземањето на лиценцата, кои пак се предмет на посебно уредени постапки.

Оттука, по однос на деловите: „во последните дванаесет месеца“ од оспорени потточка б), потточка г), потточка д), потточка ѓ) и потточка ж) од членот 4 точка 30 и член 6 став 8 алинеи 2 и 3 од Законот, Судот изрази основано сомнение по однос на нивната согла-сност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

При изразувањето на вакво гледиште Судот го имаше предвид одговорот на иницијативата даден од Министерството за финансии, според кој последните дванаесет месеци се сметаат од 1 септември 2007 година, кога Царинската управа стекнала законски овластувања да утврдува дали некој субјект е лице на кое со право-силна и извршна одлука му е изречена глоба во износ поголем од 10.000 евра во последните 12 месеци, но не го прифати како издржан бидејќи сметано од наведениот датум, па до денот на донесување на конкретното решение се изминати многу повеќе од 12 месеци.

Со оглед на тоа што принципот на владеењето на правото содржан во членот 8 став 2 алинеја 3 од Уставот, бара правниот поредок да се темели на јасни, лесно препознатливи, разбирливи норми, кои не даваат можност за различно толкување и примена, Судот оцени дека оспорениот член 4 точка 30 потточка а), оспорениот член 6 став 8 алинеја 1, деловите: „во последните дванаесет месеца“ од оспорени потточка б), потточка г), потточка д), потточка ѓ) и потточка ж) од членот 4 точка 30 и член 6 став 8 алинеи 2 и 3, потточката г) од членот 4 точка 30 од Законот од аспект на согласноста со член 8 став 1 алинеја 3

– Според наоѓање на Судот како проблематична од аспект на согласноста со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, се јавува и оспорената потточка ѕ) од членот 4 точка 30 од Законот.

Според Судот во овој случај законодавецот нејасно нормира за кое лице треба да постојат докази, или за кои лица што се во роднинска или деловна врска со него треба да постојат докази дека придонеле за поведување на стечајна, односно ликвидациона постапка, какви се тие докази, кој ги прибавува и во каква постапка, кој и на каков начин би утврдил недвосмислено дека лицето не придонело за настанување на стечај или ликвидација и зошто законодавецот се определил за поведена, но не и за завршена постапка.

Врз основа на изнесеното Судот оцени дека станува збор за нејасна, недоволно прецизна одредба која како таква може да се доведе под сомнение по однос на нејзината согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Со оглед на тоа што принципот на владеењето на правото содржан во членот 8 став 2 алинеја 3 од Уставот, бара правниот поредок да се темели на јасни, лесно препознатливи, разбирливи норми, кои не даваат можност за различно толкување и примена, Судот оцени дека членот 4 точка 30 потточките а) во целост, б) во делот: „во последните дванаесет месеци“, г) во деловите: „или му се поднесени пријави за царински прекршоци“ и “во последните дванаесет месеци“; д) во делот: “во последните дванаесет месеци“, ѓ) во делот: „во последните дванаесет месеци, ж) во делот: “во последните дванаесет месеци или“ и ѕ) во целост, членот 6 став 8 алинеја 1 во целост, членот 6 став 8 алинеја 2 во делот: „во последните дванаесет месеци“ и членот 6 став 8 алинеја 3 во деловите: „или му се поднесени пријави за царински прекршоци“ и “во последните дванаесет месеци“ од Царинскиот закон може да се постави прашање за нивната согласност со наведената уставна одредба.

7. Судот утврди дека во останатите делови од оспорениот член 4 точка 30 потточка г) од Законот е предвидено дека како лице под поголем ризик се смета лицето на кое повеќекратно дополнително му се пресметани обврски на име царински долг, ДДВ и акцизи во вкупен број царински декларации кој надминува 2% од вкупно поднесените декларации. Овие одредби се поврзани со содржината на членот 90 од Царинскиот закон. Идентична содржина во останатите делови има и член 6 став 8 алинеја 3 од Законот.

Имено, според став 1 на оваа одредба од Законот, со наслов: „дополнителна проверка на декларациите“, Царинскиот орган може, по службена должност или на барање на декларантот, да ја измени декларацијата по пуштањето на стоката во роковите од членовите 243 до 250 на овој закон. Според ставот 2 на истиот член од Законот, е предвидено дека, по пуштањето на стоката, а со цел да се увери во точноста на податоците од царинската декларација, царинскиот орган може да изврши контрола на сметководствената и комерцијалната документација и податоците кои се однесуваат на увозните и извозните дејствија во врска со таа стока или на дополнителни комерцијални дејствија во кои таа стока е вклучена. Таквите контроли можат да се извршат во просториите на декла-рантот, во просториите на секое друго лице кое е вклучено директно или индиректно во деловниот однос или во просториите на друго лице кое ја поседува наведената документација и податоци за деловни цели. Царинскиот орган, исто така, може да ја прегледа стоката кога таа е достапна. Според ставот 3 на членот 90 од Законот, кога допо-лнителната проверка на царинската декларација укажува дека прописите за примена на соодветната царинска постапка биле при-менети врз основа на неточни или непотполни информации, цари-нскиот орган ги презема потребните мерки за регулирање на наста-натата состојба во согласност со царинските и другите прописи, имајќи ги предвид новите информации кои му стојат на располагање.

Според член 4 точка 17 од Законот, под изразот декларација се подразбира дејствие во пропишана форма и на начин со кое лицето искажува волја за ставање на стоката во одредена царинска постапка.

Според наведеното, еднаш сочинетата декларација врз основа на која се пресметани обврски на име царински долг, ДДВ и акцизи може да биде предмет на дополнителна проверка, а со тоа во наведените случаи и дополнително да биде пресметана обврска, врз основа на што произлегува дека до дополнително пресметување на обврските дошло како резултат на неточни или непотполни инфо-рмации што, според оцена на Судот е доволен показател дека во царинските постапки зема учество лице кое во недоволна мера ја почитува позитивната регулатива и како такво може да се смета за лице под поголем ризик, но само ако повеќекратно (два и повеќе пати) му се пресметани обврски во вкупен број царински декларации кој надминува 2% од вкупно поднесените декларации.

Оттаму, оспорениот член 4 точка 30 потточка г) од Законот не може да се поврзе со правната последица на осудата на која се укажува во поднесената иницијатива, бидејќи по својата замисла укажува на ризично однесување во царинските постапки и тоа во повеќе наврати, што како околност се утврдува согласно овласту-вањата на Царинската управа од членот 90 од Законот. Во таа насока и оспорениот член 6 став 8 алинеја 3 од Законот преставува само законски услов за губење на лиценцата заради ризично однесување на нејзиниот носител.

Според оспорениот член 4 точка 30 потточка д) и потточка ж) од Законот како лице под поголем ризик се смета лице за кое од надлежен орган е потврдено дека во последните дванаесет месеца е даночен должник врз основа на затајување или неплаќање на даноци или јавни давачки од кој било вид пропишани со закон, во вкупен износ кој надминува 10.000 евра во денарска противвредност, односно за кое од надлежен орган е потврдено дека не ги платило придонесите за пензиско и инвалидско осигурување, здравствено осигурување и осигурување во случај на невработеност, повеќе од четири месеца во последните дванаесет месецa.

Во однос на овие потточки подносителот на иницијативата наведува дека не било јасно дефинирано кој бил надлежниот орган што потврдувал затајување или неплаќање на даноци и јавни давачки, потоа не било јасно дефинирано што било „потврдувањето“, односно дека не било јасно кој е „надлежниот орган“ ниту начинот и карактерот на потврдата со која органот потврдувал дека лицето не ги плаќало придонесите. При вака изразено сомнение за нејаснотија околу надлежниот орган, подносителот на иницијативата, сепак ја препознава Управата за јавни приходи како надлежен орган, кој „бил единствениот надлежен орган кој можел со полно право да го потврди тој факт“ односно да потврди затајување или неплаќање на даноци и јавни давачки, односно познато му е дека Законот за пензиското и инвалидското осигурување во членот 191 предвидел глоба за работодавачот за сторен прекршок за неплаќање на придонеси при исплата на плата.

За расчистување на околноста дали постои надлежен орган што го потврдува неплаќањето на наведените давачки и доколку постои на кој начин тоа го прави се направи анализа на членовите 5, 6 и 21 од Законот за даночната постапка („Службен весник на Република Македонија„ бр.13/2006, 88/2008 и 159/2008) и членовите 13, 17, 24, 36 и 111-а од Законот за придонеси од задолжи-телно социјално осигурување („Службен весник на Република Македо-нија„ бр.142/2008 и 64/2009) и од нивната содржина Судот го утврди следното:

Управата за јавни приходи е со соодветни закони овластен орган за потврдување на околноста дали одредено лице должи или затајува даноци или јавни давачки од кој било вид пропишани со закон, дали ги платило придонесите за пензиско и инвалидско осигурување, здравствено осигурување и осигурување во случај на невработеност. Притоа кога се сметаат за доспеани соодветните давачки и придонеси, дали лицето паднало во задоцнување и дали за соодветниот данок или давачка е во тек или е завршена управна или судска постапка и според кои правила е прашање на уредување на Законот за општата управна постапка и посебните закони.

Според тоа, во зависност од видот на данокот, односно придонесите со посебните закони се утврдува моментот на доспе-аност на обврската, каде не треба да се испушти од предвид дека согласно член 111-а од Законот за даночната постапка, Управата за јавни приходи, на барање на даночниот обврзник ја продолжува доспеаноста на плаќањето на данок кога постојат сериозни сомневања во правилноста на даночното решение или кога доспе-аноста за даночниот обврзник би претставувала нарушување на неговото постоење, а продолжувањето на доспеаноста Управата за јавни приходи ја условува со гаранција за обезбедување на плаќа-њето. Од друга страна, сo плаќање на даночен износ којшто се должи се исполнува даночниот долг.

Како коректив на можните грешки во потврдувањето на наведените околности се јавува членот 15 од Царинскиот закон во кој е воспоставена обрвска секое лице да мора да води евиденција согласно со закон, согласно со потребите за таа дејност (се мисли пред се на царинската), да води евиденција за средствата и обврските и сите работи кои се во врска со таа дејност, од каде по пат на комапарација на податоците од евиденцијата на лицата учесници во царинските постапки со податоците од потврдите на надлежните органи се елиминира во најголем дел можноста од доставување на неточни или неажурирани податоци. Според наведената одредба, лицата кои во согласност со царинските прописи се должни да водат евиденција мора истата да ја водат на начин кој овозможува поврза-ност со даночната евиденција и другата евиденција.

Според оцена на Судот, покрај Управата за јавни приходи потврда по однос на неплатените придонеси за пензиско и инва-лидско осигурување, здравствено осигурување и осигурување во случај на невработеност, може да издаде и Фондот за пензиско и инвалидско осигурување, Фондот за здравствено осигурување или Агенцијата за вработување, со оглед на околноста што наведените придонеси се нивен приход.

Со оглед на тоа што издавањето на потврда од надлежен орган не се прави во форма на одлука или пак решение односно акт со кој се одлучува за конкретен правен однос произлегува дека за неа не е предвидена строго утврдена законска форма и не е предвидено истата да подлежи на преиспитување, односно да се бара право-силност и извршност на потврда.

За давање на одговор на прашањето од иницијативата дали во оспорените потточка г), како и по однос на оспорените потточки д) и ж) од членот 4 точка 30 од Законот, се утврдувал статус на лице под поголем ризик кој не произлегувал врз основа на правосилни и извршни одлуки, се направи анализа и на следните уставни и законски одредби:

Според Амандманот XXI, со кој е заменет член 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Согласно членот 2 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија„ број 38/05 и 110/08) управни работи претставуваат сите акти и дејствија преку кои се изразуваат и извршуваат надлежностите на јавната админи-страција. Управни акти се сите оние акти и дејствија со коишто се решава за правата, обврските или правните интереси на странките во управната постапка.

Според членот 14 ставови 1 и 3 од овој закон, правото на жалба против поединечните правни акти, донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон, а против решението донесено во втор степен не е допуштена жалба.

Според членот 15 став 1 од овој закон, решението против кое не е изјавена жалба во управната постапка, или пак жалбата е искористена, а со кое странката се стекнала со некое право, односно со кое на странката и е определена некаква обврска, е конечно во управната постапка.

Според членот 16 од овој закон, решението против кое не може да се изјави жалба ниту да се поведе управен спор, а со кое странката стекнала определени права, односно со кое на странката и се определени обврски е правосилно решение. Решението станува правосилно и доколку странката се откаже од право на жалба.

Имено, со одредбите од членовите 15 и 16 од наведениот закон, јасно е определено дека во рамки на правосилното окончување на постапката, законитоста на управните акти може да се оспорува со жалба пред второстепен управен орган, и уставно гарантираната судска заштита на законитоста на управните акти, согласно членот 50 став 2 од Уставот, е обезбедена со правото на управен спор пред Управниот суд.

Според членот 7 став 1 од Царинскиот закон, ако со овој закон поинаку не е определено, царинскиот орган што ја води царинската постапка го применува Законот за општата управна постапка. Доколку царинскиот орган во царинската постапка целосно го прифати барањето, може да го одобри во вид на забелешка на самото барање (став 2). Против решение, што во управна постапка го донесува царинскиот орган, може да се изјави жалба до министерот за финансии во рок од осум дена од денот на доставувањето на решението (став 3). Жалбата не го одлага извршувањето на решението (став 4).

Според ставот 5 од истиот член од Законот, по исклучок на ставот 4 од овој член, царинскиот орган може да го одложи извршувањето на донесеното решение, целосно или делумно, во рок кој не може да биде подолг од 180 дена кога се доставени задоволителни докази и факти кои укажуваат дека жалбата е опра-вдана или дека со извршувањето на одлуката би била предизвикана поголема штета на странката, а одложувањето е оправдано. Кога решението се однесува на пресметка на увозни или извозни давачки, одложувањето на извршувањето на тоа решение може да се одобри само доколку давачките се обезбедени со поднесување на соодветна гаранција.

Според сето наведено произлегува дека оспорените потточки г), д) и ж) од точката 30 на членот 4 од Законот по својата природа не се правни последици на осудата туку околности врз основа на кои ќе се смета дека одредено лице не ги исполнува критериумите за добивање на одобрение или лиценца, односно околност за нивно времено одземање, а поради неплаќање на соодветни даноци и придонеси. Оттука, ако повеќекратно дополни-телно настанат царински долг, ДДВ и акцизи, кој согласно член 90 од Царинскиот закон го утврдува царинската управа, како и неплаќање на даноци или јавни давачки, односно не плаќањето на пензиско и инвалидско осигурување како утврдени факти истите можат да се потврдат од страна на надлежните органи, во зависност од видот на давачката, нејзината доспеаност или оспореност во зависност и врз основа на нивната уреденост во соодветните закони и можноста за нивно оспорување во управна и судска постапка, кои моменти треба да се наведат во соодветната потврда. Според тоа, во зависност од секој конкретен случај и фазата во која се наоѓа управната работа, потврдата ќе содржи податоци за доспеаност на давачката или придонесот, плаќање во задоцнување со исплатата, конечноста и правосилноста на управниот акт. Според оцена на Судот, како релевантена околност, по однос на утврдувањето на одредено лице како лице под поголем ризик, треба да се зема правосилниот управен акт за конкретниот случај.

Супензивното дејство на евентуално изјавената жалба, или извршноста на управниот акт со кој е утврдено долгување на царински долг, некој од даноците или некој од придонесите, според Судот е ирелевантна околност по однос на утврдување на нивното долгување. Сето наведено се однесува и на неспорните делови од членот 6 став 8 алинеја 3 од Законот.

Врз основа на содржината на оспорените член 4 точка 30 потточка б) и потточка ѓ) од Законот, произлегува дека како лице под поголем ризик се смета лицето за кое од страна на надлежниот суд или пак Царинската управа со правосилна и извршна одлука е потврдено дека сторило прекршок од царинската или даночната област.

По однос на оспорениот член 6 став 9 од Законот во кој е предвидено дека Централната управа на Царинската управа со решение го одзема одобрението за вршење на работи за заста-пување во царинските постапки доколку застапникот (правно лице) е лице за кое постои поголем ризик, Судот оцени дека не може да се доведе под сомнение по однос на нејзината согласност со уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата. Ова ако се има предвид дека изнесеното гледиште на Судот за оправданост на дефинирањето на лице под поголем ризик од аспект на оцена на сите релевантни показатели за почитување на уставните и законски обврски во исполнување на пропишаните даноци и јавни давачки, односно оправданоста да се дефинира профилот на лице кое е финансиски стабилно, солвентно и сериозно во исполнувањето на фискалните обврски што ги пропишала државата.

Судот оцени дека се неосновани наводите од иниција-тивата дека со оспорените одредби се повредувале членот 9 и членот 55 од Уставот, како и членот 14 од Европската конвенција за човеко-вите права и основни слободи.

Врз основа на анализата на законските одредби произле-гува дека физичките и правните лица не стекнуваат под еднакви услови право на соодветно одобрение, односно лиценца, како и тоа дека законодавецот предвидел различни услови за нивно времено губење. Таквата определба на законодавецот пред се произлегува од нееднаквата правна положба на физичките и правните лица во нивното дејствување на царинскиот пазар, дејствијата што можат да ги преземаат врз основа на очигледно различните овластувања, како и можноста за остварување на економски ефект од нивното делување кои во никој случај не ги прави еднакви на пазарот. Од друга страна предвидувањето на различни услови за одземање на одобрението или лиценцата за физичко или правно лице е сепак прашање на целисходност или прашање на водење на царинска политика за што Уставниот суд не е надлежен да одлучува.

Што се однесува до барањето на подносителот на иницијативата за донесување на решение согласно член 27 од Деловникот, Судот оцени дека не се исполнети условите за донесу-вање на решение согласно наведената одредба.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.1/2009
1 јули 2009 година
С к о п ј е
м.л.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски