У.бр.231/2008

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на целината на Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Софка Наумова од Скопје, како полномошник на „Угостителство и туризам Југосвен Гевгелија турист и Корнелија ДОО“ од Гевгелија на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на Законот за управните спорови во целина и посебно на членот 39 став 2 од Законот.

Во иницијативата се цитира членот 15 од Уставот, според кој се гарантираше правото на жалба против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред суд, управен орган или организација или други институции што вршат јавни овластувања. Според подносителот на иницијативата со Законот за управните спорови на учесниците во постапката ова право не им било обезбедено, со што било повредено начелото и правото на двостепеност во постапките пред судовите, иако со Уставот императивно се налагало на законодавецот во законите да ја обезбеди двостепеноста во судските постапки.

По тоа, преку цитирање на членот 35 точка 3 од Законот за судовите подносителот на иницијативата изведува заклучок дека Законот за управните спорови не предвидел жалба како редовен правен лек против одлуките донесени од страна на Управниот суд, од каде недвосмислено произлегувало дека со оспорениот Закон била направена рестрикција на Уставот со тоа што било оневозможено користењето на правото на жалба против одлуките на првостепениот суд. На овој начин законодавецот направил превид и создал правна празнина, која не смеела да биде на штета на странките со што се повредувале член 8 став 1 алинеја 3 и член 15 од Уставот.

Во иницијативата е содржан и посебен предлог за запирање на извршувањето на поединечниот акт Уп.бр.03031-0045/1 од 1 февруари 2005 година на Управата за јавни приходи-регионална дирекција Прилеп, бидејќи во спротивно би настанале тешко отстранливи последици по имотот на странски инвеститор за што се прилагаат соодветни докази, меѓу кои и Пресуда на Управниот суд У.бр.3778/2007 од 22 октомври 2005 година.

Во појаснувањето на иницијативата, адвокатот Софка Наумова како оспорена одредба го означува членот 39 став 2 од Законот и наведува дека Законот не обезбедил право на жалба против одлуките на Управниот суд, бидејќи не била предвидена судска заштита во втор степен, како што пропишувал Уставот. Потоа се цитираат членовите 30 и 39 од Законот, според чија содржина произлегувало дека странката немала право на жалба против пресуда донесена на нејавна седница и против пресуда донесена по одржана јавна усна расправа. Врз основа на наведеното произлегувало дека членот 39 став 2 од Законот не бил во согласност со членот 15 од Уставот затоа што не им давал право на странките да поднесат жалба против првостепената пресуда до Врховниот суд на Република Македонија, како повисок суд, кое пак право било гарантирано со Уставот. Исто така, Законот не содржел посебна глава која би ги уредила редовните правни средства во текот на постапката по тужба за управен спор. Поради тоа што Законот во членот 15 став 5 предвидел право на жалба против решението на Судот за времена мерка, како споредна работа, но не предвидел и право на жалба против првостепена пресуда, подносителот на иницијативата смета дека Законот бил неконзистентен.

Поради наведното се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на целината на Законот или пак само на членот 39 став 2.

Судот имаше предвид дека членот 15 од Уставот е заменет со Амандманот XXI на Уставот и дека со иницијативата се бара оцена на уставноста по однос на непостоечка уставна одредба, но сепак оцени дека може да се впушти во оцена на уставноста на Законот и посебно оспорениот член 39 став 2 со наведениот Амандман, бидејќи двете уставни одредби имаат иста цел, гарантирање на правото на жалба против одлуки на суд донесени во првостепена постапка.

4. Судот на седницата утврди дека, според член 1 од Законот, заради обезбедување судска заштита на правата и правните интереси на физичките и правните лица и заради обезбедување на законитоста, Управниот суд (во нат амошниот текст: судот), во управни спорови одлучува за законитоста на актите на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни и други лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни овластувања), кога решаваат за правата и обврските во поединечни управни работи, како и за актите донесени во прекршочна постапка.

Според членот 2 од Законот, во управен спор судот одлучува за законитоста на поединечните акти донесени во изборната постапка и на поединечните акти за избори, именувања и разрешувања на носители на јавни функции, ако тоа е определено со закон, како и за актите за именување, назначување и разрешување на раководни државни службеници, ако поинаку не е определено со закон (став 1).

Според ставот 3 од истиот член од Законот, вo управен спор судот решава и одлучува за спор што ќе произлезе од спроведувањето и извршувањето на одредбите на концесиските договори, договорите за јавни набавки кои се од јавен интерес и за секој договор во кој една од страните е државен орган, организација со јавни овластувања, јавно претпријатие, општините и градот Скопје склучен од јавен интерес или заради вршење јавна служба (во натамошниот текст: управни договори).

Во управен спор судот одлучува и против поединечни акти на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни и други лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни овластувања), ко га за решавање во втор степен против таквиот акт, не е обезбедена друга правна заштита (став 4).

Во управен спор судот одлучува за судир на надлежностите меѓу органите на Републиката, општините и градот Скопје, меѓу општините и градот Скопје и по споровите настанати за судир на надлежностите меѓу општините и градот Скопје и носителите на јавните овластувања, ако тоа е предвидено со закон, доколку со Уставот или законите не е предвидена поинаква судска заштита (став 5).

Кога во управен спор се оспоруваат актите од овој член, во постапката се применуваат одредбите од овој закон, ако со друг закон поинаку не е предвидено (став 6).

Во членот 3 од Законот е уредено кој може да поведе управен спор.

Според членот 4 од Законот, управните спорови во Република Македонија ги решаваат:
– Управниот суд, како првостепен суд и
– Врховниот суд на Република Македонија, одлучува по вонредни правни средства.

Според членот 5 од Законот, пресудите на судовите донесени во управните спорови се задолжителни и извршни.

Во членот 6 од Законот е содржано појаснување што, во смисла на овој закон, се подразбира под поимот: „орган“, а во членот 7 што се подразбира под поимот “управен акт“.

Во натамошниот текст на Законот се уредени прашањата за дозволеноста на управниот спор, времените мерки, надлежноста и составот на Судот, елементите на тужбата и постапката по тужба, вонредните правни средства, задолжителноста на пресудата, посебните одредби за барањето за заштита на слободите и правата и преодните и завршни одредби.

Одредби со кои е предвидено правото на жалба се содржани во:

– Членот 15 став 5 од Законот, според кој, против одлуката од претходниот став, странките можат во рок од три дена да поднесат жалба до судот надлежен за решавање, кој по жалбата е должен да одлучи во рок од три дена од нејзиниот прием.

– Посебно оспорениот член 39 став 2 од Законот, според кој, против пресудата од членот 30 став 3 на овој закон е дозволена жалба. Во членот 30 став 3 од Законот е предвидено дека од причините децидно утврдени во ставот 2 на истиот член од Законот и странката може да предложи да се одржи јавна усна расправа.

– Членот 63 став 1 од Законот, според кој против решението од членот 62 на овој закон, е дозволена посебна жалба до Врховниот суд на Република Македонија, која се поднесува во рок од три дена од денот на доставувањето на решението.

5. Според членот 8 став 1 алинеа 3 од Уставот, владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според Амандман XXI со кој е заменет член 15 став 1 од Уставот се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд.

Во член 50 став 2 од Уставот се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Според Амандман XXV со кој е заменет член 98 од Уставот, видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, се уредуваат со закон, што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Од наведените уставни одредби произлегува дека посебна гаранција за остварување на личните граѓански и политички слободи и права утврдени со Уставот претставува уставната гаранција за правото на жалба кое својата основа ја има во оправданата претпоставка дека првостепената одлука на судовите не мора секогаш да биде правилна и законита, со цел заштитата на правата и слободите на граѓаните од неправилности и незаконитости во работењето на судовите. Оттука, правото на жалба се однесува на случаите кога судовите одлучуваат за остварување на правата и слободите на граѓаните, односно на интерес заснован врз закон и во такви случаи по жалбата секогаш одлучува повисок суд, со што се прокламира и двостепеноста во одлучувањето како една од гаранциите за обезбедување и јакнење на законитоста во остварувањето на правата и слободите на граѓаните.

Амандманот XXI на Уставот го гарантира ова право без оглед на видот на судот, територијата на која тој ја остварува неговата надлежност или пак видот на споровите што се водат пред него, што значи дека ова право се гарантира секогаш кога е донесена одлука на суд во првостепена постапка. За целосно остварување на правото на жалба не е доволно истата само да се предвиди како правен лек, туку треба и понатаму да е уредена по однос на роковите за изјавување, причините поради кои може да се изјави и судот кој е надлежен да постапува по неа.

Под изразот „одлука“, пак, во генеричка смисла, се подразбира пое динечниот правен акт што го донесува суд, при постапувањето и решавањето на конкретна правна работа. Во формална смисла на зборот судскиот акт е правен акт кој го донесува судски орган (суд по определена судска постапка). Судски акт по правило се изразува во писмена форма и најчесто се нарекува пресуда, а може да се јави и во вид на одлука или решение.

Тргнувајќи од наведените уставни и законски одредби, направената анализа, како и од содржината на одредбите од Законот за управните спорови, разгледуван како целина, неспорно е дека Управниот суд, како дел од судскиот систем, како првостепен суд, меѓу другото, носи одлуки во форма на решение или во форма на пресуда. Поконкретно, Судот со решение ќе ја отфли тужбата кога ќе утврди дека: тужбата е поднесена ненавремено; актот кој се оспорува во тужбата не е управен акт; очигледно е дека со управниот акт кој се оспорува со тужбата не се засега во правото на тужителот или во неговиот непосреден личен интерес заснован на закон; против управниот акт кој се оспорува со тужбата можело да се изјави жалба, а воопшто не е изјавена или не е навремено изјавена; се работи за управен предмет за кој не може да се води управен спор и веќе постои правосилна одлука донесена во управен спор за истата работа (член 26). Според членот 39 од Законот, Судот го решава спорот со пресуда. Со пресудата тужбата се уважува како основана или се одбива како неоснована. Ако тужбата се уважува, судот го поништува оспорениот управен акт. Исто така, ако настапат оконостите од членот 40 од Законот, Судот кога ќе најде дека оспорениот управен акт треба да се поништи, може, ако природата на работата тоа го дозволува и ако податоците на постапката даваат сигурна основа за тоа, со пресуда да ја реши управната работа.

Од изнесените законски одредби произлегува дека Судот конкретната правна работа ја решава преку донесување на решение или пак пресуда, со што странките остваруваат уставносудска заштита во првостепена постапка. Меѓутоа, законодавецот не се определил во Законот за управните спорови, во посебно заглавие, да го уреди правото на жалба против вака донесените одлуки, како гарантирано уставно право, туку во креирањето на ова право прифатил редуцирана можност за нејзино изјавување и тоа само во неколку случаи (член 15 став 5, оспорениот член 39 став 2 и член 63 став 1).

При состојба кога е евидентно дека во Законот за управните спорови во наведните одредби е предвидено правото на жалба против одлуките на Управниот суд за дадените правни ситуации не може да се прифати како основано тврдењето на подносителот на иницијативата дека Законот за управните спорови, како целина не го обезбедува право на жалба, поради што не може да биде доведен под сомнение по однос на неговата согласност со Амандманот XXI на Уставот. Во наведената смисла Законот како целина, поради делумната уреденост на правото на жалба не може да се доведе под сомнение и по однос на неговата согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Од истите причини пред Судот не се постави и прашањето за согласност на деловите: „против п ресудата“ и „е дозволена жалба“ од членот 39 став 2 од Законот, бидејќи со нив токму се обезбедува правото на жалба на начин предвиден со цитираните уставни одредби.

6. Со цел да се добие одговор на прашањето дали оспорениот член 39 став 2 од Законот во делот: „од членот 30 став 3 на овој закон“ го задоволува критериумот на уставност по однос на неговата согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и посебно по однос на Амандманот XXI на Уставот беше потребно да се направи поцелосна анализа на поставеноста и надлежноста на Управниот суд во судискиот систем и уреденоста и поставеноста на жалбата како правен лек во означениот дел од оспорената одредба.

Тргнувајќи од содржината на членот 50 став 2 од Уставот, со кој се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и другите институции што вршат јавни овластувања произлегува дека Законот за управните спорови преставува операционализација на наведената уставна одредба.

Со овој закон се определуваат правилата на постапката според кои Управниот суд ја обезбедува судската заштита на правата и интересите на физичките и правните лица кога тие се повредени со актите на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни и други лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни овластувања), кога решаваат за правата и обврските во поединечни управни работи, како и за актите донесени во прекршочна постапка. Надлежноста на Управниот суд поконкрет но е уредена во членот 2 од Законот за управните спорови, како и во членот 34 од Законот за судовите.

Со член 2 од Законот, децидно е утврдена надлежноста на Управниот суд. Така, се утврдува дека Управниот суд одлучува за законитоста на поединечните акти донесени во изборната постапка и на поединечните акти за избори, именувања и разрешувања на носители на јавни функции, ако тоа е определено со закон, како и за актите за именување, назначување и разрешување на раководни државни службеници, ако поинаку не е определено со закон (став 1). Понатаму, според став 3 на истиот член, во управен спор судот решава и одлучува за спор што ќе произлезе од спроведувањето и извршувањето на одредбите на концесиските договори, договорите за јавни набавки, кои се од јавен интерес и за секој договор во кој една од страните е државен орган, организација со јавни овластувања, јавно претпријатие, општините и градот Скопје, склучен од јавен интерес или заради вршење јавна служба (управни договори). Во управен спор судот одлучува и против поединечните акти на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни и други лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни овластувања), кога за решавање во втор степен против таквиот акт не е обезбедена друга правна заштита (став 4). Во управен спор судот одлучува и за судир на надлежност меѓу органите на Републиката, општините и градот Скопје, меѓу општините и градот Скопје и по спорови настанати за судир на надлежности меѓу општините и градот Скопје и носителите на јавни овластувања, ако тоа е предвидено со закон, доколку со Уставот или законите не е предвидена поинаква судска заштита (став 5).

Имајќи предвид дека станува збор за многу широка проблематика која е дел од секојдневното живеење на луѓето и делувањето на правните субјекти законодавецот со Законот за управните спорови се определил за управносудска заштита преку контрола на судската власт над извршната со што се оживотворува членот 8 став 1 алинеја 4 од Уставот. Во таа насока е конституиран Управниот суд, како би се остварила определбата за подобрување на ефикасноста, ажурноста и економичноста на судската контрола над поединечните управни акти, во однос на тоа дали се донесени во согласност со прописите од соодветната материјална област, како и тоа дали се донесени согласно постапка пропишана со закон, на кој начин се обезбедува заштита на законитоста на поединечните управни акти, а со тоа и заштита на правата и обврските на граѓаните во соодветна постапка.

Согласно член 22 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2006 и 35/2008), во судскиот систем судската власт ја вршат основните судови, апелационите судови, Управниот суд и Врховниот суд на Република Македонија.

Според тоа Управниот суд дејствува како единствен, специјализиран суд, кој ја врши судската власт на целата територија на Република Македонија, која околност, според Судот не е од влијание за категоризирање на Управниот суд како суд чии одлуки не п одлежат на преиспитување. Во прилог на ваквото гледиште е и неспорната околност што според членот 4 алинеја 1 од Законот за управните спорови тој е поставен како првостепен суд, како и поради тоа што во одделни случаи, според законските одредби (член 4 алинеја 2 и член 16 став 2 и член 63 став 1) Врховниот суд одлучува по жалбите против одлуките на Управниот суд како и за вонредни лекови против пресудите на истиот суд, што значи дека некои негови одлуки, според актуелните законски решенија, подлежат на преиспитување преку можноста за поднесување на жалби и вонредни лекови.

Анализата на означениот дел од оспорениот член 39 став 2 од Законот за управните спорови по однос на уреденоста и поставеноста на жалбата како правен лек го покажа следното:

Членот 39 став 2 од Законот е систематизиран во Главата V. Постапка и според неговата содржина произлегува дека е дозволена жалба против пресудата од членот 30 став 3 на овој закон. Во одредбата не е определен рокот за изјавување на жалбата и не е определен судот надлежен за одлучување по жалбата.

Од натамошната анализа на оваа одредба произлегува дека станува збор за одредба која предвидува право на жалба само против одлуките на Судот донесени на јавна усна расправа, закажана и одржана на предлог на странката. Ако се земе предвид дека Судот по правило решава на нејавна седница (член 30 став 1), а само по исклучок одржува јавна расправа, кога и постапува како суд со полна јурисдикција (член 30 став 2) врз основа на содржината на посочениот дел од член 39 став 2 од Законот произлегува дека жалбата е дозволена во исклучителни случаи, кога Судот донел одлука на јавна усна расправа на барање на странката. Меѓутоа, за вака истакнато барање судот не е во обврска да удоволи на барањето на странката за одржување на расправа, дадено како можност во членот 30 став 3 од Законот. Во неа е содржано дискреционо право на Судот да оцени дали се исполнети условите за одржување на јавна усна расправа, бидејќи тој нема обврска за тоа да донесе формална одлука, ниту пак странката има право таквата одлука понатаму да бара да биде преиспитана од повисок суд. Сето наведено укажува на селективност и рестриктивност на законодавецот во пристап при креирањето на нормата со која се утврдува користењето на уставно гарантираното право на жалба.

Заклучокот е дека означениот дел од членот 39 став 2 од Законот не ги покрива ситуациите за изјавување на жалба против одлуките на Судот донесени на нејавна седница врз основа на член 30 став 1 од Законот, ниту ситуациите за изјавување на жалба против одлуките на Судот донесени врз основа на член 30 став 2 од Законот, иако во тој случај Судот постапува како суд со полна јурисдикција.

При градењето на изнесениот заклучок се имаше предвид ширината на материјата поради која може да се бара управно-судска заштита која останува необезбедена со користењето на уставно гарантираното право на жалба, наспроти ретките можни ситации за прифаќање на барањето на странката за одржување на јавна усна расправа.

Тргнувајќи од карактерот на управно-судските споров и произлегува дека управната материја опфаќа проблематика од повеќе области (имотно правна област, катастар, урбанизам и градежништво, водостопанство, стопанство, сообраќај и врски, игри на среќа, трансформација, образование, јавни набавки, избори, пензии и права од пензиско и инвалидско осигурување, здравствено осигурување, здравствено-санитарен надзор и контрола, јавни давачки, даноци, царини, такси, статусни прашања, патни исправи, возила, оружје, права од индустриска сопственост и авторски права, банкарски работи, концесии, одбрана, работни односи, акцизи, разрешување од должност и друго). Во контекст на наведеното, а имајќи ја превид поставеноста на посебно оспорениот член 39 став 2 од Законот, произлегува дека бројни се ситуациите во кои одлуките на Управниот суд значат конечно одлучување за остварувањето на правата и обврските на граѓаните и правните лица, но дали таквите одлуки ќе подлежат на натамошно судско преиспитување по пат на уставно гарантираната жалба е во зависиност исклучиво од дискреционото право на Судот да одржи јавна усна расправа на барање на странката и само во тие случаи неговата одлука ќе подлежи на натамошно судско преиспитување.

Целината на Законот, пак неспорно не содржи посебно систематизирано уредување по однос на правото на користење на редовниот правен лек-жалба, туку законодавецот се определил за поединечно уредување во конкретните споменати законски одредби, што, според Судот, не е околност што би можела да го доведе под сомнение Законот по однос на неговата согласност со Уставот, бидејќи тоа не е уставно прашање, туку прашање на техника во креирањето на законите. Меѓутоа, неможноста за изјавување на жалба по однос на одлуките донесени согласно член 30 став 1 и 2 од Законот, како и недостатокот на уредување по однос на рокот за изјавување на жалба и надлежниот суд за одлучување по жалбата во означениот дел од членот 39 став 2 од Законот се евидентни.

Врз основа на наведеното произлегува дека членот 39 став 2 од Законот во делот: „од членот 30 став 3 на овој закон“ има уставни недостатоци, кои упатуваат на постоење на основано сомнение за повреда на владеењето на правото како темелна вредност на Уставниот поредок од членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Ова од причина што правото на жалба не може да се остварува рестриктивно, или само како „голо“ право, преку произволни норми кои не го уредуваат конкретното право целосно, или пак го уредуваат правото селективно. Начелото на владеењето на правото во себе го содржи и начелото на законитост, кое го обврзува законодавецот да формулира прецизни, недвосмислени и јасни норми кои ќе елиминираат секаква можност од конфузија, а тој врз основа на уставната одредба е и во обврска да го утврди правото на жалба секаде онаму каде што истото ќе може да послужи како коректив од неправилни и незаконити одлуки на судовите со кои конечно се одлучува за правата и обврските и интересите на граѓаните.

Крајниот ефект од моменталното законско уредување, според мислење на Судот може да доведе до нарушување на едно од основните уставно гарантир ани права во Амандманот XXI на Уставот, а тоа е правото на жалба, кое се гарантира против одлуки на суд донесени во прв степен, без оглед на видот на судот, територијата на која тој ја остварува неговата надлежност или пак видот на споровите што се водат пред него, што значи дека ова право се гарантира секогаш кога е донесена одлука на суд во првостепена постапка.
.
Според тоа Судот оцени дека оспорениот член 39 став 2 во делот: „од членот 30 став 3 на овој закон“ може да се доведе под сомнение по однос на неговата согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и Амандманот XXI на Уставот.

По однос на посебниот предлог за запирање на извршувањето на поединечниот акт Уп.бр.03031-0045/1 од 1 февруари 2005 година на Управата за јавни приходи-регионална дирекција Прилеп, Судот оцени дека е неоснован. Имено, ако се има предвид карактерот на Законот што е предмет на оспорување и неможноста врз основа на него огромен број на спорови да дојдат до судска завршница доколку Судот би се определил да се запре извршувањето, произлегува дека помалку тешко отстранливи последици би настанале со одбивање на предлогот за запирање на извршувањето отколку со негово уважување.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов. Решението под точка 1 Судот го донесе со мнозинство гласови.

У.бр.231/2008
15 април 2009 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски