27/2008-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 алинеи 1 и 2 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 24 септември 2008 година, донесе

1. HE СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 2 точка 2, точка 7 алинеја 2 и точка 9 од Законот за приватизација и закуп на градежното земјиште во државна сопственост („Службен весник на Република Македонија” бр.4/2005 и 13/2007).

2. СЕ ОТФРЛА иницијатаивата во делот во кој се бара поведување постапка за оценување на уставноста на член 18 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. СЕ ОТФРЛА иницијативата во делот во кој се бара оценување на меѓусебната согласност на член 2 точка 7 алинеја 2 од Законот означен во точката 1 од ова решение со одредбите од Закон за промет со земјишта и згради (“Службен весник на СРМ” бр.36/1975, 1941/75, 10/1979 и 51/1988), како и за оценување на меѓусебната согласност на членот 2 точка 9 од Законот означен во точката 1 од ова решение со одредбите од Законот за премер и катастар на земјиштето („Службен весник на СРМ” бр.34/1972 и 13/1978) и одредбите од Законот за премер, катастар и запишување на правата на недви-жностите („Службен весник на Република Македонија” бр.27/1986, 17/1991, 84/2005, 109/2005 и 70/2006).

4. Јане Ристевски, Благоја Јошевски и Љупчо Јанакиевски, сите од Битола, како и Тоде Кирковски и Велика Стојковска, адвокати од Скопје на Уставниот Суд на Република Македонија му поднесоа одделни иницијативи за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредби од Законот за приватизација и закуп на градежното земјиште во државна сопственост.

Во иницијативата и прецизирањето на иницијативата на Јане Ристевски, Благоја Јошевски и Љупчо Јанакиевски, се наведува дека државата поведена од желбата да исправи некои порано направени неправди на лицата дефинирани во членот 2 точки 7 и 8 од Законот им признала право да можат да извршат приватизација на земјиштето без да платат надоместок, a ним кои ги купиле објектите со правен основ и им било пренесено правото на користење на градежното земјиште им бара надоместок по пазарни цени на кој начин се правела нова национализација и им се нанесувала голема неправда. Имено, според нив државата никогаш не го поседувала, никогаш не го купила земјиштето од граѓаните опфатени во членот 16 од Законот, од каде и немала право за истото тоа земјиште сега да бара надоместок од граѓаните опфатени во оспорениот член 18 став 2, од каде произлегувало дека бара надоместок за нешто што не било нејзино. Од друга страна граѓаните од членот 18 став 2 точка 2 од Законот можеле да извршат трансформација на градежното земјиште без надоместок, според Законот за трансформација на градежното земјиште од општествена во приватна сопственост („Службен весник на Република македонија” бр.53/2001), но со укинувањето на овој закон и влегувањето во сила на Законот во кој се содржани оспорените одредби (член 2 точка 2 и член 18 став 2) тие биле доведени во нерамноправна положба, бидејќи по претхониот закон не морале да плаќаат, a според актуелниот закон морале да плачаат, со што се повредувале членовит 9 и 52 од Уставот. Освен тоа сметаат дека оспорените одредби не биле во согласност и со член 8 и член 30 од Уставот,

Во иницијативата на Тоде Кирковски и Велика Стојковска, се наведува дека со донесување на Законот во кој се содржани оспорените одредби државата создала основа за стекнување со имотна корист за градежно земјиште кое не го платила и за кое не вложила средства по донесувањето на Законот за национализација на наемни згради и на градежното земјиште од 1958 година („Службен лист на ФНРЈ” бр.52/1958). Оттаму, оспорените член 2 точка 7 алинеја 2 и точка 9, како и член 18 од Законот не биле во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 30 став 4 од Уставот.

Во натамошниот тек на иницијативата се содржани наводи по однос на правниот аспект и практичната примена на одредбите од Законот за национализација на наемни згради и на градежното земјиште од 1958 година, a во поткрепа на тврдењето дека прометот со земјишта и згради бил можен и дека постоел законски уреден начин според кој се плаќал надоместокот за одземеното земјиште. Во таа смисла во иницијативата се содржани и наводи од аспект на одредбите од Законот за премер и катастар на земјиштото од 1972 година, Законот за експропријација од 1973 година, Законот за промет со земјишта и згради од 1975 година, Законот за денационализација, Законот за приватизација, Законот за спречување перење пари и други.

Конкретно, no однос на оспорениот член 2 точка 7 алинеја 2 од Законот се наведува дека не бил во согласност со одредбите од тогашниот Закон за промет со земјишта и згради, бидејќи со тој закон не било услов плаќањето на купопродажната цена да се врши преку банка како услов за заверка на договорот за пренос. Имено во 1958 година немало пазарно стопанство, не владееле економските закони на капиталот, a стопанската реформа и преминот од договорна во пазарна економија се случил во 1965 година. Оттаму, подносителите на иницијативата сметаат дека при донесувањето на Законот во кој е содржана оспорената одредба се мислело од аспект на сегашниот Закон за спречување на перење пари, во кој било предвидено плаќањето при пренос на сопственоста да се врши преку деловна банка доколку износот е поголем од 15.000 евра. Понатаму, по однос на истата одредба од Законот се наведува дека корисниците на земјиштето по 1958 година плаќале надоместок за употреба на земјиштето, кој бил приход на државата се до 2001 година кога влегол во сила Законот за градежното земјиште и започнал процесот на трансформација од право на користење во право на сопственост. Во поткрепа на тврдењето дека земјиштето не било сопственост на државата во класична смисла, подносителите на иницијативата посочуваат на содржината на одредбите од Законот за денационализација. Оттаму, се гледало дека национализацијата во 1958 година и одземањето на правото на користење по оваа година биле 00 надомеоок што знаело дека во основа сопственоста не била негирана.

По однос на членот 2 точка 9 од Законот подносителите на иницијативата наведуваат дека не било во согласност оо Законот за премер и катастар на земјиштето од 1972 година и Законот за премер, катастар и запишување на правата на недвижноотите од 1986 година a од причина што премерот бил вршен со методи кои не овозможувале точност. Оттаму, со оспорената одредба државата сакала позитивната разлика на површината на земјиштето да ја прикаже како државна сопственоот, што не било законски. Ова, дотолку повеќе што не ое водело сметка за согласноста на подзаконските акти кои ја уредувале техниката за премер и обработка на податоци со законите.

По однос на оспорениот член 18 од Законот подносителите на иницијативата наведуваат дека не правел никаква дистинкција за карактерот на земјиштето кое било доделувано, односно како тоа земјиште станало државно пред да биде доделено, бидејќи постоеле неколку можни начини на пренос на правото на користење кои битно ое разликувале меѓу себе. Имено, дури по влегувањето во сила на Законот за локалната самоуправа со градежното земјиште управувала државата, a не општините како единици на локалната самоуправа. Според тоа, оспорената одредба не правела разлика за кои објекти пренесени со правна основа станувало збор.

Понатаму, имајќи предвид дека до пренесување на трајното користење можело да дојде врз основа на различни правни основи, конкретно разработени во иницијативата, подносителите на иниција-тивата сметаат дека оспорената одредба не ги опишала карактери-стичните ситуации и карактер на земјиштето кое било пренесено како право на трајно користење.

Врз основа на изнесеното, подносителите на иниција-тивата сметаат дека оспорените одредби од Законот не биле во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 30 став 4 од Уставот.

5. Судот на седницата утврди дека во членот 2 од Законот за приватизација и закуп на градежното земјиште во државна сопственост е дадено значењето на изразите упоребени во овој закон.

Според оспорената точка 2 од овој член од Законот, “Градежно земјиште во државна сопственост” е земјиште на кое право на сопственост има Република Македонија.

Според оспорената алинеја 2 на точката 7 од истиот член од Законот, “Поранешни сопственици на градежно земјиште” се;

– физички лица сегашни корисници на кои им е пренесено правото на трајно користење на градежно неизградено земјиште согласно CO членот 39 од Законот за национализација на наемните згради и градежно земјиште (“Службен лист на ФНРЈ” број 52/58) и задолжителното толкување на членот 39 став 1 од овој закон (“Службен лист на ФНРЈ” број 24/59, 24/61 и 1/63), во периодот до 15 февруари 1968 година, како ден кога е влезен во сила Сојузниот закон за определување на градежното земјиште во градовите и населбите од градски карактер (“Службен лист на СФРЈ” број 5/68 и 20/68), доколку според членот 5 од тој закон пренесеното трајно право на користење на градежното неизградено земјиште во овој период ги исполнува еден од следниве услови: договорот за пренос е заверен од орган надлежен за заверување, ако договорената цена е исплатена преку банка и ако лицето на кое му е пренесено правото на користење ги извршувало обврските спрема заедницата во однос на тоа земјиште.
Според оспорената точка 9 на членот 2 од Законот, “Неидентичност на градежното земјиште” е состојба на несовпаѓање на фактичката или правна состојба (местоположба, површина, култура, објект) на градежното земјиште со податоците од актот за стекнување на поранешната сопственост, односно правото на користење на земјиштето (местоположба, ловршина, култура, објект).

Според оспорениот член 18 од Законот, градежното земјиште, на кое постои право на користење на физички лица стекнато без надомест, може да се приватизира од државна сопственост во сопственост на корисниците на градежното земјиште со плаќање надомест (став 1).

Според ставот 2 на истата одредба од Законот, се смета дека правото на користење на земјиштето од ставот 1 на овој член е стекнато без надомест, ако е стекнато со:

1) доделување на градежно земјиште на користење без надомест кога во актот за доделување на градежното земјиште не е определен надомест, односно обврска за плаќање надомест;

2) стекнување на право на сопственост на објект со правна основа при што со пренесување на правото на сопственост на објектот е пренесено и правото на користење на градежното земјиште во општествена, односно државна сопственост и

3) предимствено право на користење на градежното земјиште за површина на градежното земјиште која не е поранешна сопственост на корисникот на предимственото право, a е стекната без надомест како дооформување на градежна парцела.

6. Според член 8 алинеи 3 и 6 од Уставот на Република Македонија владеењето на правото и правната заштита на сопственоста се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Републи ка Македонија.

Според член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Co членот 30 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување (став 1). Сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата (став 2). Никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон (став 3). Во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност (став 4).

Од наведеното произлегува дека Уставот го гарантира правото на сопственост, при што не дозволува да бидат одземени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон, a во случај на експропријација или органичување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност.

Тргнувајќи од наведените уставни одредби, целокупното нормативно уредување на приватизацијата, долготрајниот закуп, времениот закуп, одземањето и престанувањето на правото на користење на градежното земјиште во државна сопственост, на кое право на користење имаат физички лица, a имајќи ги предвид содржината на оспорениот членот 2 точка 2, точка 7 алинеја 2 и точка 9 од Законот и причините поради кои се поднесува иницијативите Судот оцени дека истиот не може да биде доведен под сомнение од уставен аспект. Имено, станува збор за одредба поместена во делот на општите одредби од Законот, која имаат поимно појаснувачки карактер чија содржина се разработува во натамошните одредби од Законот со која не се воспоставуваат или ограничуваат права на лицата на кои се однесуваат законските норми.

Тргнувајќи од наведеното, според оцена на Судот не може да се постави прашањето за согласност на оспорениот член 2 точка 2, точка 7 алинеја 2 и точка 9 од Законот со одредбите од Уставот.

7. Според член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Судот ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, a нема основи за поинакво одлучување.

Имено, по однос на оспорениот член 18 став 2 од Законот, во претходната постапка Судот утврди дека бил предмет на оцена пред Уставниот суд во постапката по предметите У.бр.215/2005, У.бр.152/2006 и У.бр.199/2007. Имено, Судот со Решение У.бр.215/2005 од 17 и 18 мај 2006 година, меѓу другото, не повел постапка за оценување на уставноста на членот 18 став 2 точка 2 од Законот. Исто така, CO решение У.бр.152/2006 од 8 ноември 2006 година ја отфрлил иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на целината на членот 18 од Законот, a со решение У.бр. 199/2007 од 9 јули 2008 година, Судот, меѓу другото, во точката 2 од решението ја отфрлил иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на целината на членот 18 став 2 од истиот законот.

Исто така, од аспект на прашањата што се покренуваат со предметните иницијативи од значење се гледиштата на Судот завзе-мени не само по однос на оценката на уставноста на членот 18 став 2 од Законот, туку и на други одредби од Законот кои биле предмет на оцена на уставноста. Имено, во постапката по наведените предмети Судот утврдил дека, со Законот за национализација на наемните згради и градежното земјиште („Службен лист на ФНРЈ” бр.52/1958) што стапил во сила на 26 декември 1958 година (кратко ЗННЗГЗ) се пропишал режим на градежно земјиште, за прв пат, кој за сопстве-ниците на земјиштето (стекнато во правен промет со децении претходно), означил нов статус и односи.

Co Законот за определување на градежното земјиште во градовите и населбите од градски карактер („Службен лист на СФРЈ” бр.5/1968 и 20/1968) кој влегол во сила на 15 февруари 1968 година, потоа Републичките закони кои се однесувале на определување на градежно земјиште од 1973 година („Службен весник на СРМ” бр.10/1973) и од 1979 година („Службен весник на СРМ” бр.10/1979, 18/1989, 21/1991, 71/1996, …) бил пропишан режимот на градежното земјиште со следниве битни карактеристики:

1) Co наведениот закон од 1958 година се прогласиле за „поопштествени односно национализирани” реоните на градовите и населените места;
2) Оперативно, со многубројни одлуки на општините прецизно биле набројани и утврдени катастарските парцели кои влегувале во опфатот на „национализираните реони” и тие биле проширувани се до 1991 година односно до донесувањето на Уставот на Република Македонија, кога запрел процесот на прогласување и ширење со одлуки на општините;

3) Сопствениците на градежните земјишта, од сопственици добиле термин „корисници”, односно „поранешни сопственици” на своите земјишта;

4) Поранешните сопственици, како корисници имале право на терен фактички да продолжат да го владеат земјиштето, имале предимствено право да градат во рамки на станбениот максумум, земјиштето можеле да го наоледуваат потомците, посвоениците, брачните другари и родители и тие да градат и да го користат, како „поранешни сопственици”.

За Уставниот суд од значење било што и прометот на земјиштето на други лица не бил забранет се до 1968 година, во национализираните реони. Понатаму, Судот утврдил дека Република Македонија е првиот и правиот титулар на сопственоста на градежното земјиште затоа што до таа сопственост државата дошла на три начини: а) како сопственост на државата до 5 април 1941 година, б) со одземање на ова земјиште од неговите сопственици со присилните прописи и со присилни акти и в) со правни дела и со наследување. Оттука, Република Македонија може земјиштето што го има во своја сопственост, градежното и останатото, да го приватизира и при процесот на приватизација на градежното земјиште, државата не ги привилегира поранешните сопственици, од причина што тие никогаш немале обврска да го плаќаат градежното земјиште, ниту пак ги привилегира физичките лица наследници на лицата од членот 17 став 1, бидејќи тие градежното земјиште го стекнале со надомест поради што и приватизацијата на земјиштето се врши без обврска за плаќање надомест.

Од анализата на членот 6 од Законот, според Судот, јасно произлегло дека државата-Република Македонија како сопственик на градежното земјиште определува што е предмет на приватизација и во кои случаи се врши изземање. Определувањето на градежното земјиште во општа употреба, според Судот не значело и ограничување на сопственоста, ниту истата е во спротивност со Уставот на Репу-блика Македонија, од причини што, предметното градежно земјиште е во сопственост на државата, a не на физички и правни лица.

Анализирајќи го оспорениот член 18 став 2 точка 2 од Законот во однос на другите членови од Глава II на Законот, според Судот јасно произлегло дека моделот на приватизација на градежното земјиште што се уредува со овој закон е сосема поинаков и суштински различен од моделот на трансформација на правото на користење на градежно земјиште во право на оопственост што беше уреден со Законот за градежно земјиште („Службен весник на Република Македонија” бр.53/2001), чии одредби во најголем дел беа укинати со Одлука У.бр. 172/2001 од 10 јули 2002 година на овој Суд, поради одредени непрецизности и други недостатоци. Имено, според овој закон градежното земјиште на кое постои право на користење, a кое е стекнато на еден од начините утврдени во членовите 16, 17 и 19 од Законот се приватизира од државна сопственост во сопственост на корисниците на градежното земјиште без обврска да платат надоместок или да докажуваат дали надоместокот за користење на градежното земјиште кое им е доделено своевремено го платиле или не, што не беше случај со моделот на трансформацијата уреден со означениот Закон за градежно земјиште.

Исто така, за разлика од претходниот модел на трансформација, според Судот, законодавецот во овој закон на доста јасен и прецизен начин во членовите 18 и 20 од Законот ги утврдил сите случаи во кои правото на користење на градежното земјиште во општествена односно државна сопственост е стекнато без надомест, a во кои случаи приватизацијата според овие членови се врши со плаќање на надомест.

Утврдувајќи ги децидно случаите во членовите 18 и 20 од Законот во кои се смета дека правото на користење на градежното земјиште е стекнато без надомест очигледно е дека законодавецот се раководел од законската регулатива што своевремено важела за доделување на градежното земјиште во општествена, односно државна сопственост за изградба на згради и други објекти и за промет на згради и други објекти. Ова пред се од причина што во сите овие случаи се работи за категорија на корисници на градежно земјиште кои правото на користење го стекнале без надоместок, a во оваа категорија спаѓаат и корисниците од оспорената одредба-член 18 став 2 точка 2 од Законот.

За Судот било неспорно дека корисниците на градежното земјиште кои правото на користење го стекнале по основ на стекнување на сопственост со купување на објектот што е изграден на тоа земјиште, освен данокот на промет, никогаш немале обврска на државата да и платат посебен надоместок за земјиштето, затоа што тоа тогаш не било во промет и со стекнувањето на правото на сопственост на објектот не се стекнувало право на сопственост на градежното земјиште, туку само се пренесувало правото на користење на тоа земјиште.

Оттука, со оглед на тоа што членот 18 став 2 точка 2 од Законот се однесува на случај во кој правото на користење на градежното земјиште во општествена, односно државна сопственост е стекнато без надомест, наводите во иницијативата дека оваа одредба од Законот била спротивна со Уставот од причини што „на сопствениците на објектите неосновано им се ставала обврска да го платат земјиштето затоа што тие го платиле со купувањето на објектот”, според Судот, биле неосновани и не можело да се изрази сомневање во уставноста на оваа одредба од Законот.

Исто така, за Судот неосновани биле наводите според кои корисниците од членовите 16 и 17 од Законот биле привилегирани во однос на корисниците од оспорената одредба од член 18 став 2 точка 2 од Законот затоа што во сите овие одредби не станува збор за иста категорија, туку напротив за различни категории корисници кои правото на користење на градежното земјиште го стекнале по различни основи и под различни услови. Од тие причини споредбата што ја правел подносителот на иницијативата меѓу овие категории на корисници, според Судот била неоснована и ирелевантна од аспект на уставното начело на еднаквост.

Поради наведеното пред Судот не се поставило прашањето за согласноста на член 18 став 2 точка 2 од Законот со Уставот.

Судот, исто така, утврди дека со Решение У.бр. 152/2006 од 8 ноември 2006 година ја отфрлил иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста, меѓу другите и на членот 18 од Законот за приватизација и закуп на градежно земјиште во државна сопственост („Службен весник на Република Македонија” бр.4/2005).

Имено, Судот, поаѓајќи од содржината на наводите во иницијативата утврдил дека со неа се оспоруваат одредбите од Законот за приватизација и закуп на градежно земјиште во државна сопственост од аспект на нивната целисходност во уредувањето на предметните прашања во правниот поредок и од аспект на нивната имплементација и меѓусебната усогласеност на законските норми. Меѓутоа, право на законодавецот е со закон да ги пропишува прашањата од сферата која ја уредува, a целисходноста и имплементацијата на законските норми не се прашања од уставно-правен аспект што би можеле да ја доведат под сомнение уставноста на законските одредби. Имено, Судот не ја оценува оправданоста на постоењето на законските норми во правниот поредок од наведените аспекти, ниту има надлежност за тоа, бидејќи уставна надлежност на законодавната власт е вршењето на законодавната функција.

Во постапката по предметот У.бр. 199/2008 Судот ја отфрлил иницијативата за оценување на уставноста на наведената одредба, согласно член 28 алинеја 2 од Деловникот, бидејќи веќе одлучувал за истата работа, a не нашол основи за поинакво одлучување. Воедно, Судот имал предвид дека со иницијативата се оспорува целиот став 2 (кој има три точки) на членот 18, меѓутоа, при состојба кога наводи имало само за ставот 2 точка 2, одлучил да ја отфрли иницијативата и за останатите точки (1 и 3) од членот 18 од Законот.

Врз основа на изнесените становишта по предметите У.бр.215/2005, У.бр. 152/2006 и У.бр.199/2008 произлегува дека Судот за истата работа одлучувал кога ја оценувал уставноста на оспорениот член 18 став 2 од Законот, како и кога ја оценувал уставноста и на многу други одредби од Законот и дал одговор на сите прашања што се покренуваат со предметните иницијативи, така што не наоѓа основи за поинакво одлучување.

Воедно, Судот, во постапката по наведените предмети посредно се произнел и за уставноста на целината на членот 18 од Законот, вклучувајќи го и сега оспорениот став 1.

Тргнувајќи од наведеното, во однос на оспорениот член 18 од Законот, Судот оцени дека се исполнети деловничките претпоставки од 28 алинеја 2 од Деловникот за отфрлање на иницијативите.

8. Согласно членот 110 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд е надлежен да одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите, како и за други прашања утврдени во Уставот, но не и за меѓусебната согласност на законите,

Според членот 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иниција-тивата ако не е надлежен да одлучува за барањето.

Имајќи ја предвид наведената одредба на членот 110 од Уставот CO која е утврдена надлежноста на Уставниот суд, како и наводите во иницијативата со кои се бара оценување на меѓусебната согласност на оспорениот член 2 точка 7 алинеја 2 од Законот со одредбите од Закон за промет со земјишта и згради, како и за оценување на меѓусебната согласност на членот 2 точка 9 од Законот CO одредбите од Законот за премер и катастар на земјиштето и одредбите од Законот за премер, катастар и запишување на правата на недвижностите, Судот оцени дека барањето во иницијативата излегува надвор од рамките на надлежноста на Судот, поради што одлучи дека ce исполнети деловничките претпоставки за отфрлање на иниција-тивата на Тоде Кирковски и Велика Стојковска, по однос на барањето за оцена на меѓусебна согласност на одредбите од различни закони, согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија.

9. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2 и 3 од ова решение.

10. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите: Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски и Игор Спировски.

У.бр.27/2008
24 септември 2008 год.
С к о п ј е
мл

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски