У.бр.101/2008-1

2. СЕ СТАВА НАДВОР ОД СИЛА Решението за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се донесени, односно преземени врз основа на Одлуката означена во точката 1 од оваа одлука.

3. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Македонија“.

4. Уставниот суд на Република Македонија по повод иницијатива на Министерството за локална самоуправа со Решение У.бр.101/2008 од 2 јули 2008 година поведе постапка за оценување на законитоста на актот означен во точката 1 од оваа одлука, затоа што основано се постави прашањето за неговата согласност со членот 25 став 2 од Законот за просторното и урбанистичко планирање.

5. Судот на седницата утврди дека, Советот на општина Гостивар на седницата одржана на 14 февруари 2008 година донел Одлука за усвојување измена и дополнување на ДУП за дел од град Гостивар-Урбан блок 8, бр.07-20/1 од 14 февруари 2008 година.

Во членот 1 од Одлуката е определено дека се усвојува измена и дополна на Деталниот урба­нистички план на град Гостивар за Урбан блок 8, кој ги опфаќа децидно определените граници.

Во членот 2 од Одлуката е определено дека деталниот урбанистички план се прикажува во текстуалниот и графички приказ што преставува составен дел на Одлуката.

Во членот 3 од Одлуката е определено дека Одлуката вле­гува во сила осмиот ден од денот на објаву­вањето во “Службениот гласник на општина Гостивар”.

Одлуката е објавена во “Службен гласник на општина Гостивар” бр.2/2008.

Од доставената и прибавена документација, Судот, исто така, утврди дека Министерството за транспорт и врски по повод барањето за стручно мислење по Нацрт ДУП за Урбаниот блок-Гостивар во дописот бр.16-5549 од 5 јуни 2007 година, меѓу дугото, дало стручно мислење во насока на ажурираната геодетска подлога да се изврши инвентаризација, снимање и обележување на бесправно изградените објекти. По вградување на стручното мислење постапката да продолжи согласно законската регулатива. Потоа во два наврата со допис бр.16-11927/1 од 4 октомври 2007 година и допис бр.16-14257 од 28 ноември 2007 година, истото министерство, по повод бараната согласност на Планот ја враќало документацијата од причина што не биле вградени сугестиите на Министерството.

Конечно со допис бр.16-1036 од 5 февруари 2008 година, Министерството дало согласност на Предлог-Планот. Согласноста е примена во Општината на 8 февруари 2008 година, видно од приемниот печат на Општината.

Меѓутоа, во дописот бр.16-1035/2 и бр.16-1036/2 од 8 февруари 2008 година Министерството за транспорт и врски го известува Секторот за урбанизам во Општина Гостивар дека ги повлекува двете претходно дадени согласности, меѓу кои и горе наведената, поради што истата не произведува правно дејство.

Дописот за повлекување на дадената согласност е испратен на 8 февруари 2008 година (истиот ден кога е сочинет) со ЕМС брза пратка бр.ЕЕ006520199МК до Советот на општина Гостивар. Во Советот на Општина Гостивар е примен на 12 февруари 2008 година во 09:40 часот од страна на лицето Арлинд Хасани и приемот е уредно потпишан. Според приемниот печат на Општината, допис е примена во Општината на 18 февруари 2008 година. Ова произлегува од уредно сочинетата доставница, копија од изводот од доставната книга на лицето, вработено при Македонска Пошта, кое ја извршило доставата и дописот на Македонска пошта бр.18/87 од 17 јуни 2008 година.

Потоа Министерсвото за транспорт и врски донело Решение бр.16-1035/3 од 13 феврауари 2008 година со кое Согласноста бр.16-1035 од 4 февруари 2008 година, на Предлог-Планот, дел од четврт „А“ Блок 8 во Гостивар ја огласува за ништавна во целост, од причина на Предлог-Планот, на ажурираната геодетска подлога, не биле одбележани бесправно изградени објекти кои како такви биле констатирани во направена инспекциска контрола од Државниот испекторат за градежништво и урбанизам во перидот 1 февруари 2007 до 8 феврауари 2008 година, за што бил составен записник и истиот доставен до градоначалникот на Општината. Ова Решение според приемниот печат на Општината е примено во Општината на 18 февруари 2008 година.

Советот на општина Гостивар на 14 февраури 2008 година ја донел оспорената одлука.

Конечно Министерството за локална самоуправа со решение бр.14-503/1 од 15 март 2008 година ја запрело примената на оспорената одлука. Вака донесеното Решение е објавено во “Службен гласник на Република Македонија“ бр.42/2008 од 31 март 2008 година.

6. Според член 21 став 1 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“бр.5/2002), општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното извршување. Според ставот 3 од овој член од Законот, надлежностите од ставот 1 на овој член по правило се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон.

Во рамките на листата на надлежности од членот 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа, општините се надлежни за урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште.

Во Глава IX од Законот под наслов Надзор над работата на органите на општината определени се видовите и начините на вршење на надзорот.

Според член 69 став 1 од Законот за локалната самоуправа, надзорот над работата на органите на општината во вршењето на нејзините надлежности го опфаќа надзорот над законитоста и контрола и ревизија врз материјалното и финансиското работење. Врз основа на ставот 3 на истиот член од Законот, во случаите утврдени со закон, се врши и претходен надзор кој опфаќа претходна согласност на прописите на општината.

Според ставот 4 на овој член од Законот, начинот и постапката на вршењето на надзорот над работата на органите на општината се утврдени со закон, а според ставот 5, органите на општината се должни да соработуваат со органите за вршење на надзор.

Врз основа на член 70 став 1 од Законот, надзорот над законитоста на прописите на општината врши министерството надлежно за вршење на работите на локалната самоуправа, а според ставот 2 на истиот член, надзор над законитоста на работата на органите на општината вршат органите на државната управа.

Според член 71 став 1 од Законот со наслов „Надзор над законитоста на прописите на општината“, градоначалникот е должен, во рок од 10 дена од денот на нивното објавување, да ги достави прописите на општината до министерството надлежно за вршење на работите на локалната самоуправа.

Според ставот 2 од истиот член од Законот, доколку органот од ставот 1 на овој член смета дека прописот не е во согласност со Уставот и со закон, во рок од 45 од денот на доставувањето на прописот, донесува решение за запирање на примената на прописот, со кое ги образложува и причините за запирањето. Решението од ставот 2 на овој член се објавува во “Службен весник на Република Македонија”(став 3).

Органот од ставот 1 на овој член, во рок од 30 дена од денот на објавувањето на решението од ставот 1 на овој член, до Уставниот суд на Република Македонија поднесува иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на запрениот пропис (став 4). Ако постапката не биде покрената во определениот рок од став 4 на овој член, престанува важноста на решението за запирање на примената на прописот од ставот 1 на овој член, и запрениот пропис станува извршен (став 5).

– Од анализата на цитираните одредби од Законот за локалната самоуправа произлегува дека општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното извршување. Меѓу другото, општините се надлежни за урбани-стичкото (урбано и рурално) планирање, при што надзорот над закони-тоста на прописите на општината врши министерството надлежно за вршење на работите на локалната самоуправа, а надзор над законитоста на работата на органите на општината вршат органите на државната управа. Понатаму, надзорот над работата на органите на општината во вршењето на нејзините надлежности го опфаќа, меѓу другото надзорот над законитоста, а постои и така наречен претходен надзор кој опфаќа претходна согласност на прописите на општината или во конктертниот случај давање претходна согласност на предлог-плановите според одредбите од Законот за просторно и урбанистичко планирање.

Имено, согласно член 25 став 1 од Законот за просторно и урбанистичко планирање (“Службен весник на Република Македонија” бр.51/2005), на плановите од членот 7 точка 2 алинеи 1, 2, 3 и 4 на овој закон, изработени во форма на предлог на план се издава согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просто­рот, со која се потврдува дека плановите се изработени согласно со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон (став 1). Според став 2 од истиот член од Законот, согласноста од ставот 1 на овој член се издава во рок од 30 работни дена од денот на поднесувањето на барањето од страна на доносителот на планот, а доколку не се издаде во определениот рок ќе се смета дека согла­сно­ста е издадена. Мислењето од став 2 на овој член се издава, исто така, во рок од 30 дена од денот на поднесувањето на барањето од страна на доносителот на планот. Според став 3 од истиот член од Законот, по добивањето на согласноста од ставот 1 на овој член, планот се доставува до над­лежниот орган за донесување.

Оттаму, издавањето согласност на предлог-плановите е една од фазите на законски уредената постапка за донесување на одлуките кои се однесуваат на урбанистичките планови, која како таква претходи на донесувањето на конкретна одлука и има за цел да потврди дека плановите се изработени согласно со одредбите на Законот за просторно и урбанистичко планирање и прописите донесени врз основа на овој закон.

Судот најде дека е потребно да се направи и анализа на уште неколку одредби од Законот за просторното и урбанистичко планирање.

Имено, според член 6 став 1 од Законот, при изготвувањето и донесувањето на Просторниот план на Републиката и урбанистичките планови ќе се почитуваат меѓународните договори и прописи кои се однесуваат на заштита и управување со животната средина и природата. При спроведување на урбанистичките планови, се приме-нуваат одредбите од Законот за општата управна постапка, доколку со овој закон поинаку не е уредено (став 2).

Согласно член 57 од Законот, надзор над спроведувањето на одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на него врши органот на државната управа надлежен за работите од областа на просторното планирање, во делот на просторното планирање, а во делот на урбанистичкото планирање врши органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредувањето на просторот.

Со Законот е предвиден и надзор над законитоста на работата на органите на општината, општините во градот Скопје и градот Скопје. Имено, според член 67 од Законот, надзорот над законитоста на работата на органите на општините, општините во градот Скопје и органите на градот Скопје кои се однесуваат на изработувањето, донесувањето и спроведувањето на урбанистичките планови го врши органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот.

Содржината на надзорот е утврдена во членот 68 од Законот, согласно кој при вршењето на надзорот од членот 67 на овој закон органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот врши работи, меѓу кои:

– ја следи законитоста на работата на органите на општините, општините во градот Скопје и органите на градот Скопје и преземаат мерки, активности и поднесуваат иницијативи за остварување на надлежностите на општината и градот Скопје што се однесуваат на изработувањето, донесувањето и спроведувањето на просторните и урбанистичките планови (точка 1);
– оценува дали органите на општините, општините во градот Скопје и органите на градот Скопје изработувањето, донесувањето и спроведувањето на урбанистичките планови го извршуваат согласно со стандардите и постапките утврдени со овој закон (точка 2) и
– укажува на органите на општините, општините во градот Скопје и органите на градот Скопје на пречекорувањето на нивните надлежности утврдени со овој закон и друг пропис донесен врз основа на овој закон и предлагаат соодветни мерки за надминување на таа состојба (точка 3).

Со членот 69 од Законот, се утврдени случаите, односно условите под кои може да се одземе вршењето на работите на општината односно градот Скопје, надлежниот орган и периодот за кој овој орган го презема вршењето на одземените работи.

Според ставот 1 на членот 69 од Законот, доколку и покрај укажувањата и преземените мерки и активности од членот 68 на овој закон органите на општината, органите на општините во градот Скопје и органите на градот Скопје не го обезбедат извршувањето на работите за кои тие се надлежни согласно со овој закон, им се одзема вршењето на работите. Согласно ставот 2 на истиот член од Законот, вршењето на одземените работи го презема органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот за период од една година од преземањето, во име и за сметка на општината и градот Скопје. Ставот 3 на истиот член од Законот предвидува дека за преземање на работите од ставот 1 на ово член се известува органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на локалната самоуправа и органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на финансиите.

– Од анализата на наведените одредби од Законот произлегува дека во делот на просторното планирање надзор врши органот на државната управа надлежен за работите од областа на просторното планирање, а во делот на урбанистичкото планирање наздор врши органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредувањето на просторот. Вака предвидениот надзор не се сведува само на давање претходна согласност во смисла на членот 25 од Законот, туку подразбира континуиран, активен однос на државните органи задолжени за надзор, како при самото донесување на одлуките за просторно и урбанистичко планирање така и при нивното спрове-дување, односно реализација.

За формирање на правното гледиште по предметот, неопходно беше да се направи анализа и на одредбите од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2005).

Имено, во Главата V од Законот се уредува доставувањето, во која е содржан и членот 78 став 1, според чија содржина доставу-вањето на писменото (поканата, решението, заклучоците и на другите службени списи) се врши на следниве начини: со предавање од страна на органот, по пошта и со јавна објава.

Во поднасловот: „2. Кому, каде и како се врши доставу-вањето, 2.5. Доставување до државните органи, органите на општината, на градот Скопје и на општините во градот Скопје правни и други лица на кои со закон им е доверено вршење на јавни овластувања“ е содржан членот 96 од Законот.

Според ставот 1 на овој член од Законот, доставување до државните органи, органите на општината, на градот Скопје и на општините во градот Скопје правни и други лица на кои со закон им е доверено вршење на јавни овластувања, се врши со предавање на писменото на службеното лице, односно на лицето определено за примање на писмена, ако за посебни случаи поинаку не е пропишано.

Понатаму, Законот има посебно уредување за особените случаи на поништување, укинување и менување на решение (Глава XIV). Според член 263 со наслов: „3. Поништување и укинување по правото на надзор“, решението што е конечно во управната постапка надлежниот орган ќе го поништи по правото на надзор, меѓу другото, ако решението го донел еден орган без согласност, потврда, одобрение или мислење на друг орган, а ова е потребно според законот или друг пропис заснован врз закон (став 1 точка 3).

Според ставот 2 од истиот член од Законот, решението што е конечно во управната постапка, може да се укине по правото на надзор, ако со него очигледно е повреден материјалниот закон. Во работите во кои учествуваат две или повеќе странки со спротивни интереси, решението може да се укине само по согласност на заинтересираните странки.

Според членот 264 став 1 од Законот, решението може да го поништи или да го укине по правото на надзор второстепениот орган. Ако нема второстепен орган, решението може да го поништи или да го укине органот што е овластен со закон да врши надзор над работата на органот што го донел решението. Според ставот 2, надлежниот орган донесува решение за поништување на решението по службена должност, по барање од странката, од јавниот обвинител или од јавниот правобранител, а решение за укинување по службена должност или по барање од јавниот обвинител или јавниот правобранител.

Законот за општата управна постапка го уредил и вонредното укинување. Имено, според член 266 став 1 од Законот, извршното решение може да се укине само ако тоа е потребно со цел за отстранување на тешка и непосредна опасност по животот и здравјето на луѓето, јавната безбедност, јавниот мир и поредок или по јавниот морал, ако тоа не би можело да се отстрани успешно со други средства со кои помалку би се засегнувало во стекнатите права. Решението може да се укине само делумно, во обем колку што е неопходно да се отстрани опасноста или да се заштитат наведените општи јавни интереси.

– Од анализата на одредбите од Законот за општата управна постапка, меѓу другото произлегува дека Законот предвидел редовно и вонредно укинување, но и поништување на акти донесени од органи кои во работата подлежат на надзор, а поради причини и околности утврдени во самиот закон. Оттаму, ако неспорно донесените акти, меѓу кои и актите на општината и нејзините органи подлежат на укинување, менување или пак поништување Судот оцени дека органот задолжен за надзор има овластување еднаш дадената согласност во смисла на членот 25 од Законот за просторно и урбанистичко планирање да ја повлече, како што е направено во конкретниот случај.

Меѓутоа, според Судот до повлекување на дадената согласност може да дојде се до објавувањето на конкретната одлуката за просторно планирање во службеното гласило на општината, бидејќи по овој момент наоѓаат примена цитираните одредби од Законот за општата управна постапка и можат да се преземаат други предвидени правни средства.

Исто така, во конкретниот случај Судот оцени дека доставу-вањето на дописот бр.16-1035/2 и бр.16-1036/2 од 8 февруари 2008 година на Министерството за транспорт и врски со кој го известува Секторот за урбанизам во Општина Гостивар дека ја повлекува согласноста на Предлог-Планот бр.16-1036 од 5 февруари 2008 година е уредно и навреме извршено на 12 февруари 2008 година и тоа согласно член 78 став 1 и член 96 став 1 од Законот за општата управна постапка, односно со предавање на дописот на службеното лице определено за прием на писмена.

Овој факт се потврдува од приложената копија на ЕМС брзата пратка бр.ЕЕ006520199МК упатена до Советот на општина Гостивар и копија од изводот од доставната книга на лицето, вработено при Македонска Пошта, доставени до Судот од Македонски пошти со дописот бр.18/87 од 17 јуни 2008 година. Имено, според наведените докази доставата е направена на 12 февруари 2008 година во 09:40 со прием на дописот од страна на лицето Арлинд Хасани и приемот е уредно потпишан. Тоа што на самиот допис стои приемен печат од Општината Гостивар со датум 18 февруари 2008 година е работа на внатрешна организација на општината Гостивар што не е од влијание за поинакво утврдување на датумот на прием на наведениот допис.

Оттаму, околноста што Општината уредно на 12 февруари 2008 година го примила дописот за повлекување на дадената согласност на Предлог-Планот преставува процесна пречка за донесу-вање на оспорената одлука на 14 февруари 2008 година, бидејќи во постапката за планирање давањето согласност на Предлог-Планот е значајна фаза во процестот на просторно и урбанистичко планирање без која постапката не може да финишира. Ова пред се имајќи предвид дека согласноста е всушност потврда за тоа дека плановите се изработени согласно со одредбите на овој Закон за просторно и урбанистичко планирање и прописите донесени врз основа на овој закон.

Конечно, оценувајќи ја оспорената одлуки по однос на нејзината согласност со членот 25 став 2 од Законот за просторно и урбани­с­тичко планирање, а врз основа на целокупно приложената документација и анализата на цитираните законски одредби Судот утврди дека Советот на општината Гостивар во постапката за измена и дополнување на конкретниот ДУП не можел да пристапи кон донесување на оспорената одлука при состојба кога недостасува предвидената фаза во постапката, добивање согласност од надлежен орган, односно кога дадената согласност навреме била повлечена.

Оттаму, според Судот оспорената одлука не е во согласност со членот 25 став 2 од Законот за просторното и урбанистичко планирање, бидејќи станува збор за недостаток на фаза со која се потврдува дека планот е изработен согласно со одредбите на Законот за просторно и урбанистичко планирање и прописите донесени врз основа на овој закон.

Тргнувајќи од фактот дека станува збор за суштествен недостаток во постапката за планирање и покрај фактот што подносителот на иницијативата со поднесок од 12 август 2008 година ја повлече иницијативата за поведување постапка за оценување на законитоста на оспорениот акт, Судот оцени дека постапката треба да продолжи по сопствена иницијатива, со што не се исполнети условите за запирање на постапката од членот 47 алинеја 2 од Деловникот на Судот.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.

8. Оваа одлука Судот ја донесе со мнозинство гласови во состав од претседа­те­лот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите: Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.101/2008
17 септември 2008 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски