У.бр.118/2008-1

2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.

3. Уставниот суд на Република Македонија по иницијатива на Стамен Филипов од Скопје со Решение У. бр. 118/2008 од 18 јуни 2008 година поведе постапка за оценување на уставноста на членот од Законот означен во точката 1 од оваа одлука, затоа што основано се постави прашањето за неговата согласност со Уставот.

4. Судот на седницата утврди дека согласно член 176 од Законот за доброволно капитално финансирано пензиско осигурување, против одлука на Управниот одбор на Агенцијата незадоволните лица можат да поднесат жалба до Управниот суд на Република Македонија за решавање во втор степен.

Во претходната постапка, а со цел да се утврди од кои причини оспорената одредба е поместена во делот на преодните и завршните одредби од Законот, се направи увид во Предлогот за донесување на Закон за доброволно капитално финансирано пензиско осигурување, при што се утврди дека во текстот на Предлогот оспорената одредба била поинаку формулирана, односно гласела: „До основање на Управниот суд против одлука на Управниот одбор на Агенцијата незадоволните лица можат да поднесат жалба до комисија на Владата на Република Македонија за решавање во втор степен“.

Во текстот на образложението на Предлог законот во врска со оваа одредба се наведува дека целта на законодавецот била до основањето на Управниот суд, да се обезбеди правото на жалба до Комисија на Владата на Република Македонија за решавање во втор степен.

Предлогот за донесување на Закон за доброволно капитално финансирано пензиско осигурување носи датум од септември 2007 година.

Управниот суд отпочна со работа на 10 декември 2007 година.

Законот за доброволно капитално финансирано пензиско осигурување е донесен на седницата на Собранието на Република Македонија одржана на 4 јануари 2008 година, а текстот на Законот е објавен во Службен весник на Република Македонија бр. 7/2008 од 15 јануари 2008 година.

Од вака утврдената фактичка состојба, се заклучи дека до промена на формулацијата на одредбата од Предлог законот дошло на самата седница на Собранието на која бил донесен Законот, а поради отпочнувањето со работа на Управниот суд во меѓувреме, наместо едноставно одредбата да се брише поради тоа што со конституирањето на овој суд, веќе отпаднала потребата од регулирање на преодниот режим по споменатото прашање.

5. Во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е утврдено како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно Амандманот XXI со кој е заменет член 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Според член 34 од Уставот граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.

Член 50 став 2 од Уставот гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Капитално финансираното пензиско осигурување е уредено со Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 29/2002, 85/2003, 40/2004, 113/2005 и 29/2007) како и со Законот за доброволно капитално финансирано пензиско осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 7/2008).

Во членот 1 став 1 од Законот за доброволно капитално финансирано пензиско осигурување е предвидено дека со овој закон се уредува доброволното капитално финансирано пензиско осигурување, основањето и работењето на доброволните пензиски фондови, друштвата за управување со доброволни пензиски фондови и друштвата за управување со задолжителни и доброволни пензиски фондови, како и организирањето на професионалните пензиски шеми за своите вработени од страна на работодавачи и за своите членови од страна на здруженија на граѓани.

Согласно ставот 2 на истиот член од Законот, доброволното капитално финансирано пензиско осигурување претставува пензиско осигурување на доброволна основа финансирано со капитализација на средствата. Во ова осигурување се вклучени лица кои не се опфатени во задолжително пензиско осигурување и лица кои се опфатени во тоа осигурување заради остварување дополнителен приход.

Во ставот 3 на овој член од Законот е определено дека во доброволните пензиски фондови се уплаќаат доброволни придонеси од лица, работодавачи и здруженија на граѓани кои ќе одберат да придонесуваат во овие фондови чии средства се инвестираат во финансиски инструменти и се распределуваат согласно овој закон. Друштвата за управување со доброволни пензиски фондови и друштвата за управување со задолжителни и доброволни пензиски фондови управуваат со овие фондови.

Според членот 4 став 1 точка 7 од Законот, „Агенција„ е Агенција за супервизија на капитално финансирано пензиско осигурување која го регулира и супервизира задолжителното и доброволното капитално финансирано пензиско осигурување.

Оваа Агенција е основана со Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување, согласно чиј член 46 став 1, Агенцијата за супервизија на капитално финансирано пензиско осигурување се основа заради вршење супервизија на работењето на друштвата за управување со пензиски фондови и пензиските фондови. Агенцијата има својство на правно лице. Органи на Агенцијата се управен одбор и директор. Агенцијата има статут. Седиштето на Агенцијата е во Скопје. Агенцијата за својата работа одговара пред Владата на Република Македонија. Целта на основањето на Агенцијата е заштита на интересите на членовите на пензиските фондови и поттикнување на развојот на капитално финансираното пензиско осигурување.

Надлежностите на Агенцијата се утврдени во членот 47 од овој закон според кој Агенцијата ги врши следниве работи:
а) спроведува активности за прибирање понуди на тендер, издава, повлекува и одзема дозволи за основање на друштва и одобренија за управување со пензиски фонд;
б) врши супервизија на работењето на друштвата и пензиските фондови со кои тие управуваат, а особено го контролира законитото работење на истите;
в) врши супервизија на работењето на правните лица кои се чувари на средствата на пензиските фондови и на странските менаџери на средства на пензискиот фонд во врска со работењето со тие средства;
г) го промовира, го организира и го поттикнува развојот на капитално финансираното пензиско осигурување во Република Македонија, во соработка со Министерството за труд и социјална политика;
д) ја развива свеста на јавноста за целите и принципите на друштвата и на пензиските фондови, за придобивките од членување во пензиски фонд, за правата на членовите на пензиски фондови и за други прашања во врска со системот на пензиски фондови;
ѓ) дава предлог за покренување на прекршочни и кривични постапки пред надлежен орган против друштва за управување со пензиски фондови, чувари на имот на пензиски фондови, странски менаџери на средства и други лица во случај на повреда на одредбите на овој закон и на други закони;
е) ги следи и ги разгледува финансиските извештаи на пензиските фондови и на друштвата;
ж) води регистар на агенти;
з) заради обезбедување на ефикасна супервизија и регулатива на задолжителното капитално финансирано пензиско осигурување и на финансискиот сектор, соработува со Министерството за финансии, Народната банка на Република Македонија, Комисијата за хартии од вредност на Република Македонија и со други органи и институции во земјата и во странство. Обемот, содржината и формата на соработка подетално меѓусебно ги уредува Агенцијата со надлежните органи и институции;
ѕ) соработува со Фондот на пензиското и инвалидското осигурување на Македонија во делот на овластувањата што му се доверени на тој фонд со овој закон;
и) донесува акти согласно со овој закон;
ј) донесува интерни упатства за својата работа и изготвува стручни упатства, прирачници и слично, во врска со капитално финансираното пензиско осигурување;
к) иницира донесување на прописи и други акти во врска со друштвата и со пензиските фондови;
л) се зачленува и учествува во домашни и меѓународни организации, кога таквото учество е во интерес на македонскиот пензиски систем и
љ) врши други работи согласно со овој закон.
Актите и прописите кои Агенцијата ги донесува согласно со овој закон се објавуваат во “Службен весник на Република Македонија”.

Во член 51 став 1 од Законот е предвидено дека со Агенцијата раководи директор. Директорот на Агенцијата има заменик на директорот.

Според ставот 2 на овој член, директорот на Агенцијата и заменикот на директорот, на предлог на министерот за труд и социјална политика, го именува и го разрешува Владата на Репуб-лика Македонија.

Согласно членот 56 став 1 од Законот, буџетот на Агенцијата во врска со дејностите утврдени во овој закон се донесува заедно со Буџетот на Република Македонија. Во ставот 3 на овој член од Законот, е предвидено дека работењето на Агенцијата, согласно со овој закон, се финансира од надоместоци што Агенцијата ги наплатува од друштвата и се определени поконкретно надоместоците.

Според член 57 од Законот, Министерството за труд и социјална политика врши надзор на законитоста на работењето на Агенцијата. Министерството за труд и социјална политика може да запре извршување на акт на Агенцијата, ако не е во согласност со овој закон или ако е противуставен.

Надлежностите на оваа Агенција во сферата на доброволното капитално финасирано пензиско осигурување се определени во Законот за доброволно капитално финасирано пензиско осигурување, при што тие не се определени на едно место, односно во еден член, туку во повеќе одредби од Законот. Така на пример, Агенцијата дава согласност на статутот на на доброволниот пензиски фонд (член 10 став 2 од Законот); Агенцијата дава дозвола за основање на друштво за управување со доброволни пензиски фондови и условно одобрение за управување со доброволен пензиски фонд (член 40 од Законот); Агенцијата може да ја одземе дозволата за основање (член 41 став 4), да ја повлече или укине дозволата за управување со доброволен пензиски фонд (член 45 од законот); Агенцијата дава дозволи за основање на друштво за управување со задолжителни и доброволни пензиски фондови и условни одобренија за управување со пензиски фондови (член 56 став 1 од Законот); Агенцијата дава дозволи за вршење дејност – управување со доброволни пензиски фондови (член 62 став 1 од Законот) и дозволи за вршење дејност – управување со задолжителни пензиски фондови (член 68 став 1 од Законот) и друго.

Во неколку од овие одредби во кои се утврдени надлежностите на Агенцијата, во самиот текст на одредбите, во посебен став е предвидено правото на судска заштита во случај на негативна одлука на Агенцијата. Такви се одредбите од членовите 42 став 2, член 45 став 4, член 58 став 2, член 64 став 2, член 70 став 2, член 76 став 4. Во сите овие одредби законодавецот предвидел право на судска заштита со користење на формулацијата: „може да поднесе тужба за поведување на управен спор до надлежен суд“.

Оспорената одредба, пак, е поместена во Глава 18 од Законот – Преодни и завршни одредби, и таа има поинаква формулација,односно предвидува дека против одлуката на Управниот одбор на Агенцијата незадоволните лица можат да поднесат жалба до Управниот суд на Република Македонија за решавање во втор степен.

Согласно член 22 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2006 и 35/2008), во судскиот систем судската власт ја вршат основните судови, апелационите судови, Управниот суд и Врховниот суд на Република Македонија.

Од членот 1 на Законот за управните спорови („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2006) произлегува дека заради обезбедување судска заштита на правата и правните интереси на физичките и правните лица и заради обезбедување на законитоста, Управниот суд во управни спорови одлучува за законитоста на актите на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни и други лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни овластувања), кога решаваат за правата и обврските во поединечни управни работи, како и за актите донесени во прекршочна постапка.

Согласно член 16 став 1 од овој Закон, Управниот суд во управен спор одлучува по тужби против управни акти, а според член 17 став 1 од истиот закон, Управниот суд одлучува по тужби против управни акти донесени од фондови, јавните претпријатија, установи, организации и заедници, здруженија на граѓани и други организации и заедници, кога во вршењето на јавни овластувања решаваат во управни работи и склучуваат управни договори.

Во одредбите кои се однесуваат на самата постапка по управни спорови, во членот 19 од Законот, предвидено е дека управен спор се поведува со тужба.

Од содржината на овие членови од Законот за управните спорови произлегува дека постапката во управните спорови се поведува со тужба, односно во оваа постапка законодавецот оперира со зборот „тужба“ а не „жалба“ што јасно упатува на заклучокот дека зборот „жалба“ во оспорениот член 176 од Законот за доброволно капително финансирано пензиско осигурување е најверојатно пропуст на законодавецот.

Од наведените одредби од Законот за управните спорови, исто така, јасно произлегува дека управниот спор претставува средство за судска заштита односно контрола на законитоста на поединечните управни акти, а не одлучување во управна постапка во втор степен, што произлегува од формулацијата на оспорената одредба.

Понатаму, во оспорената одредба, законодавецот погрешно го означил надлежниот суд како Управен суд на Република Македонија, наместо Управен суд, како што е предвидено во одредбите од Законот за судовите.

Поради сите овие наведени пропусти при формулирањето на оспорената одредба од страна на законодавецот, според Судот, се создава правна несигурност кај граѓаните што е спротивно на начелото на владеењето на правото содржано во членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија. Имено, начелото на владеењето на правото кое во себе го содржи начелото на законитост, го обврзува законодавецот да формулира прецизни, недвосмислени и јасни норми. Само јасните и прецизните норми можат да претставуваат солидна основа за законито постапување на надлежните органи. Оспорената одредба, поради нејзината нејасност, непрецизност и очигледни грешки може да создаде само конфузија, дотолку повеќе што таа е поместена во преодните и завршни одредби на Законот, иако самата не регулира воопшто преоден правен режим.

Со оглед на изнесеното, Судот оцени дека членот 176 од Законот за доброволно капитално финансирано пензиско осигурување не е во согласност со уставното начело на владеењето на правото утврдено како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.

7. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова – Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.118/2008
10 септември 2008
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски