152/2007-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 28 алинеја 2 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 5 декември 2007 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 157 став 2 во делот „ во согласност со критериумите кои ги пропишува Владата на Република Македонија на предлог на министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство“ од Законот за водите („Службен весник на Република Македонија“ бр. 4/1998, 19/2000, 42/2005 и 46/2006).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 132 алинеја 7 во делот: „освен производителите на електрична енергија“ од Законот означен во точката 1 на ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите на Законот означен во точките 1 и 2 на ова решение.

Според наводите во иницијати­вата, производителите на електрична енергија, со оспорениот член 132 став 1 алинеја 7 од Законот, неосновано биле изземени од обврската да плаќаат надоместок за водите како јавна давачка, поради што со оспорената одредба се повредувале член 8 став 1 алинеите 3 и 7, како и членовите 33, 55 и 56 од Уставот на Република Македонија.

Исто така, подносителот на иницијативата смета дека овластувањето на Владата, на предлог на министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство, да ги пропише критериумите за определување на надоместокот за концесија, утврдено во член 157 став 2 од Законот, немало уставна основа, затоа што критериумите за висината на надоместокот за користење на вода можело да ги пропишува само Собранието на Република Македонија, како носител на законодавната власт, а не и Владата со подзаконски акт, која е само носител на извршната власт, со што се повредувало уставното начело на поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска.

Освен тоа, во услови кога Законот за водите не содржел никакви параметри – критериуми врз основа на кои Владата би можела да ги пропише критериумите за висината на надоместокот за концесија, произлегувало дека наведеното овластување на Владата не било во функција на разработка на законската одредба заради нејзино извршување, туку водело кон утврдување на права и обврски на граѓаните и правните лица со подзаконски акт и оставало можност за арбитрерност и мешање на извршната во законодавната власт. Според тоа, со оспрената одредба се повредувале член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 51, член 68 став 1 алинеите 2 и 3, член 88 и член 91 алинеите 1 и 5 од Уставот на Република Македонија.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд на Република Македонија, да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби од Законот за водите.

4. Судот на седницата утврди дека согласно член 132 алинеја 7 од Законот за водите, надоместок за водите плаќаат правните или физичките лица кои користат вода од водоснабдителен систем (јавен или сопствен), освен производителите на електрична енергија, за секој употребен или искористен метар кубен вода плаќаат по 2,0% од утврдената цена на водата од давателот на услугата за снабдување со вода. Пресметувањето на надоместокот, за корисниците од јавен водоснабдителен систем, го врши правното лице кое стопанисува со водоснабдителниот систем, го наплатува при наплатата на цената на извршената услуга за снабдување со вода, го прикажува одвоено во сметката за извршена услуга, а е должно да го уплатува најдоцна до 20 во месецот за претходниот месец, на соодветната уплатна сметка. Пресметувањето за корисниците од сопствен водоснабдителен систем, го врши правното или физичкото лице (корисникот) кое е должно да го уплатува надоместокот на соодветна уплатна сметка, најдоцна до 5 во месецот за претходниот месец.

Согласно член 157 став 1 од овој закон, концесионерот за користење на водата плаќа надоместок. Според став 2 на истиот член, висината на надоместокот за концесија се опоределува со договорот за концесија во согласност со критериумите кои ги пропишува Владата на Република Македонија на предлог на министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство.

5. Според член 8 став 1 али­неја 3 и 4 од Уставот, вла­деењето на правото и поделбата на власта на законодавна, извршна и судска, се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 56 став 1 од Уставот, сите природни богатства на Републиката, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита. Според ставот 3 од овој член, со закон се уредуваат начинот и условите под кои определени добра од општ интерес за Републиката можат да се отстапат на користење.

Според член 88 од Уставот, Владата на Република Македонија е носител на извршната власт, која своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Според член 91 од Уставот, Владата на Република Македонија, покрај другото, ја утврдува политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување, донесува уредби и други прописи за извршување на законите, утврдува начела за внатрешната организација и за работата на министерствата и другите органи на управата, ја насочува и врши надзор над нивната работа и врши и други работи утврдени со Уставот и со закон.

Од наведените уставни одредби произлегува дека Уставот го регулира прашањето на третманот на природните богатства, добрата во општа употреба и односите на државата кон овие вредности кои можат да се отстапат на користење на начин и услови утврдени со закон, односно законодавецот има право да го уреди начинот и условите под кои определени добра од општ интерес за Републиката се отстапуваат на користење.

Во оваа смисла, имајќи предвид дека водите во Република Македонија претставуваат природно богатство и добро од општ интерес, поради што подлежат на посебен режим на користење, донесен е Законот за водите, со кој се уредуваат условите и начинот на употреба и користење на водите, заштитата од штетни дејства на водите, заштита на водите од исцрпување и загадување, управување со водите, изворите и начинот на финансирање на водостопанските дејности, услови и начини на вршење на водостопанската дејност, давање на водата на користење со одобрение (концесија), меѓудржавните води и други прашања од значење за обезбедување на единствен режим на водите во Република Македонија.

Според членот 2 од овој закон, водите, водотеците и езерата како добра од општ интерес на Република Македонија уживаат посебна заштита утврдена со овој закон и се во државна сопственост.

Во Законот, во главата VI, се уредува прашањето за концесија за користење на водите. Така, со членот 152 од Законот се уредува дека водата во водотеците и езерата може да се даде на користење со концесија (одобрение) на определено време на домашно и странско правно и физичко лице на начин и услови определени со овој закон и Законот за концесии.

Согласно член 155 став 1 од овој закон, концесијата за користење на водите ја дава Владата на Република Македонија врз основа на јавен конкурс, организиран и спроведен според условите утврдени со овој закон и Законот за концесии. Според ставот 2 на истиот член, по исклучок од ставот 1 на овој член, концесија за користење на водата може да се даде и по пат на непосредна спогодба со домашни и странски правни лица коишто вложуваат средства за изградба на хидроенергетски објекти врз основа на договор со Владата на Република Македонија.

Според член 155-б од овој закон, Владата на Република Македонија, на предлог на министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство, донесува одлука за доделување на концесија, со која особено се определува: намената за која се доделува концесијата, корисникот на концесијата (концесионерот), начинот и режимот на користење на водата, времетраењето на концесијата и основата за одредување на висината на надоместокот. Меѓусебните права и обврски на Владата на Република Македонија и концесионерот се уредуваат со договор за концесија, кој се склучува врз основа на одлуката за доделување на концесија донесена од Владата на Република Македонија. Со договорот за концесија во согласност со одлуката за концесија, покрај другото, се утврдуваат: намената за која се доделува концесијата, посебните услови кои треба да ги исполнува концесионерот за време на кортистењето на концесијата, времетраењето на концесијата, висината на надоместокот за концесија, условите и начинот на плаќање на надоместокот.

Согласно член 157 од Законот, концесионерот за користење на водата плаќа надоместок. Според оспорениот став 2 на овој член, висината на надоместокот за концесија се определува со договорот за концесија во согласност со критериумите кои ги пропишува Владата на Република Македонија на предлог на министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство.

Според член 12 од Законот за концесии („Службен весник на Република Македонија“ бр. 25/2002 и 24/2003), за доделената концесија се плаќа надоместок во висина и на начин утврден со посебниот закон (став 1). Надоместокот од став 1 на овој член, нивното пресметување и начинот на плаќање ќе бидат предвидени во јавниот повик за доставување на понуди за доделување концесија и утврдени во концесискиот договор согласно со посебниот закон и прописите донесени во согласност со тој закон (став 2). Средствата остварени од надоместокот за концесија се уплатуваат во Буџетот на Република Македонија, а ако концедент е општината или градот Скопје, во буџетот на општината, односно во Буџетот на градот Скопје (став 3).

Разгледувајќи ја оспорената законска одредба во контекст на наведените и другите одредби на Законот за водите, а притоа имајќи ги предвид причините поради кои се оспорува нејзината уставност, Судот оцени дека со неа не се повредува принципот на владеењето на правото и поделба на власта на законодавна, извршна и судска, како што се наведува во иницијативата.

Ова особено затоа што од анализата на наведените законски одредби, како и од целината на Законот, произлегува дека законодавецот ги определил дејностите за чие вршење водата како природно богатство, може да се даде на користење со концесија (производство на електрична енергија, одгледување на риби во рибници и кафези, езерски сообраќај и туристички сообраќај), ги утврдил условите под кои на концесионерите може да им биде дадена концесија на водите (да не ја загрозуваат јавната безбедност, да не ги уништуваат-загрозуваат природните убавини, да не вршат штетни дејствија врз квалитетот на водата, да ја заштитуваат и унапредуваат животната средина и природата, да не го спречуваат истекот на големите води и да не предизвикуваат штети-поплави на крајбрежното земјиште, да не ги загрозуваат претходно стекнатите права на корисниците, да не ги загрозуваат и уништуваат културно-историските споменици и да не го загрозуваат приоритетот на користење на водите утврден со овој закон), го определил најдолгото време на кое може да се додели концесија, како и го определил начинот на давање на концесија – преку спороведување јавен конкурс според условите утврдени со Законот за водите и Законот за концесии. Исто така, законодавецот ја определил Владата на Република Македонија како давател на концесија на водите во водотеците и езерата, поради што и препуштил, во рамките на законската регулатива, да ја спроведува постапката по јавниот конкурс, да донесува одлука за доделување на концесија и да го склучува договорот за концесија.

Висината на надоместокот за концесијата претставува еден од елементите на договорот за концесија. Така, законодавецот пропишал дека висината на надоместокот за концесија се определува во согласност со критериумите кои ги пропишува Владата, на предлог на министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство.
Имајќи предвид дека средствата остварени од надоместокот за концесија се уплатуваат во Буџетот на Република Македонија, од една страна, како и местото и улогата на Владата во организацијата на државната власт, која како носител на извршната власт е самостојна и независна во утврдувањето на политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието, во донесувањето на прописи за извршување на законите и во вршење на другите работи врз основа и во рамките на Уставот и законите, од друга страна, според Судот, овластувањето на Владата, на предлог на министерот за земјоделство, шумарство и водостопанство, да ги пропишува критериумите за определување на висината на надоместокот за концесија, има своја уставна основа во член 91 од Уставот.
Во поткрепа на овој став, Судот го имаше предвид член 4 став 1 точка а) и б) од Законот за концесии, според кои со концесијата, концедентот на концесионерот му отстапува добра од општ интерес или објекти, постројки, инсталации или друг имот во сопственост на концедентот, заради вршење на концесиската дејност за сметка и ризик на концесионерот, за определен концесиски период; односно му отстапува добра од општ интерес со обврска концесионерот да изврши целосна или делумна изградба на нови или реконструкција, конзервација, уредување или унапредување на постојните објекти, постројки, инсталации или други средства неопходни за вршење на концесиската дејност, како и да ја врши концесиската дејност со таквите објекти, постројки, инсталации или други средства, за сметка и ризик на концесионерот, за определен концесиски период
Од наведената регулатива произлегува дека надоместокот за концесија нема карактер на основен елемент кој ја дефинира концесијата и оправданоста за нејзино доделување, иако е неспорно дека законодавецот предвидел постоење на ваков надоместок чија висина се утврдува во договорот за концесија. Поради тоа, Судот оцени дека пропишувањето на критериуми за утврдување на висината на надоместокот од страна на Владата, како носител на извршната власт и во исто време давател на концесијата за користење на водите, е во функција на разработка на законската одредба од член 157 став 1 од Законот, со која е утврдена обврската за плаќање надоместок за користење на водата, заради нејзина примена.
Освен тоа, според Судот, ваквото овластување на Владата не може да се смета дека води кон утврдување на права и обврски за граѓаните и правните лица со подзаконски акт и оставање можност за арбитрерност и мешање на извршната и законодавната власт, како што се наведува во иницијативата, од причина што обврската за плаќање надоместок за концесија е утврдена со Законот за водите, а пропишувањето критериуми за определување на нејзината висина е во функција на операционализација на оваа законска одредба, поради што ваквите наводи во иницијативата се неосновани.
Поради наведеното, Судот оцени дека овластувањето на Владата, утврдено во оспорениот член 157 став 2 од Законот, не значи навлегување на извршната во законодавната власт, како што се наведува во иницијативата, односно не претставува повреда на уставното начело на поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска, поради што не го постави прашањето за согласноста на оваа одредба со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 51, член 68 став 1 алинеите 2 и 3, член 88 и член 91 алинеите 1 и 5 од Уставот.

6. Согласно член 110 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Според член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Судот ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Со оглед на тоа што оспорениот член 132 алинеја 7 од Законот за водите бил предмет на оцена пред Уставниот суд на Република Македонија, при што со Решение У.бр.58/2006, Судот не повел постапка за оценување на уставноста на член 132 алинеите 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 и 9 од Законот за водите, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за отфрлање на иницијативата во овој дел.

Имено, според образложението на Решението на Судот, законодавецот, кога во членот 132 алините 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 и 9 од Законот за водите, ги утврдил како обврзници за плаќање на надоместокот за водите, лицата кои се занимаваат со слободни занимања ( лекари, стоматолози, адвокати, новинари, нотари, патентни инженери, слободни уметници, сметководители, ревизори, стечајни управници и други лица кои самостојно вршат дејност), правните лица кои произведуваат електрична енергија; правните или физичките лица кои користат вода од водоснабдителен систем (јавен или сопствен), освен производителите на електрична енергија; правните или физичките лица кои користат вода од јавен или сопствен водоснабдителен систем за комерцијални цели (производство на пиво, сокови, пакување на вода и сл.); домаќинствата; правните или физичките лица кои користат вода од јавен или сопствен водоснабдителен систем на геотермални води, за топлинска енергија; правните и физичките лица, иматели на рибници, и правните и физичките лица кои се занимаваат со миење и сепарирање на песок, камен, чакал и друго, се придржувал до принципот „корисникот плаќа“ и со тоа не ги довел во нееднаква положба субјектите кои се корисници на водите, односно не го повредил член 55 став 2 од Уставот на Република Македонија. Ова оттаму што според Судот, целта на законодавецот со оваа одредба е да се обезбедат средства за заштита на водите како добро од општ интерес од сите корисници на водата, што е во функција на зачувување на природата, животната средина и здравјето на луѓето, а не да се доведат во нееднаква положба субјектите кои се корисници на водите.

Покрај тоа, Судот утврди дека подносителот на иницијативата погрешно смета дека производителите на електрична енергија, со оспорениот член 132 став 1 алинеја 7 од Законот, неосновано биле изземени од обврската да плаќаат надоместок за водите како јавна давачка. Ова од причина што обврската за плаќање надоместок за водите за производителите на електрична енергија е утврдена со алинејата 3 од истиот член, а што подносителот на иницијативата не го имал предвид.

Поради тоа што за истата работа веќе одлучувал, а не постојат основи за поинакво одлучување, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 на Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за отфрлање на иницијативата во однос на барањето за оценувањето на уставноста на член 132 алинеја 7 во делот: „освен производителите на електрична енергија“ од Законот за водите.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, д-р Трендафил Ивановски и судиите Лилјана Ингилизова-Ристова, м-р Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.152/2007
5 декември 2007 година

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски