У.бр.91/2007

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 26 септември 2007 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 46 став 2, членот 53 став 6 и членот 137 став 6 од Законот за воздухопловство („Службен весник на Република Македонија“ бр.14/ 2006 и 24/2007).

2. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 46 став 2, членот 53 став 6 и членот 137 став 6 од Законот, означен во точката 1 од ова решение.

Подносителот на иницијативата по цитирање на содржината на оспорените одредби наведува дека утврдувањето на критериумите и мерилата за определување на висината на надоместоците и трошоците од оспорените одредби, претставувало законска материја, а не подзаконска како во случајот. Освен тоа, за утврдените овластувања на Владата на Република Македонија, како носител на извршната власт, да ја пропишува висината на надоместоците и трошоците немало критериуми и рамка утврдени во закон, а во Законот, исто така, немало и утврдување што преставува поимот “реални трошоци“.Тоа преставувало навлегување на извршната во законодав-ната власт, иако постоела јасна уставна поделеност, а постоела и повреда на уставното начело на владеење на правото.

Според тоа, подносителот н а иницијативата смета дека со оспорените законски одредби се повредувале член 8 став 1 алинеја 3 и 4, член 51, член 68 став 1 алинеја 2 и 3 и член 91 алинеја 1 и 5 од Уставот на Република Македонија.

3. Судот на седницата утврди дека, според членот 46 став 2 од Законот, висината на надоместокот од ставот 1 на овој член ја пропишува Владата на Република Македонија на предлог на Агенцијата.

Според членот 53 став 6 од Законот, Владата на Република Македонија во зависност од реалните трошоци ја пропишува висината на надоместокот за издавање, продолжување, промена и обновување на уверението од ставот (2) на овој член.

Според членот 137 став 6 од Законот, висината на надоместоците од ставовите 4 и 5 на овој член ги пропишува Владата на Република Македонија на предлог на Агенцијата.

4. Според членот 8 став 1 алинеја 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според членот 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони, а според членот 91 алинеја 1 и 5 Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршување на законите и донесува уредби и други прописи за извршување на законите.

Според членот 91 алинеја 1 и 5 од Уставот, Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршување на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување и донесува уредби и други прописи за извршување на законите.

Собранието на Република Македонија на седница одржана на 26 февруари 2007 година, со закон ја ратификуваше Мултилатералната спогодба помеѓу Европската заедница и нејзините земји членки, Република Албанија, Босна и Херцеговина, Република Бугарија, Република Хрватска, Република Македонија, Република Исланд, Република Црна Гора, Кралство Норвешка, Романија, Република Србија и мисијата на Обединетите нации за привремена администрација на Косово за основање на Европска заедничка воздухопловна област („Службен весник на Република Македонија-Меѓународни договори“ бр.27/2007).

Во ставот 3 од Преамбулата на означената спогодба се наведува дека договорните страни се согласуваат дека правилата на Европската заедничка воздухопловна област се засноваат на соодветните прописи на Европската заедница наведени во Анекс I од оваа спогодба.

Според членот 2 точка 1 (а) од Спогодбата, под поимот: „Спогодба“ се подразбира Главната спогодба, нејзините Анекси, актите на кои се упатува во Анекс I, како и нејзините Протоколи.

Во Анексот I од Спогодбата се набројани регулативите и директивите на Европската заедница систематизирани по потесни области.

Во Протоколот V од Спогодбата се утврдуваат двете фази во динамиката на усогласување на правилат а меѓу Европската заедница и земјите членки, од една страна, и Република Македонија, од друга страна.

Спогодбата упатува на повеќе донесени меѓународни акти во областа на воздухопловството, како што се Чикашката конвенција за цивилно воздухопловство на ИЦАО-член 2 став 1 точка (и), Документ 30 на Европската конференција за цивилно воздухопловство ЕЦАЦ-член 2 од Протоколот V на Спогодбата и други.

Законот за воздухопловство како целина е систематизиран во повеќе потесни области. Притоа, оспорениот член 46 став 2 од Законот е содржан во делот II со наслов: „Услови за вршење на воздушен сообраќај“, оспорениот член 53 став 6 од Законот е содржан во делот III со наслов: „Услуги во воздушниот сообраќај“, а оспорениот член 137 став 6 од Законот е содржан во делот VII со наслов: „Персонал во воздухопловството и друг стручен персонал“.

Според членот 3 став 1 од Законот за воздухопловство, подзаконските прописи предвидени со овој закон се изготвуваат во согласност со меѓународните воздухопловни стандарди, препорачани практики и легислативата на ЕУ, ИЦАО, ЕЦАЦ, ЈАА/ЕАСА и ЕУРО-ЦОНТРОЛ.

Кое е значењето на одделни изрази употребени во наведениот закон е определено во членот 4 од Законот, кој содржи 83 точки.

Според членот 7 од Законот, став 3 алинеја 1 од Законот, Агенција за цивилно воздухопловство извршува работи од својот делокруг во согласност со овој закон и прописите донесени врз основа на него, како и врз основа на националната стратегија за развој на воздухопловството и меѓународните договори ратифи кувани од областа на воздухопловството, ратификувани од Република Македонија со цел безбедно и редовно одвивање на цивилното воздухопловство.

Според алинејата 3 на истиот член од Законот, Агенцијата подготвува предлог на закони и донесува подзаконски акти од областа на воздухопловството согласно со ЕУ, ИЦАО, ЕЦАЦ, ЈАА/ЕАСА и ЕУРОЦОНТРОЛ, а според алинејата 5 во надлежност на Агенцијата спаѓа водење на управна постапка за издавање, продолжување, обновување, промена, суспендирање и повлекување на дозволи, овластувања, уверенија, одобренија и други писмена утврдени со овој закон.

Според членот 12 став 1 алинеи 2 и 4 од Законот, Агенцијата, меѓу другото, се финансира и од надоместокот за издавање на уверенија, дозволи, одобренија, согласности и друго, како и од надоместокот за проверка на стручната способност на персоналот во воздухопловството и друг стручен персонал.

Според членот 33 став 1 од Законот, заради безбедност и уредност на јавниот воздушен превоз, правното лице што врши јавен воздушен превоз (во натамошниот текст: превозник), треба да има потребен персонал (член 4 точка 58), воздухоплови (член 4 точка 17), опрема, како и да исполнува други посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење. Начинот на вршење на јавен воздушен превоз, како и посебните услови во однос на потребниот персонал, воздухопловите, опремата и другите посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење ги пропишува Владата на Република Македонија.

Според ставот 2 од истиот член од Законот, на превознико т кој ги исполнува условите од ставoт 1 на овој член, Агенцијата му издава, продолжува или обновува уверение за работа. Уверението за работа не дава права за пристап до специфични рути и пазари.

Според ставот 5 од истиот член од Законот, на превозникот основан во земја членка на Европската заедничка воздухопловна област нема да му се дозволи на територијата на Република Македонија, да врши јавен воздушен превоз за надомест, доколку не поседува соодветно уверение за работа (Operating licence) издадено од соодветната земја членка.

Уверението за работа е во важност се додека превозникот ги исполнува условите од ставот 1 на овој член. Агенцијата може да направи ревизија на исполнетоста на условите од ставот 1 на овој член, една година по одобрувањето на уверението за работа, а потоа на секои пет години (став 6).

Кога превозникот ќе престане да работи шест месеца или нема да започне со работа шест месеца по одобрувањето на уверението за работа, е должен повторно да поднесе барање за добивање уверение за работа до Агенцијата (став 7).

Во случај на промена на еден или повеќе елементи кои влијаат на правниот статус во превозникот (преземање, спојување или поделба), тој е должен уверението за работа повторно да го поднесе на одобрување (став 8).

Уверението за исполнување на безбедносни услови за вршење на јавен воздушен превоз (Air Operator Cerificate-AOC) е исправа која му се издава на правно лице, во постапка за издавање на уверение за работа за вршење на јавен воздушен превоз (член 4 точка 37), со ко ја се потврдува дека правното лице поседува професионална способност и организациона поставеност кој гарантира безбедно летање на воздухопловот/те вклучен/и во воздухопловни активности наведени во уверението (став 9).

Издавањето, продолжувањето, обновувањето и постојаната важност на уверението за работа (Operating licence) мора во секое време да зависат од поседување на важечко уверение за исполнување на безбедносните услови (Air Operator Cerificate-AOC) кое е во согласност со активностите наведени во уверението за работа (став 10).

Формата, содржината, евиденцијата и начинот на издавање, продолжување, обновување и промена на уверенијата од ставовите 2 и 9 на овој член ги пропишува Агенцијата (став 11).

Според членот 34 став 1 од Законот, јавен воздушен превоз во меѓународниот воздушен сообраќај може да врши домашен превозник кој покрај условите од членот 33 на овој закон ги исполнува и условите предвидени со меѓународни договори што ја обврзуваат Република Македонија, како и со други меѓународни акти со кои се регулира безбедното и уредно вршење на превоз во меѓународниот воздушен сообраќај.

Според членот 42 од Законот, правно или физичко лице може со воздухоплов да превезува лица и предмети за сопствени потреби ако има воздухоплови, опрема и ги исполнува другите посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење (став 1).

На правното, односно на физичкото лице од ставот 1 на овој член што ги исполнува условите за вршење на овој вид на воздушен превоз, Агенцијата му издава уверение за работа (став 2).

Формата, содржината, евиденцијата и начинот на издавање, продолжување, обновување и промена на уверението од ставот 2 на овој член ги пропишува директорот на Агенцијата (став 5).

Начинот на вршење на превоз за сопствени потреби, како и посебните услови во однос на воздухопловите, опремата и другите посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење, ги пропишува Агенцијата (став 6).

Според членот 43 од Законот, правно или физичко лице може да врши специјализирана услуга со воздухоплови која не спаѓа во воздушен превоз на лица, предмети и стока, ако има воздухоплови, опрема, како и ги исполнува другите посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење (став 1).

На правно или физичко лице кое ги исполнува условите за вршење на некоја од специјализираните услуги со воздухоплов, Агенцијата му издава уверение за работа (став 2).

Формата, содржината, евиденцијата и начинот на издавање, продолжување, обновување и промена на уверението од ставот 2 на овој член ги пропишува директорот на Агенцијата (став 5).

Начинот на вршење на специјализирани услуги со воздухоплов, како и посебните услови во однос на воздухопловите, опремата и другите посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење, ги пропишува Агенцијата (став 6).

Според членот 44 од Законот, правно лице може да организира воздухопловно-спортска дејност ако има воздухоплови, опрема, како и ги исполнува другите посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење (став 1).

На правно или физичко лице од ставот 1 на овој член, кое ги исполнува условите за организирање на воздухопловна-спортска дејност, Агенцијата му издава уверение за работа (став 2).

Формата, содржината, евиденцијата и начинот на издавање, продолжување, обновување и промена на уверението од ставот 2 на овој член ги пропишува директорот на Агенцијата (став 5).

Начинот на вршење на воздухопловно-спортски дејности, како и посебните услови во однос на воздухопловите, опремата и другите посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење ги пропишува Агенцијата (став 6).

Начинот и правилата на летање со едр илици, балони, ултралесни летала и моторизирани крила, крила за слободно летање (змајови, параглајдери и други), за скокање со падобрани, за моделарство и за организирање на натпревари, ги пропишува директорот на Агенцијата (став 7).

Според членот 46 од Законот, за издавање, промена, обновување и продолжување на уверенијата за работа од членовите 33, 42, 43 и 44 на овој закон се плаќа надоместок на Агенцијата.

Според оспорениот став 2 од истиот член од Законот, висината на надоместокот од ставот 1 на овој член ја пропишува Владата на Република Македонија на предлог на Агенцијата.

Според членот 53 од Законот, услугите на воздухо-пловната навигација се даваат во воздухопловно информативниот регион (член 4 точка 9) со цел безбедно, редовно и ефикасно вршење на воздушниот сообраќај (став 1).

Услугите на воздухопловната навигација (член 4 точка 80) се даваат врз ексклузивна основа од страна на дезигнираниот давател на услуги опре делен со овој закон кој мора да добие уверение за оспособеност за давање на услуги на воздухопловна навигација (став 2).

За добивање на уверение за оспособеност за давање на услугите на воздухопловна навигација давателот на услугите треба да има потребен персонал, опрема, како и да исполнува други посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење (став 3).

Владата на Република Македонија во зависност од реалните трошоци ја пропишува висината на надоместокот за издавање, продолжување, промена и обновување на уверението од ставот 2 на овој член (став 6).

Начинот на давањето на услугите на воздухопловна навигација, како и посебните услови во однос на потребниот персонал, опремата и другите посебни услови неопходни за безбедно и уредно работење ги пропишува Владата на Република Македонија ( став 7).

Според став 8 од истиот член од Законот, Владата на Република Македонија ги пропишува начинот, постапките и условите при давање на услугите во воздушниот сообраќај за оперативните летови на државните воздухоплови според потребите на надлежните министерства, и тоа:
– Министерството за внатрешни работи за полициските воздухоплови,
– Министерството за одбрана за воените воздухоплови и
– Министерството за финансии за царинските воздухоплови.

Во членот 137 од Законот е уредено дека, стручната оспособност (член 4 точка 73) се проверува преку полагање на испити (став 1). Испитот го спроведуваат овластени испитувачи од листата на воздухопловни стручњаци (став 2). Листата на воздухопловни стручњаци на почетокот на секоја календарска година ја пропишува директорот на Агенцијата, врз основа на критериумите што ги пропишува Министерството за транспорт и врски (став 3). Кандидатите за полагање на испит за стручната оспособеност на персоналот на воздухопловството и другиот стручен персонал плаќаат надоместок (став 4). На овластените испитувачи им следува надоместок (став 5).

Според оспорениот став 6 од Законот, висината на надоместоците од ставовите 4 и 5 на овој член ги пропишува Владата на Република Македонија на предлог на Агенцијата.

Притоа, според член 4 точка 73 од Законот изразот: „Стручна оспособеност“ подразбира ниво на знаење и способност за вршење на посебни стручни работи во воздушниот сообраќај со која не се стекнува степен на стручна подготовка.

Од анализата на наведените одредби од Законот, произлегува дека со нив се пропишува издавање на неколку различни видови на уверенија за работа и тоа: уверение за вршење на дејност јавен воздушен превоз, уверение за вршење на воздушен превоз за сопствени потреби, уверение за вршење на специјализирана услуга со воздухоплови која не спаѓа во воздушен превоз на лица, предмети и стока, уверение за вршење на воздухопловно-спортска дејност, како и уверение за оспособеност за давање на услугите на воздухопловна навигација. Како услов за издавање на наведените видови на уверенија, во законските одредби се предвидува поседување на воздухо-плови и опрема или персонал и опрема, како и исполнување на други посебни услови неопходни за безбедно и уредно р аботење.

По однос на уверението за вршење на дејност јавен воздушен превоз во меѓународниот воздушен сообраќај во законската одредба се предвидува и поседување на професионална способност и организациона поставеност, поседување на важечко уверение за исполнување на безбедносните услови (Air Operator Cerificate-AOC), како и исполнување на условите предвидени со меѓународни договори што ја обврзуваат Република Македонија, како и со други меѓународни акти со кои се регулира безбедното и уредно вршење на превоз во меѓународниот воздушен сообраќај.

Понатаму, од анализата на соодветните ставови на членовите 33, 42, 43, 44 и 53 од Законот произлегува дека за наведените уверенија се предвидува времетраење на нивната важност, како и услови под кои истите можат да бидат продолжувани, обновувани, променети или пак суспендирани. Исто така, од анализата на член 7 алинеја 5 од Законот, произлегува превземените дејствија на Агенцијата за издавање, продолжување, обновување, промена и суспендирање на наведените уверенија спаѓа во доменот на управната постапка.

Според тоа, станува збор за посебна управна постапка за издавање, продолжување, промена или одземање на наведените видови на уверенија за кои е од значење и содржината на одредбите од Законот за општата управна постапка кој е поставен како Lex generalis во однос на сите управни постапки и кој на генерален начин ја уредил проблематиката на трошоците во управната постапка и во правниот поредок.

Имено, според член 116 став 1 од Законот за општата управна постапка (’Службен весник на Република Македонија’’ број 38/2005), посебните издатоци во готови пари на органот што ја води постапката, како што се: патните трошоци на службените лица, издатоците за сведоци, вештаци, толкувачи, увид, огласи и слично, а кои настанале со спроведување на постапката по некоја управна работа, по правило ги поднесува оној што ја предизвикал целата постапка.

Според член 119 од истиот закон, ако постапката се поведува по барање на странката, а со сигурност може да се предвиди дека ќе предизвика посебни издатоци во готови пари во врска со увидот, вештачењето, доаѓањето на сведоци и слично, органот што ја води постапката со заклучок може да определи странката однапред да положи посебен износ за покривање на тие трошоци. Ако странката не го положи тој износ во определениот рок, органот може да се откаже од изведувањето на тие докази или да ја запре постапката, освен ако продолжувањето на постапката го бара јавниот интерес.

Според член 121 став 1 од Законот за општата управна постапка, сведоците, вештаците, толкувачите и службените лица имаат право на надоместок на трошоците за патување, на издатоците предизвикани со престојот во местото, а ако за тоа време не им припаѓа заработка, имаат право уште и на загубена заработувачка. Покрај надоместокот, вештаците и толкувачите имаат право и на посебна награда.

Понатаму, од анализата на оспорениот член 137 став 6 од Законот за воздухопловство, како и од целината на законските одредби произлегува дека Владата на Република Македонија на предло г на Агенцијата го пропишува надоместокот за спороведување на испитот за стручна оспособеност на персоналот на воздухопловството и другиот персонал, како и надоместокот на овластените испитувачи-воздухолпловни стручњаци, за што несомнено се прават дел од трошоците предвидени во членовите 116, 120 и 121 од Законот за општата управна постапка.

Имајќи предвид дека проверката на стручната оспособеност се врши со цел да се одржува потребното ниво на знаење и оспособеност за вршење на посебни стручни работи во воздухо-пловниот сообраќај и тоа ниво треба да се провери од страна на компетентни стручни лица, тоа всушност, според Судот, значи дека надоместоците се резултат на спроведени дејствија за постигнување на наведената цел. Тоа преставува доволна објективна рамка за утврдување на висината на двата надоместока од страна на Владата на Република Македонија, што во крајна линија е во функција на операционализација на законските одредби, како што определил и членот 91 алинеја 5 од Уставот.

Оттука, од содржината на одредби од двата наведени закони произлегува дека истите утврдиле рамка, односно критериуми за определување на висината на наведените трошоците. Ова особено ако се има предвид дека постапката за проверка на исполнувањето на сите предвидени услови за добивање на наведените уверенија или пак за постигната потребна оспособеност на разновидниот персонал во воздухопловството (член 4 точка 59) неспорно продуцира трошоци што се опфатени во цитираните одредби од Законот за општата управна постапка.

Според тоа, произлегува дека се неосновани наводите од иницијативата за непостоење на законска рамка и критериуми за определување на висината на трошоците поврзани со издавање, промена или одземање на сите наведени видови на уверенија, како и тоа дека немало и утврдување што преставува поимот “реални трошоци“.

Заради сето наведено произлегува дека овластувањето на Владата на Република Македонија да ја утврди висината на трошоците во постапката за за издавање, продолжување, промена и обновување на наведените видови на уверенија, не може да се доведе под сомневање од аспект на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и уставно утврдената положба и улога на Владата на Република Македонија, како носител на извршната власт, да донесува уредби и други прописи за извршување на законите.

Тоа воедно значи дека Владата на Република Македонија при определување на висината на надоместокот на трошоците во наведените постапки задолжително треба да води сметка висината на ваквиот вид трошоци да биде разумна и соодветна во рамките на тоа што значат реални трошоци. Прашањето дали во донесениот подзаконски акт висината на трошоците ќе се движи токму во рамките на така даденото овластување и определените законски критериуми може да биде предмет на оцена единствено преку оспорувањето на уставноста и законитоста на тој конкретен подзаконски акт.

Исто така, не треба да се изгуби од предвид дека областа на воздухопловството на европски и домашен план е уредена како Европска заедничка воздухопловна област, според одре дбите од споменатата Мултилатералната спогодба чиј составен дел, меѓу другото, се Анекси, Протоколи и актите на кои тие упатуваат, односно бројни прифатени директиви, регулативи, стандарди, препорачани практики и друго.

Притоа, под поимот „важечки стандарди“, според член 4 точка 7 од Законот се подразбира документ подготвен со консензус и усвоен од страна на признато тело, со кој заради заедничка и повторлива употреба се обезбедуваат правила, упатства и карактеристики за определени активности или резултати од тие активности, чија цел е постигнување најповолен степен на уреденост во тоа подрачје. Во случај на непостоење на домашен важечки стандард ќе се примени меѓународниот.

Според тоа, за правната проблематика што е предмет на анализа во конкретниот случај од особено значење е фактот што Република Македонија е потписник на повеќе ратификувани меѓународни мултиратерални и билатерални акти, таа е член или кандидат за член на повеќе меѓународни воздухопловни организации и асоцијации, како што се ИКАО (член 4 точка 31), ЕКАК (член 4 точка 26), ЕУРОКОНТРОЛ (член 4 точка 27) и други од што произлегува и обврската за почитување на заеднички прифатената регулатива.

Оттаму, Судот оцени дека рамката и критериумите за определување на висината на трошоците за издавање, промена или пак за одземање на наведените уверенија за работа или пак за одржување на испитот за проверка на оспособеноста на воздухо-пловниот кадар не е прашање што исклучиво е уредено со домашната регулатива, туку таквата рамка и критериуми постојат и во бројната меѓународна регулатива, која преку ратификацијата, согласно член 118 од Уставот на Република Македонија станала дел од правниот поредок на Република Македонија.

Поради сето наведено Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласност на оспорените член 46 став 2 и член 53 став 6 од Законот со членот 8 став 1 алинеја 3 и 4, членот 51, членот 68 став 1 алинеја 2 и 3 и членот 91 алинеја 1 и 5 од Уставот на Република Македонија.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите: д-р Трендафил Ивановски, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.91/2007
26 септември 2007 година
С к о п ј е
мл

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи