У.бр.169/2006-1

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 12 септември 2007 година, донесе

1. СЕ УКИНУВААТ член 9 став 5 алинеја 3 и член 26 став 9 во делот „или оперативна инструкција донесена од страна на директорот“ од Законот за Управата за јавни приходи („Службен весник на Република Македонија“ број 81/2005).

2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.

3. Уставниот суд на Република Македонија, по повод иницијатива поднесена од Стамен Филипов од Скопје, со Решение У.бр.169/2006 од 6 декември 2006 година и од 27 јуни 2007 година, поведе постапка за оценување на одредбите од Законот означени во точка 1 на оваа одлука, затоа што основано се постави прашањето за нивната согласност со Уставот на Република Македонија.

4. Судот на седницата утврди дека согласно член 9 став 5 алинеја 3 од Законот за Управата за јавни приходи, мандатот на директорот и заменикот на директорот може да престане доколку е осуден за кривично дело.

Согласно член 26 став 7 од овој закон, директорот одлучува за избор од пријавените кандидати. Сите пријавени кандидати кои ги исполнуваат условите треба да бидат известени во писмена форма за извршениот избор во рок од осум дена од денот на донесувањето на одлуката. Кандидатите кои не се избрани имаат право на приговор до директорот во рок од осум дена од добивањето на одлуката за изборот.

Согласно став 9 на истиот член, начинот и постапката за проверка на работните способности и процедурите за започнување на вработувањето ќе се уредат со Колективниот договор или оперативна инструкција донесена од страна на директорот.

5. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука, а според член 14 став 1 од Уставот, никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други про­писи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почи­тува Уставот и законите.

Според член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот, а според став 3 на истиот член, ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба.

Согласно член 19 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („ Службен весник на Република Македонија“ број 58/2000), Управата за јавни приходи е основана како орган во состав на Министерството за финансии, со својство на правно лице.

Со цел да се создадат основи за пристапување кон процес на реорганизација на Управата за јавни приходи во ефикасна и ефективна организација во сите сегменти на нејзиното работење поради остварување на основната мисија – наплата на даноците согласно закон заради обезбедување остварување на функциите на државата и давање помош и поддршка на даночните обврзници за доброволно исполнување на даночните обврски, законодавецот го донел Законот за управата за јавни приходи.

Со овој закон се уредува делокругот, организацијата, начинот на вршење на работата и раководењето со Управата за јавни приходи, како и овластувањата и одговорностите при собирањето, евидентирањето, обработката и заштитата на податоци во врска со работите на Управата.

Со овој закон се уредуваат и специфичностите во правата, обврските и одговорностите на службениците од работен однос, кодексот на однесување, наградите и признанијата, како и финансирањето на Управта за јавни приходи. Видно од образложението за донесување на овој закон, ваквата регулатива е резултат на потребата од регулирање на работно-правниот статус на вработените во оваа управа, од причина што со Законот за изменување и дополнување на Законот за државните службеници („Службен весник на Република Македонија“,бр.69/2004), лицата со посебни должности и овластувања вработени во Управата за јавни приходи се изземаат од примената на Законот за државните службеници. Оваа регулатива има за цел да се подигне степенот на професионализам кај даночните службеници со посебни должности и овластувања, како и да се зајакне нивната одговорност.

Согласно член 9 од Законот, со работата на Управата за јавни приходи раководи директор, кој може да има заменик. Директорот и заменикот на директорот, на предлог на министерот за финансии, ги именува и разрешува од должност Владата на Република Македонија за период од четири години со право на повторно именување. Именувањето на директорот и заменикот на директорот се врши врз основа на нивната стручност и компетентност. Мандатот на директорот и на заменикот на директорот може да престане само доколку:
– истекол периодот на четири години од денот кога е именуван;
– поднесе доброволна писмена оставка;
– е осуден за кривично дело;
– ја изгуби работната способност за вршење на функцијата и
– ја извршува функцијата на начин што е неефикасен за Управата за јавни приходи.

Видно од содржината на оваа одредба, произлегува дека осудата за кривично дело утврдена со член 9 став 5 алинеја 3 од Законот претставува еден од основите поради кои може да престане мандатот на директорот или на заменикот на директорот.

При постоење на ваква регулатива, пред Судот се постави прашањето дали со истата се постигнува основното начело – владеење на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија утврдено со член 8 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија.

Имено, според Судот, со наведената одредба од Законот се пропишува правна последица од осуда за кривично дело што се состои во губење на веќе стекнато право – престанок на функцијата директор, односно заменик на директорот, поради осуда за кривично дело.

Притоа, Судот смета дека треба да се има предвид значењето на работите кои се извршуваат од страна на Управата за јавни приходи во сферата на спроведување на даночната политика на Република Македонија, од една страна, како и значењето и одговорноста на функцијата директор на Управата, кој е надлежен да организира и обезбедува законито и ефикасно вршење на работите и задачите на Управата преку донесување оперативни инструкции во писмена форма од сите области на даночното работење, да донесува финансиски план, програма и планови за работа, да одлучува за правата и обврските на вработените во Управа за јавни приходи, од друга страна, кои работи несомнено подразбираат висока стручност, одговорност, совесност и непристрасност од страна на лицето кое ја извршува оваа одговорна функција. Тоа наметнува потреба со закон да се утврдат условите кои треба да ги исполнува лицето на кое ќе му биде доверено извршувањето на вака одговорна функција, како и основите за престанок на извршувањето на функцијата, што е и сторено со Законот за Управата за јавни приходи.

Во таа смисла, според Судот, утврдувањето на осуденоста за кривично дело како основ за престанок на мандатот на директорот, односно на заменикот на директорот, не е во несогласност со Уставот. Меѓутоа, тоа мора да биде во согласност со општите правила и рамки за пропишување на правните последици од осудата утврдени во Кривичниот законик (“Службен весник на Република Македонија” бр. 37/96; 80/99; 4/2002; 43/2003; 19/2004 и 81/2005). Така, според член 101 од Кривичниот законик, правните последици од осудата што се надоврзуваат на осудите за определени кривични дела, може да настапат само кога за кривичното дело на сторителот му е изречена казна затвор. Правни последици можат да се предвидат само со закон. Според член 102 од истиот законик, правните последици од осудата настапуваат со денот на правосилноста на пресудата. Правните последици од осудата што се состојат во забрана на стекнување на определени права траат најдолго десет години од денот на издржаната, простената или застарената казна . Со бришење на осудата престануваат правните последици од осудата .

Значи, според Судот, престанокот на извршувањето на функцијата директор, односно заменик на директорот на Управата за јавни приходи поради осуденост за кривично дело, може да биде предвидена како правна последица само за осуденост за конкретно дефинирани кривични дела за кои на сторителот со правосилна судска пресуда му е изречена казна затвор.

Меѓутоа, во оспорената одредба од Законот не се наведени ниту видот на кривичните дела, ниту пак изречените санкции кои во конкретен случај би претставувале основ за престанување на мандатот на директорот, односно на заменикот на директорот. Напротив, од дадената формулацијата на оспорената одредба, произлегува дека осудата за кое било кривично дело, на која било кривична санкција е основ за престанок на функцијата директор, односно заменик на директорот на Управата за јавни приходи. Ваквата непрецизност на одредбата може да доведе до ситуација осудата за кривично дело кое нема никаква врска со функцијата директор на Управата за јавни приходи, да биде основ за престанок на мандатот на директорот или на заменикот на директорот кои се именувани на функцијата согласно нивната стручност и компетентност.

Од овие причини, Судот оцени дека формулацијата на наведената законска одредба е недоволно прецизна и јасна и како таква не обезбедува правна сигурност на граѓаните, како еден од елементите на принципот на владеењето на правото гарантиран со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија.

Поради непрецизноста, Судот оцени дека оспорената одредба не е во согласност и со член 13 став 1 од Уставот. Имено, недостатокот на квалификацијата “правосилна” осуда, претставува директна повреда на уставното начело на презумпција на невиност, бидејќи доведува до тоа лицето да се смета за виновно пред неговата вина да биде утврдена со правосилна судска одлука.

Покрај тоа, недефинирањето на кривичните дела чие извршување би имало како последица престанок на мандатот на директорот, односно заменикот на директорот и недефинирањето на видот на санкциите за тие кривични дела, го повредува и принципот на легалитет од член 14 став 1 од Уставот, со тоа што овозможува лицето да биде „казнето“, односно да трпи последица за сторување на недефинирано дело и недефинирана казна, и тоа автоматски по сила на закон, а не со правосилна судска одлука, поради што, Судот оцени дека оспорената одредба не е во согласност и со оваа уставна одредба.

6. Во членот 26 од Законот, со кој се уредува постапката за вработување на службеник во Управата за јавни приходи, во ставот 9 се утврдува дека начинот и постапката за проверка на работните способности и процедурите за започнување на вработувањето ќе се уредат со Колективниот договор или со оперативна инструкција донесена од страна на директорот.

Согласно член 32 став 5 од Уставот на Република Македонија остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Во оваа смисла, според Судот, начинот и постапката за проверка на работните способности и процедурата за започнување на вработувањето се дел од прашањата поврзани со остварување на правата од работен однос на вработените, кои, согласно Уставот, се уредуваат со закон и со колективни договори.

Оттука, Судот утврди дека уредувањето на начинот и постапката за проверка на работните способности и процедурата за започнување на вработувањето во Управата за јавни приходи може да биде предмет на уредување со закон и колективен договор, а не и со оперативна инструкција на директорот, односно со подзаконски акт донесен од директорот, поради што, Судот оцени дека директорот на Управата за јавни приходи нема уставна основа за донесување на таков акт.

Со оглед на наведеното, Судот утврди дека член 26 став 9 во делот „или оперативна инструкција донесена од страна на директорот“ од Законот за управата за јавни приходи не е во согласност со член 32 став 5 Уставот на Република Македонија.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точка 1 од оваа одлука.

8. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот, Махмут Јусуфи и судиите д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.169/2006
12 септември 2007 година

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи