154/2006-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 11 април 2007 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на

а) Член 226 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2005),

б) Член 8 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2006).

2. Маргарита Шијакова од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување уставноста на член 226 од Законот за општата управна постапка и член 8 од Законот за управните спорови.

Според наводите на подносителот на иницијативата оспорените членови не биле во согласност со член 15 и член 50 став 2 од Уставот на Република Македонија. Ова затоа што според оспорениот член 226 од Законот за општата управна постапка во кој е утврдено дека жалба може да се поднесе само против решение донесено во управната постапка, а не и против другите правни акти (уверенија, потврди, изводи) односно се исклучувало правото на жалба против другите правни акти се повредува член 15 од Уставот.

Имено, подносителот на иницијативата смета дека исклучувањето на уверенијата и другите правни акти од правото на жалба доведува до тоа во правниот поредок да се пуштаат правни акти со невистинита содржина против кои странката не може да се бори со редовни правни средства. Во таа смисла, врз основа на невистинити уверенија, изводи и слично се остваруваат одредени права кои странките по законот ги немале, но со помош на фалсификување и невистинити исправи тие ги остварувале тие права на кој начин се нарушувал принципот на правичност и законитост.

Неможноста да се поднесе жалба против невистинитите и фалсификувани исправи претставувало за несовесните административни службеници поттик за развој на корупцијата.

Поради наведеното, а со оглед на фомулацијата дадена во член 15 од Уставот, подносителот на иницијативата смета дека правото на жалба треба да биде проширено на сите правни акти вклучувајќи ги и уверенијата и другите правни акти кои органите на управата ги издаваат на лицата како доказни средства.

Понатаму во иницијативата подносителот го анализира посебниот случај на жалба при „молчење на администрацијата“ кое е уредено во член 246 од Законот за општата управна постапка, при што според него иако од формален аспект бил задоволен член 15 од Уставот, во суштина ефектот на жалбата бил намален бидејќи странките не ги знаеле причините поради кои првостепениот орган го одбил барањето да донесе решение. Оттаму, според подносителот на иницијативата не само што бил повреден член 15 од Уставот, со исклучување на правото на жалба против сите поединечни правни акти се доведува во прашање и член 13 од Европската конвенција за заштита на човековите права со кој се гарантирало правото на ефективен правен лек пред домашните органи без оглед на тоа кој ја извршил повредата на човековите права и слободи и дали таа повреда била извршена во вршење на службената должност.

Во однос на институтот „молчење на администрацијата“ подносителот на иницијативата наведува дека основен недостаток на прописите кои се однесувале на жалба при „молчење на администрацијата“ бил во правниот третман на самото молчење како управна работа која се третирала како дозволена активност на јавната администрација без притоа да бидат предвидени казнени одредби, односно непостоење на одговорност.

Во вториот дел од иницијативата, а која се однесува на прашањето на судската заштита на правните акти подносителот го отвара прашањето за тоа против кои акти може да се води управен спор, при тоа да се даде одговор на наведеното прашање наведува дека прво потребно е да се разграничи што се подразбира под поимот „управен акт“ и „правен акт“. Имено подносителот на иницијативата поставувајќи го прашањето во самата иницијатива преку анализа на наведените термини дава одговор, за да на крајот на анализата изведе заклучок дека надвор од судска заштита се сите правни акти како што се уверенијата и другите исправи и против нив не може да се води управен спор освен ако органот молчи. Поради тоа го поставува прашањето дали е практично оправдано ограничувањето на судската заштита само на управни акти, односно на решенија, а не и на сите правни акти.

Подносителот на иницијативата преку дадената анализа на тоа што претставува решение во управната постапка и уверенија, а имајќи ги предвид нивните сличности и разлики заклучува дека и решенијата и уверенијата претставуваат писмени информации по својата форма и тие се поврзани од аспект на меѓународно право со „правото на прием на информации“ гарантирано со член 10 од Меѓународната конвенција за човековите права. Според тоа, не само решенијата туку и уверенијата како правни акти требало да бидат предмет на судска заштита, односно да биде прифатена тезата дека против сите поединечни правни акти треба да биде обезбедена судска заштита. Ова дотолку повеќе што во досегашната судска пракса, токму поради фактот што против уверенијата не можело да се води управен спор, таа неможност станала извор на корупција и криминал.

Несогласноста на Законот во тој однос доведувала исто така до неусогласеност меѓу барањата поставени во стандардите на меѓународното право по однос на правото на жалба, односно правото на судска заштита. Оваа несогласност од своја страна доведува до изигрување на правата на странките и нивната неможност со правни средства да бараат ефикасност за остварување на своите права.

Покрај тоа, несогласноста ја зголемувала арбитрерноста на управните и судски органи и била најчесто причина за арбитрерно решавање на конкретни случаи кога жалбата и тужбата се отфрлаат поради тоа што наводно во случајот не се побивал управен акт.

Оттука според подносителот на иницијативата како последица на исклучување на одредени правни акти од управната постапка било повредено не само правото на жалба како човеково право туку и повреда на други уставни и човекови права гарантирани со Уставот на Репбулика Македонија, како и со членовите 10 и 14 од Меѓународната конвенција за основни права и слободи.

3. Судот на седницата утврди дека според член 226 од Законот за општата управна постапка против решение донесено во прв степен странката има право на жалба.

Јавниот обвинител, јавниот правобранител и други државни органи, кога со закон се овластени, можат да изјават жалба против решение со кое е повреден законот во корист на поединецот или правно лице, а на штета на јавниот интерес.

Според член 8 став 1 алинеја 1 од Уставот основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 15 од Уставот, а на кој се повикува подносителот на иницијативата се гарантира правото на жалба против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред суд, управен орган или организација или друга институција што врши јавно овластување.

Според Амандман XXI со кој е заменет член 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд.

Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и други орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Во правниот поредок постојат многубројни и разновидни конкретни поединечни правни акти.

Конкретните поединечни правни акти може да ги донесуваат сите државни органи, меѓутоа по правило нив ги донесуваат органите на државната управа и судовите односно органите на државната управа донесуваат управни акти, а судовите судски акт.

Во формална смисла на зборот управен акт е правен акт со кој државниот орган во посебна постапка одлучува за права и обврски на разни субјекти против кои акти можат да се користат разни правни средства (жалба, тужба). Управниот акт по правило се изразува во писмена форма и најчесто се нарекува решение, дозвола, заклучок.

Во формална смисла на зборот судскиот акт е правен акт кој го донесува судски орган (суд по определена судска постапка). Судски акт по правило зе изразува во писмена форма и најчесто се нарекува пресуда, а може да се јави и во вид на одлука или решение.

Од анализата на уставната одредба од член 15 од Уставот произлегува дека со него се гарантирало правото на жалба против поединечни правни акти донесени од страна на суд во прв степен и против поединечните правни акти донесени од управен орган или организација или други институции што вршат јавни овластувања.

Со Амандман XXI со кој е заменет член 15 од Уставот, гаранцијата на правото на жалба се однесува само на одлука донесена во прв степен пред суд, а правото на жалба против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа на определен начин е релативизирано, односно не е веќе уставна гаранција како што тоа беше порано, туку тоа е препуштено да се уреди со закон.

Тоа во суштина значи дека право е на законодавецот со закон да го предвиди или не правото на жалба или друг вид на правна заштита за определени поединечни правни акти донесени од страна на орган на управата.

Оттука, имајќи го предвид наведеното, Судот смета дека наводите во иницијативата за тоа дека оспорениот член 226 од Законот за општата управна постапка не бил во согласност со член 15 од Уставот, се неосновани. Ова пред се, имајќи предвид дека член 15 од Уставот е заменет со Амандман XXI, а подносителот на иницијативата во суштина го немал предвид наведениот Амандман.

Воедно, Судот изврши анализа на Законот за општата управна постапка, при што утврди дека со овој закон се уредува начинот на постапување на министерствата, другите органи на државната управа и организации кога во управните работи непосредно применувајќи ги прописите решаваат за права и обврски или правни интереси на физички, правни или на други лица.

Во смисла на наведениот закон, како управни работи се подразбират сите акти и дејствија преку кои се извршуваат надлежности на јавната администрација, а пак, под управен акт се подразбираат сите оние акти и дејствија со кои се решава за права, обврски или правни интереси на странките во управната постапка.

Во текот на вршењето на управни работи, а чија цел е решавање за определено право и обврска односно донесување на решение (со посебни прописи може да се предвиди дека на решение може да му се даде друг назив) управниот орган презема претходни дејствија доколку тоа е потребно при решавање на претходни прашања, одржува усна расправа, утврдува фактичка состојба преку доказни средства (исправи, уверенија, сведоци, вештаци, увид) за кои дејствија и акти во одредени случаи донесува записници, заклучоци или друг вид на правен акт кој не може да се подведе под категоријата на управен акт. Притоа, странката против наведените правни акти може да изјави посебна жалба ако тоа е предвидено во законот, или наведениот акт да го побива со жалбата против решението со кое е одлучено по барањето на странката.

Што се однесува, пак, до уверенијата како правни акти за кои подносителот на иницијативата наведува дека против нив не е допуштена жалба и судска заштита, Судот имаше предвид дека уверенијата и другите исправи, согласно членовите 174 и 175 од Законот за општата управна постапка, ги издаваат органите на државната управа за факти за кои се води службена евиденција и тие мораат да се издаваат согласно податоците на службената евиденција, имаат значење на јавна исправа и тие претставуваат често пати доказни средства во управната постапка и се издаваат по барање на странката.

Доколку органите на државната управа го одбијат барањето за издавање на уверенија односно друга исправа должни се за тоа да донесат посебно решение. Ако во рок од 15 дена од денот на поднесеното барање не издаде уверение, односно друга исправа, ниту донесат и достават до странката решение за одбивање на барањето, се смета дека барањето е одбиено. Ако, пак, странката смета дека врз основа на докази со кои располага, уверение не е издадено согласно со податоците од службената евиденција може да бара измена на уверението. Органот е должен да донесе посебно решение ако го одбие барањето на странката, да го измени односно издаде ново уверение или друга исправа и во тој случај важи рокот од 15 дена од денот на поднесување на барањето за издавање на ново уверение, а ако тоа не биде сторено од страна на органот во предвидениот рок се смета дека барањето е одбиено.

Од анализата на наведените одредби како и од другите одредби, а кои се однесуваат на уверенијата како правен акт произлегува дека во одредени случаи и против овој вид на правни акти е допуштена жалба. Имено, во случај кога органот ќе го одбие барањето, односно нема да издаде ново уверение или друга исправа должен е да донесе посебно решение кое може да се побива со жалбата против решението со кое се одлучил за главната работа.
Оттука, имајќи ја предвид правната теорија по однос на поединечните правни акти кои во суштина може да се јават како поединечни управни акти или поединечни судски акти, како и фактот што според Амандман XXI кој е поместен во делот на одредбите од Уставот кој се однесуваат на основни слободи и права на човекот и граѓанинот, според Судот дека правото на жалба или друг вид на правна заштита е препуштено да биде уредено со закон, поради што оцени дека оспорениот член не може да биде доведен под сомнение во однос на Амандман XXI од Уставот.

4. Според член 8 од Законот за управните спорови, управен спор може да се води против управен акт донесен во втор степен (конечен управен акт).

Управен спор може да се поведе и против првостепен управен акт, против кој нема место за жалба во управната постапка.

Управен спор може да се поведе и кога надлежниот орган по барањето, односно жалбата на странката не донел соодветен управен акт, под услови предвидени со овој закон.

Управен спор може да се поведе и за повреда на одредбите од управните договори, согласно со одредбите од овој закон.

Според член 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Основната цел на судската заштита на правните акти е да ги заштити граѓаните од самоволна и арбитрерна управа која се обезбедува пред покренување на управен спор пред надлежен орган (Управен суд). Со воведување на управниот спор како правна институција се штити законитоста на управните акти донесени од органи на државната управа како и актите донесени во прекршочна постапка.

Според член 7 од Законот за управните спорови управен акт во смисла на овој закон е акт со кој органот од член 6 решава за извесно право и обврска на физичко или правно лице, односно друго лице кое може да биде странка во определена управна работа, како и актите донесени во прекршочната постапка.

Во оспорениот член 8 од наведениот закон е предвидено дека управен спор може да се води против: управен акт донесен во втор степен (конечен управен акт); против првостепен управен акт против кој нема место за жалба во управна постапка; надлежен орган кој по барањето, односно жалбата на странката не донел соодветен управен акт под услови предвидени со овој закон, како и за повреда на одредбите од управните договори согласно одредбите од овој закон.

Од анализта на наведените уставни и законски одредби произлегува дека Уставот во член 50 став 2 го гарантира правото на судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа, а во Законот за управните спорови законодавецот утврдил дека управен спор може да се води против управен акт со кој органот решава за извесно право или обврска на физичко или правно лице, што значи дека во суштина и законодавецот и уставотворецот се на линија без оглед кој термин го користат дека судска заштита се обезбедува против поединечните управни акти без притоа да ги набројува видот на поединечните управни акти кои можат да бидат донесени во управна постапка.

Оттука, Судот оцени дека при остварувањето на судската заштита во управен спор, судот ќе се раководи од фактот дали со определен акт донесен во управна постапка се решава за право и обврска на странката односно дали тој акт има карактер на управен акт, а не од видот на самиот акт (решение, уверение, заклучок).

Имајќи го предвид наведеното, според Судот не се основани наводите во иницијативата дека со оспорениот член 8 од Законот за управен спор се исклучува можноста од водење на управен спор против уверенијата донесени во управна постапка ако со нив е одлучено за извесно право на странката, поради што не го постави прашањето за неговата согласност со Уставот.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова-Ристова, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.154/2006
11 април 2007 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи