53/2006-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 11 април 2007 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 2 точка 18, во делот „и на сите подзаконски акти донесени врз основа на овие закони“ и точка 43 под е), член 14 став 1 под ж), член 79 став 4 под г), и член 126 став 4 под а), во делот „или од правилниците донесени врз основа на овој закон“ од Законот за хартии од вредност (“Службен весник на Република Македонија“ бр. 95/2005).

2. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точка 1 од ова решение.

Во иницијативата се наведува дека според член 2 точка 18 од Законот за хартии од вредност, Комисијата за хартии од вредност е дефинирана како самостојно и независно регулаторно тело со јавни овластувања утврдени со овој закон, Законот за инвестициони фондови, Законот за преземање на акционерски друштва и на сите подзаконски акти донесени врз основа на овие закони. Според подносителот на иницијативата, делот од оваа одредба што гласи: “и на сите подзаконски акти донесени врз основа на овие закони” немал основа во Уставот на Република Македонија и со тој дел се повредувал членот 8 став 1 алинеја 3 и членот 51 од Уставот на Република Македонија. Според него, јавните овластувања на било кое тело или орган можат да се утврдуваат само со закони, но не и со подзаконски акти донесени врз основа на закони. Тоа произлегувало и од член 181 став 1 од Законот за хартии од вредност, според кој во областа на пазарот на капитал се основа Комисија за хартии од вредност која претставува самостојно и независно регулаторно тело, со јавни овластувања утврдени со овој закон.

Подносителот на иницијативата смета дека одредбата на член 2 точка 43 под е) е спротивна на членот 8 став 1 алинеја 3 и 4, член 51, член 61 став 1, член 68 став 1 алинеја 2 и член 91 алинеи 1 и 5 од Уставот на Република Македонија, бидејќи со неа на Комисијата за хартии од вредност и била дадена можност, по свое наоѓање и без никакви критериуми и параметри да определува и други финансиски инструменти за хартии од вредност со што Комисијата за хартии од вредност се јавувала како носител на законодавната власт на Републиката.

Со законските одредби од членот 14 став 1 под ж) и членот 79 став 4 под г) од Законот, според подносителот на иницијативата се повредувале наведените уставни одредби од наведените причини.

Според член 126 став 4 под а) од Законот, брокерскиот договор не смее да содржи одредби со кои клиентот се одрекува од кои било права кои произлегуваат од овој закон или од правилниците донесени врз основа на овој закон. Делот од оваа подточка што гласи: “или од правилниците донесени врз основа на овој Закон”, според подносителот на иницијативата бил неодржлив од уставно-правен аспект бидејќи со правилници донесени врз основа на закон не се утврдуваат права и обврски, ниту се пропишува надлежност на органи, согласно член 61 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, туку тоа се правело со закон. Со оваа законоска одредба се повредувал член 8 став 1 алинеја 3 и 4, член 51 и член 91 алинеја 1 и 5 од Уставот на Република Македонија.

Поради наведеното, подносителот на иницијативата му предлага на Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените членови од Законот за хартии од вредност.

3. Судот на седницата утврди дека според член 2 точка 18 од Законот, “Комисија” е Комисија за хартии од вредност, која претставува самостојно и независно регулаторно тело со јавни овластувања утврдени со овој закон, Законот за инвестициони фондови, Законот за преземање на акционерски друштва и на сите подзаконски акти донесени врз основа на овие закони. Според точката 43 под е) од истиот член од Законот, “Хартии од вредност” се и други финансиски инструменти кои според Комисијата се сметаат за хартии од вредност.

Според оспорениот член 14 став 1 точка ж) од Законот, при поднесувањето на барањето за одобрение издавачот, меѓу другите, доставува и други документи кои ќе ги утврди Комисијата.

Според оспорениот член 79 став 4 точка г) од Законот, со правилата за членство на берзата се пропишува дека членката на берзата мора да исполнува и други критериуми пропишани од Комисијата и од берзата.

Според оспорениот член 126 став 4 точка а) од Законот, брокерскиот договор не смее да содржи одредби со кои клиентот се одрекува од кои било права кои произлегуваат од овој закон или од правилниците донесени врз основа на овој закон;

4. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 1 од Законот за хартии од вредност, со овој закон се уредуваат начинот и условите на издавање и тргување со хартии од вредност; начинот и условите за регистрирање на хартиите од вредност, утврдување и порамнување на трговските трансакции и нетрговските преноси со хартии од вредност, како и ограничувањата на правата од сопственоста на хартиите од вредност; начинот и условите за функционирање на пазарот на хартии од вредност и на овластените учесници на пазарот; обврските за обелоденување од страна на акционерските друштва со посебни обврски за известување, членовите на органите на управување, директорите и одделни акционери; забранетите дејствија во врска со работењето со хартии од вредност; статусот и надлежностите на Комисијата; начинот и условите на работење на овластените учесници на пазарот при стечај и ликвидација и други прашања што се од значење за хартиите од вредност.

Со Законот е основана Комисијата за хартии од вредност, чиј статус, состав, функции и организација и работење се уредени во Глава VIII од Законот.

Според член 181 од Законот, во областа на пазарот на капитал се основа Комисија за хартии од вредност која претставува самостојно и независно регулаторно тело, со јавни овластувања утврдени со овој закон. Комисијата го регулира и контролира работењето со хартии од вредност на територијата на Република Македонија. Комисијата, во рамките на своите законски надлежности и овластувања, се грижи за законито и ефикасно функционирање на пазарот на хартии од вредност и за заштитата на правата на инвеститорите, со цел за постојано јакнење на довербата на јавноста во институциите на пазарот на хартии од вредност во Република Македонија. Комисијата има својство на правно лице. Седиштето на Комисијата е во Скопје.

Во членот 182 од Законот е уреден составот на Комисијата. Според овој член, Комисијата е составена од пет комисионери (членови) од кои еден е претседател. Мандатот на комисионерите (членовите) е пет години, со можност за реизбор. Претседателот и најмалку двајца комисионери (членови) се професионално ангажирани во Комисијата со полно работно време и не можат да имаат друга функција и да бидат вработени на друго работно место или да добиваат друг надомест освен платата како комисионери (членови) и надоместоци од повремени едукативни и авторски хонорари.

Според член 183 од Законот, претседателот и комисионерите ги избира и разрешува Собранието на Република Македонија, по предлог на Владата на Република Македонија.

Надлежностите на Комисијата се детално утврдени во член 184 од Законот, според кој Комисијата ги врши следниве функции:
а) презема мерки за спроведување на овој закон и на законите кои се во нејзина надлежност;
б) донесува подзаконски акти врз основа на законите кои се во нејзина надлежност;
в) презема мерки за спроведување на подзаконски акти врз основа на законите кои се во нејзина надлежност;
г) врши контрола над целокупната документација на издавачите на хартии од вредност, презема мерки и донесува одлуки за заштита на интересите на лицата кои се сопственици или инвестираат во хартии од вредност и спречува нечесни и незаконски дејствија поврзани со работењето со хартии од вредност;
д) издава дозволи, одобренија и согласности врз основа на овој закон и другите закони во нејзина надлежност;
ѓ) го регулира начинот на тргување со хартии од вредност на берзите;
е) врши следење на работењето на учесниците на пазарот на хартии од вредност;
ж) врши следење и контролирање на функционирањето на пазарот на хартии од вредност;
з) врши контрола на работењето на учесниците на пазарот на хартии од вредност;
ѕ) одредува стандарди на конкуренција меѓу учесниците на пазарот на хартии од вредност, како и овластените друштва за управување со фондови, односно инвестиционите фондови, по пат на контроли или на друг начин;
и) дава согласност за именување на директори на правни лица учесници на пазари на хартии од вредност, вклучувајќи и директори на организационата единица во банката која е надлежна за вршење на услуги со хартии од вредност, како и директори на друштвата за управување со инвестициони фондови од Законот за инвестиционите фондови;
ј) ги одобрува барањата за издавање на хартии од вредност;
к) се грижи за законит, чесен и транспарентен пазар на хартии од вредност;
л) ги одобрува донесувањето и сите измени на актите на депозитарот и берзата;
љ) соработува со други институции во Република Македонија и надвор од неа;
м) донесува програма за работа, финансиски план и годишна сметка и го усвојува годишниот извештај за работењето на Комисијата;
н) врши избор на овластено друштво за ревизија и го усвојува извештајот на ревизијата на Комисијата;
њ) донесува акти, односно правилници за внатрешната организација на Комисијата и
о) врши други работи во врска со работењето со хартии од вредност согласно со овој закон и со други закони во нејзина надлежност.

Согласно член 185 од Законот, Комисијата донесува Статут на кој согласност дава Собранието на Република Македонија. Со Статутот на Комисијата се уредува организацијата, управувањето и раководењето, постапките за донесување акти и нивните изменувања и дополнувања, како и други прашања од надлежност на Комисијата.

Според член 190 став 1, Комисијата донесува правилници, по обезбедување на јавна расправа за предлог на правилници и поднесување на писмени забелешки од заинтересираните лица во период од 30 календарски дена. Во врска со донесените правилници Комисијата ги објавува добиените коментари на веб страницата. Според ставот 3 на овој член, Комисијата може да донесе правилник за престанување на важење на правилник без претходна јавна расправа. Според ставот 4, Комисијата може да донесува правилници од времен карактер без претходна јавна расправа, доколку оцени дека потребата за таков правилник е од итна природа, а особено заради: а) заштита на интересите на инвеститорите, учесниците на пазарот на хартии од вредност и интегритетот на пазарот; б) одржување на чесен, уреден и транспарентен пазар на хартии од вредност и в) осигурување на брзо, точно и сигурно утврдување и порамнување на трговските трансакции. Правилниците од времен карактер се со важност најмногу до 90 дена.

Од наведените одредби од Законот за хартии од вредност произлегува дека Комисијата за хартии од вредност е основана со Законот, како самостојно регулаторно тело, со јавни овластувања утврдени со овој закон. Од анализата на наведените одредби од Законот за хартии од вредност, како и на целината на Законот, произлегува дека Комисијата за хартии од вредност е надлежна за спроведување и на Законот за инвестиционите фондови, Законот за преземање на акционерски друштва, како и на подзаконските акти донесени врз основа на овие закони. Во таа насока, според Судот би требало да се толкува и оспорената одредба од член 2 точка 18 од Законот, како овластување на Комисијата за спроведување на подзаконските акти донесени врз основа на законите со кои се утврдени јавните овластувања на Комисијата, а не како овластување со подзаконски акт да се утврдуваат јавните овластувања.

Исто така и во оспорениот член 126 став 4 под а) е пропишано дека брокерскиот договор не смее да содржи одредби: а) со кои клиентот се одрекува од кои било права кои произлегуваат од овој закон или од правилниците донесени врз основа на овој закон. Со оспорените делови од двете наведени одредби извршено е појаснување на дел од функциите на Комисијата за хартии од вредност, во таа смисла што Комисијата донесува подзаконски акти согласно наведените закони.

Јавните овластувања на телата и органите произлегуваат од Уставот на Република Македонија, па аналогно на тоа со Законот за хартии од вредност на Комисијата за хартии од вредност е овластена за донесување на подзаконски акти. При тоа не станува збор за тоа дека со подзаконските акти се утврдуваат правата и обврските на субјектите, туку подзаконски акти заради спроведување на законите од областа на пазарот на капитал за што, согласно законот, е надлежна Комисијата за хартии од вредност.

И Останатите оспорени одредби од Законот, се фокусирани на надлежностите, односно овластувањата на Комисијата за хартии од вредност да регулира определени прашања поврзани со хартиите од вредност односно со пазарот на хартии од вредност. Така со член 2, точка 43 под е) е предвидено Комисијата да може да утврди дека и некои други финансиски инструменти претставуваат хартии од вредност; со опорениот член 14 став 1 под ж) е утврдено овластување на Комисијата да утврди и други документи потребни при поднесување на барање за одобрение за издавање на хартии од вредност по пат на јавна понуда; со оспорениот член 79 од Законот предвидено е овластување Комисијата да пропише критериуми кои треба да ги исполнува членката на Берзата. Овие одредби подносителот на иницијативата ги оспорува од аспект на темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија утврдени во член 8 став 1 алинеи 3 и 4 – владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, законодавната надлежност на Собранието на Република Македонија утврдена во член 61 и 68 од Уставот, како и од аспект на надлежноста на Владата на Република Македонија за извршување на законите и за донесување на подзаконски акти во таа смисла.

Што се однесува до положбата на регулаторните тела воопшто, Судот укажува дека Уставот на Република Македонија не содржи одредби кои директно се однесуваат на регулаторните тела, за разлика на пример од одредбите кои се однесуваат на органите на државната управа. Уставната основа за постоењето на регулаторните тела индиректно може да се изведе од одредбите на Амандман XX од Уставот, според кој за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, како и од Амандман XXI, според кој правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон, и од член 50 од Уставот, според кој се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања. Имајќи предвид дека регулаторните тела вршат јавни овластувања определени со закон, произлегува дека овие уставни одредби се однесуваат и на регулаторните тела, па така со Амандманот XX на регулаторните тела им се дадени овластувања и да изрекуваат санкции, што претставува еден од начините на кој тие ја остваруваат функцијата на контрола заради примена на законите и другите прописи од нивната надлежност.

Оттука, имајќи ги предвид уставните одредби во однос на кои подносителот ја оспорува уставноста на оспорените одредби од Законот, Судот констатира дека за оцената на нивната уставност од суштинско значење е статусот на Комисијата за хартии од вредност како самостојно и независно регулаторно тело. Комисијата за хартии од вредност е институција чија задача е да го регулира и да врши надзор над финансискиот пазар во Република Македонија и да го поттикнува неговиот развој. Поради тоа таа претставува регулатор на финансискиот пазар. Меѓународната организација на комисиите за хартии од вредност (IOSCO) ги има дефинирано трите основни цели на регулаторните тела на финансиските пазари: заштита на инвеститорите, обезбедување на ефикасен, чесен и транспарентен пазар и намалување на системскиот ризик. Остварувањето на овие цели националните регулаторни тела, односно Комисиите за хартии од вредност, го остваруваат преку регистрирање на емисиите на хартии од вредност наменети на јавна понуда, понатаму преку давање на дозволи за работа и контрола на овластените учесници на финансискиот пазар (депозитари, брокерски куќи, берзи, банки, инвестициони компании, брокери и инвестициони советници) и јавно објавување на податоците за работењето на емитентите на хартии од вредност. Тоа се главните надлежности на регулаторните тела на финасиските пазари преку кои тие ја остваруваат основната улога – заштита на инвеститорите во хартии од вредност и спречување на малверзации и измама на штета на купувачите. Регулаторните тела на финансиските пазари секаде во светот се надлежни за спроведување на националните закони од областа на пазарот на хартии од вредност. Меѓутоа, тие се и самостојни и независни во донесување на сопствени акти заради примена на законите за чиешто спроведување тие се надлежни, кои што акти имаат задолжителен карактер за сите учесници на пазарот на хартии од вредност.

Во таа смисла и Комисијата за хартии од вредност, согласно Законот за хартии од вредност е овластена за донесување на подзаконски акти заради спроведување на законите од областа на пазарот на хартии од вредност. Таа не претставува државен орган, туку самостојна и независна регулаторна институција која има голема одговорност, односно бројни регулаторни, надзорни, развојни и други функции.

Оттука и оспорените одредби од член 2 точка 43 под е), член 14 став 1 под ж) и член 126 став 4 под а) со кои на Комисијата за хартии од вредност и се дадени овластувања со подзаконски акти да уредува определени прашања во сферата на пазарот на капитал, не претставува преземање на законодавната власт, како што смета подносителот на иницијативата, туку претставува еден од начините преку кој Комисијата за хартии од вредност ја остварува својата улога на регулатор на финансискиот пазар, пред се заради обезбедување на законито, ефикасно функционирање на пазарот на хартии од вредност, заштита на правата на инвеститорите и јакнење на довербата на јавноста во институциите на овој пазар.

Од наведените причини Судот утврди дека оспорените одредби од Законот за хартии од вредност не би можеле да се доведат под сомнение на уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова – Ристова, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр. 53/2006
11 април 2007
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи